鄉村治理視閾下村干部隊伍建設的潛在風險與治理對策

羅新遠，王光明

（西北政法大學 管理學院，陜西 西安 710122）

鄉村治理作為國家治理體系的基石，其治理成效和發展方向都直接影響著國家治理體系和治理能力現代化的進程。作為我國行政體制的神經末梢，村干部是國家政策落地的直接執行者，也是鄉村治理的“排頭兵”。“功以才成，業由才廣”，黨和國家政策方針的落實以及村一級基層事務的有效治理等都離不開村干部。村干部隊伍作為開展鄉村振興工作的主體和基石以及黨和政府聯系農民群眾的橋梁紐帶，不僅肩負著農村各項治理工作的責任，其工作成效直接影響基層的總體穩定和中央政策在農村地區的施政效果。[1]村干部隊伍來源渠道多元，駐村干部、大學生村官以及致富能人、鄉賢、離退休干部等群體為村干部隊伍提供了充裕的人才儲備。雖然村干部未被納入中國公務員體制范圍，但相較于其他普通村民而言，其仍處在鄉村社會關系網絡中的有利位置和關鍵節點,更擔負著村民增收和鄉村經濟發展的責任。[2]國內已有的研究表明，村干部的個體素質與治理能力等因素對于提升村級政策執行效果、改善鄉村社會治理質量、促進鄉村經濟發展具有顯著影響。[3-6]村干部專業化、年輕化等因素對農民家庭收入提升的作用顯著。[7]村干部隊伍結構優化和能力素質提高為鄉村振興戰略實施提供了良好的人才資源支撐。諾貝爾經濟學獎獲得者西奧多·舒爾茨強調人力資本在農業領域的重要作用，并認為其是農業經濟增長的主要原因。村干部的人力資本含量包括村干部個體本身的知識儲備與綜合能力等素質特征，都會對農村經濟發展產生影響。[2]在村民需求日趨多樣和鄉村社會急劇轉型的背景下，村干部隊伍必須擁有過硬的工作能力和政治素養，才能有效應對鄉村振興過程中所面臨的復雜局面。

隨著我國戶籍制度的松動、全國統一勞動力市場的形成和城鎮化的加速，社會流動性不斷增強，致使大量農村勞動力涌入城市。[8]大量農村青壯年的流失不僅導致鄉村的空巢現象嚴重，同時也造成鄉村建設的關鍵人才主體缺位。盡管在新農村建設階段出現過人才回流的現象，但現狀依然是鄉村精英群體匱乏并嚴重阻礙了鄉村治理現代化的進程。[9]目前相比較于我國其他地區而言，西部貧困地區鄉村人才流失現象更為嚴重，鄉村治理已然面臨著治理主體缺失與內生發展乏力等問題，增加了鄉村社會治理的難度。[10]鄉村社會治理一般由秩序和發展兩個基本內涵構成，村干部作為鄉村治理與鄉村振興的關鍵主體，其自身綜合素質特征對于推動農村地區經濟發展，提升鄉村治理水平的作用得到學術界普遍認同。[11]除此以外，在國家力量滲透較低的部分西部地區，村干部可憑借其自身宗族紐帶影響，打破集體行動的僵局，提升鄉村治理效率。[12]由此可見，村干部隊伍建設對于鄉村經濟發展與有效治理具有顯著影響。然而，在農村空心化和鄉村社會轉型雙重背景下，如何防范化解村干部隊伍建設風險，保障鄉村治理有效與鄉村振興穩步推進，成為現階段村干部隊伍建設的重點。基于此，文章以西部地區Q 縣為例，從鄉村社會秩序和鄉村社會發展出發，探究鄉村治理視閾下村干部隊伍建設的潛在風險，并為此提出相應對策，通過有效防范化解村干部隊伍建設風險來實現鄉村治理有效與鄉村振興。

一、加強村干部隊伍建設的必要性和重要性

鄉村振興的戰略目標是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，這對村干部的工作能力水平提出了更高要求。治理有效是鄉村振興的保障和前提，村干部作為村莊發展的引領者，其綜合素質能否契合鄉村振興戰略要求將直接影響村莊治理績效。[13]因此，現階段村干部隊伍的整體素質水平將直接關乎鄉村治理有效與鄉村振興的實現。

（一）村干部隊伍建設與鄉村治理

國家治理體系和治理能力現代化，離不開鄉村治理的現代化。實現鄉村治理現代化的關鍵在于提升村干部隊伍素質。村級組織作為直接與鄉土社會接觸的行政組織，發揮著連接黨和政府與基層民眾的紐帶作用，同時也是感知和回應基層民眾訴求的重要“感應器”。新時代的鄉村治理模式已從傳統的資源汲取型轉變為資源供給型模式，對鄉村輸入的治理資源和嵌入治理力量日漸加強，鄉村社會迎來了前所未有的發展契機。這種形勢下，若要發揮村級組織的關鍵作用，必須建立起高素質、高水平、高標準的村干部隊伍。鄉村振興戰略持續推進過程中，不僅賦予了村級組織和村干部對鄉村治理資源一定的自主配置權，同時拓展了村干部和村級組織的自主行為空間，這使得村干部自身素質對于助推鄉村治理有效而言具有重要作用。[14]

（二）村干部隊伍建設與公共服務

農業稅費改革后，基層政府財政收入從傳統的農村資源汲取轉為依靠上級政府轉移支付，導致鄉鎮政府財政自主權以及有效控制基層社會的能力不斷下降。同時，由于國家涉農補貼大部分都是跳過鄉鎮，采取直補到戶的方式，這一做法雖然能夠減少腐敗機會，但在一定程度上淡化了鄉村兩級與村民之間的利益紐帶。鄉村兩級干部受權力上收限制，已然沒有能力提供相應公共服務。大部分鄉村干部秉承“不出事邏輯”，致使其在上級未明確要求的情況下，不會主動地介入村莊公共服務的提供。[15]隨著新時期鄉村振興戰略的持續推進，2017 年2 月，國務院發文《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》中指出，要強化鄉鎮政府服務功能，推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。在國家與社會資本下鄉的情況下，鄉村干部“不出事邏輯”已然不再適用。維持“政治正確”不等于“就此躺平”。村級組織作為國家與農民群眾聯系的紐帶，掌握著最廣大人民群眾的公共服務需求。村干部作為“第一負責人”，肩負著提供效率與公平兼備的公共服務的職責。

（三）村干部隊伍建設與政策執行

村干部隊伍作為鄉村振興的直接利益相關者，是鄉村振興戰略政策執行的基本主體，其自身素質和角色認同對于其能否準確地理解鄉村振興戰略的內容、明確自身職責定位具有重要影響。鄉村振興具有長期性、艱巨性和復雜性等特點，其在執行過程中難免會出現一些“梗阻”“阻滯”“變異”等問題。這種情況下，村干部就要通過其過硬的自身素質和角色認同感，把握鄉村振興政策的實質，根據本村自然稟賦及自身綜合水平采取科學合理的執行策略和方法，抓住執行工作的重點和關鍵，以此來有效整合鄉村資源，支持并主動地參與鄉村振興工作，從而增強鄉村振興戰略實施中的政策執行力。“政策執行主體只有對政策的內容和精神實質特別是政策所蘊涵的潛在價值和利益有了正確的認知才能準確地理解政策制定者的意圖，才可能形成正確的政策態度進而產生積極的行為動力和符合政策的目標保證政策獲得預期的執行效果。”[15]在我國的多數具有發展潛力的鄉村地區，其特有的宜居生態環境及穩固的產業基礎已為其發展奠定了重要基礎。然而，為進一步助推鄉村振興，仍需建立起一支具備戰斗力的村干部隊伍負責領導農民、推動農村地區經濟發展和治理有效。具體來說，在留村人口致富培訓以及支持村民自主創業中，村干部起到重要的領導作用；在確定各自轄區鄉村的產業發展策略時，村干部需要憑借其知識儲備與綜合素質，依據鄉村自身比較優勢，確定本鄉村主導產業，以此來形成能夠充分利用鄉村自身優勢資源稟賦并符合現實市場需要的特色產業結構；在鄉村治理與鄉風建設方面，村干部作為國家與農村之間的執行“中介”，其肩負著村民集體的利益代表以及農村與外界的溝通橋梁的重要職責。

二、當前村干部隊伍建設的風險識別

筆者以Q 縣為樣本，對2021 年村級換屆以來村干部隊伍建設情況進行了調研。Q 縣是關中西部典型的山區農業縣，地處渭北旱塬丘陵溝壑區，總面積996.46 平方公里，轄7 鎮65 個行政村和3 個社區，總人口13.4 萬人，其中農業人口11.1 萬人。新時代以來，Q 縣在鄉村治理方面取得了重大成就，為推進Q 縣經濟和社會的穩定發展做出了重要貢獻。同時，我們必須清醒地認識到，隨著時代的變遷，鄉村社會的形勢、治理基礎和居民觀念均發生了巨大變化。其中，作為鄉村治理的重要主體——村干部隊伍，在面臨新時代重大任務挑戰中，如何防范村干部自身道德風險成為當下Q 縣村干部隊伍建設的一大難題。同時，在面對干部年輕化、農村空心化的整體趨勢下，Q 縣應該如何調整村干部隊伍、激發基層發展活力，這對Q 縣能否實現治理有效，全面推進鄉村振興戰略具有重要意義。

（一）村干部雙重角色誘發的道德風險

根據委托代理理論對人的假設，人所從事的各種經濟活動其目的是追求自身效用最大化，這一假設說明村干部隊伍在面臨“公民”與“村干部”雙重角色時可能會產生機會主義。村干部若以經濟人角度出發，其作策略選擇時便會充分利用自身信息優勢并以此來獲取自身利益，由此引發村干部道德風險。村委會作為由全體村民組成的公共機構，作為公共利益的代表，這種投機主義道德風險仍舊難以避免。恩格斯曾指出：“以往國家的特征是什么呢？隨著時間的推移，這些機關為首的是國家政權，為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人。”[16]因此，村干部在行使其決策權的同時必然會面臨公共利益與自身利益最大化之間的抉擇[17]。布坎南認為：“公共選擇的顯著特征是假設政治舞臺上的個人像市場上的個人一樣，理性地按照他們自己的自利方式行動。”[18]這一問題在“富人治村”“村企合一”模式的鄉村較為常見。在東南地區市場經濟發達的農村，其地方村政的演變不再是傳統的“民選村官”，而是村企合一，企業“吃掉”村級組織，這與現如今的“富人治村”類似。[19]雖相較于之前“一元化”控制下許多赤貧農村“干部輪流當”式民主有所進步，但其中村干部隊伍作為“經濟人”一方，需警惕其在利益取向中誘發的過度道德風險，防止村干部受經濟利益驅動，將個人的利益凌駕于公共利益之上。

（二）村干部隊伍過度年輕化帶來的風險

2019 年中央一號文件中，提出要“實施村黨組織帶頭人整體優化提升行動，落實村黨組織5 年任期規定”。在2021 年陜西省村“兩委”換屆中，村干部年輕化現象突出[20]，原因是地方政府為強化村干部在產業發展中的引領作用，對換屆政策進行了硬性規定，如55 歲以上人員不得入選村“兩委”班子，至少應有1 名35 歲以下干部。從表面看，政策只要求一名35 歲以下干部，但實際上55 歲的年齡上限顯著推動了村干部隊伍建設的年輕化進程。從鄉鎮自身角度看，若選擇任用50 歲左右干部，其任職年限較短，不利于村干部隊伍的穩定。因此，鄉鎮政府選擇動員35 歲以下年輕人加入村干部隊伍，培養并穩定村干部隊伍。截至2023 年7 月，Q 縣全縣共有65 個行政村，現有“一肩挑”干部61 名，村黨支部書記2 名，擬任人選2 人。65 位干部平均年齡51.6 歲，其中，35 歲以下1 人，占1.5%；36 歲至45 歲11人，占16.9%；46 歲至52 歲25 人，占38.5%；53 歲至55 歲13 人，占20%；56 歲至59 歲12 人，占18.5%；60 歲以上3 人，占4.6%（見圖1）。整體來看，Q 縣村“兩委”成員年齡偏年長化，這正是Q 縣鄉村治理有效的中堅力量。為遵循換屆政策的硬性要求，Q 縣下屆村“兩委”班子換屆必然會涌進大量新鮮血液，大量年輕干部將入駐村“兩委”。

圖1 Q 縣村干部隊伍年齡構成

年輕村干部戶籍雖為村莊村民，但與村莊關系并不密切，身心均不在村莊，有“村外人”特點。他們雖是村民，但與其他村民不同，村民受到村莊社會規范約束，人際關系也在熟人社會的影響下形成。傳統的村莊是一種以熟人為基礎的社會形態，其社會規范對村干部與其他村民均具有約束力。然而，隨著農村地區人口不斷流失，熟人社會亦在逐漸瓦解，村民與村民之間的熟悉程度逐漸降低，村民人際關系也在向著“理性”轉變，農村地區漸漸演化形成“無主體熟人社會”[21]。村民在農業生產中產生固定的社會關系。費孝通在《鄉土中國》里說：“直接靠農業來謀生的人是粘著在土地上的。”[22]年輕村干部則因經濟上脫離土地，其生產活動與村莊不相關，導致他們的社會關系難以在村莊內再生產。這種狀態使他們的社會關系、生活方式以及自我價值歸屬等均不在村莊。并且，由于其自身與村莊的關系脫嵌，使其在村莊內部缺乏必要的社會性資源支持，致使村干部除經濟激勵以外的社會激勵（如人際交往）很難對其產生效果。由于缺乏社會性的正向激勵，一些年輕村干部往往將其工作視為一種職業，以一種相對功利的方式對待，將其視為謀生的手段，而非服務村民、推動村莊發展的責任和使命。此外，村干部的權威并非僅來源于鄉村治理的過程，而且還和他們與村民之間的日常互動密切相關。這種權威的積累是全方位的，涵蓋了各種層面。由于大部分年輕村干部并未在村莊中土生土長，因此他們在村莊內部也相應缺乏權威的積累。

（三）新機遇新挑戰下村干部隊伍素質能力不足的風險

中國農村發展步入了新發展階段，全面脫貧的勝利完成揭示出農村干部亟需應對更多發展機遇和挑戰。技術治理與智能治理逐漸成為國家和社會治理的關鍵趨勢，大數據和數字政府等技術的廣泛普及顯著提升了基層治理效率和精準性。[23]“十四五”期間，Q 縣政府致力于提升第一產業中的農業科技含量，積極推動農業多元化發展和特色農業的發展，以壯大農村集體經濟。然而，部分農村干部仍存在“小富即安”“小得即滿”的思維，耽溺于過去的成績，并因此產生了認知模糊，導致治理措施的猶豫不決和因循守舊。

Q 縣65 位村干部中，致富帶頭人49 人，退伍軍人3 人，外出務工返鄉人員3 人（見圖2）。受傳統小農思想影響，少數村干部接受新事物、新技術、新模式的能力有限，使得原本帶領村集體致富的“領路人”反倒成為循規蹈矩的“老舊人”。部分村集體仍然種植老舊品種的農產品，不僅維護費時費力，經濟效益也不高。加之受環保約束畜禽養殖污染治理成本加大，村集體產業經營粗放，品牌意識淡薄，只重產量、數量不重品質，重實用不重加工、銷售與包裝，這種“經驗主義”“小農主義”思潮主導農業經濟發展的思維誤區已嚴重阻礙Q 縣特色產業的整體發展進程。

圖2 Q 縣村干部隊伍人員構成

（四）農村空心化背景下“村”“民”聯系紐帶淡化風險

城市化和工業化的進程導致了農村社會結構的重構，農民遷移進城，土地使用權與農民的關系解體[24]，傳統的“熟人治村”“能人治村”模式在這種背景下逐漸消失，農村人口的流出以及精英人士的流失導致了鄉村的凋零，使農村空心化現象愈發嚴重。一方面，人才是鄉村治理的關鍵要素。農村空心化所導致的鄉村治理人才匱乏主要有鄉村治理決策人才與執行人才匱乏，直觀地體現在現行村干部隊伍綜合素質上。另一方面，農村空心化制約著農村治理有效和經濟發展。具體來說，Q 縣農村空心化對農村事務治理產生的最直接影響便是村干部隊伍與村民聯系缺失。大量農民涌入城市中謀生，導致本村的公共事務與外出農民群體的分離，鄉村治理儼然成了村干部的“獨角戲”。農民因戶籍所在地與其現居住地不一致，往往對其原戶籍所在村莊的公共事務缺乏關心和參與意愿。這是因為伴隨農民離開鄉村趕赴城市的同時，農村公共服務是否改善對其影響甚微，其對本村公共服務的需求強度也在同步降低，導致農民對農村公共事務治理的依賴程度下降，對于相關治理活動的回應不足。此外，農民進城現象不僅體現了農村勞動力的流動，也揭示了許多農村精英對農村發展狀況的困惑和不滿，他們渴望在城市中尋求更好的發展機會和更高的生活質量。這種情況下，農村基層治理在逐步失去“能人治村”模式的有效性，與此同時，農村和村民之間的聯系紐帶也遭受了破壞，致使農民對于公共事務治理的內在動力無法得以充分有效地激發。

三、防范化解村干部隊伍建設潛在風險的主要路徑

（一）加強村級財政預算硬性約束，完善村干部離任審計制度

預算硬性約束是確保村級組織的運營活動都在預算范圍內的關鍵步驟，農村集體經濟與基礎設施方面是村干部道德風險的“高發地”。通過強化村級財政預算硬約束，明確資金使用去向及可用范圍，防止村干部在面臨抉擇時因利益糾結而產生道德風險，避免給村組織帶來不必要的經濟損失。一是加強對預算執行情況的監督和審查，以確保預算得到嚴格執行。建立健全預算編制和審批程序是保證預算合理性和合規性的關鍵環節，這需要從源頭上保證預算的質量和可行性，并充分考慮村級組織的實際情況和發展需求。在審批過程中，必須嚴格按照規定的程序進行，避免人情關系等不正當因素的影響。二是完善村干部離任審計制度。摒棄“新官不理舊賬”這一觀點，加大對離任干部的審計力度，制定詳細的審計方案和流程，并由專業審計人員對離任干部進行經濟責任審計，客觀公正地評價其工作表現，離任審計要做到“人走事結”，不留賴賬。審計過程中若發現村干部存在違規行為必須進行嚴肅處理，以形成有效的震懾力。三是建立健全村級組織財務信息公開制度。財務信息公開是增強群眾對村級組織的信任度和認可度的重要手段。通過公開財務信息，讓群眾了解村級組織的財務狀況和運營情況，保障群眾的知情權和監督權，鼓勵群眾對村干部的工作表現進行監督和評價，促使其認真履職，防范道德風險。

（二）采取青老結合推進村干部隊伍更新，擴充青年干部“儲備池”

在鄉村治理現代化的轉型背景下，鄉村治理事務增多、治理標準提高、治理資源下沉、治理過程精細，這對村干部提出了更高的要求，因此，基層治理轉型呈現出村干部年輕化的趨勢，這一政策具有合情合理的依據。但在政策執行過程中應清晰看到老村干部在鄉村治理中發揮的重要作用，防止村干部年輕化政策在執行中出現了偏差，嚴格杜絕“全盤年輕化”現象。在Q 縣推動村干部隊伍年輕化建設工作過程中，要積極引導和培養本村具備致富能力的群體與杰出青年群體發展黨員，并逐步將黨員群體培養成村干部，以此來實現村干部隊伍的年輕化。此外，應經常性開展“薦賢舉才”活動，以組建一支年齡在35 歲左右、整體素質良好的村級后備干部隊伍。每個行政村應確保2 名至3 名后備干部的常數，以培養和壯大村干部的后備力量，確保后備干部與現有的村干部隊伍之間能夠形成有序的銜接。通過這種方式，年輕村干部可以逐步融入現有的村干部隊伍中，并充分發揮其人力資本的優勢。注重發揮后備干部制度的重要作用，年輕村干部需圍繞行政村資源稟賦，明晰全縣產業空間布局，熟知鄉村積分制等有效治理手段，依托各行政村產業特色并結合自身“發展能人”的優勢建立起一個老中青有機結合的梯度結構，為年輕村干部上任提供緩沖期，同時充分發揮不同年齡村干部的自身能力優勢。年輕村干部可以在切身的實際工作中觀察學習、積累經驗，從而快速提升自身綜合素質，為村干部隊伍培養出合格優秀的青年治理人才，從而提升村級組織的總體治理能力。

（三）提升村干部隊伍綜合素質，發揮鄉村治理主體的積極主動性

村級領導者的素質特征與農村經濟的成長呈現出明顯的正相關，而其文化素養和綜合能力是影響農村經濟增長的核心因素。[25]在“鄉政村治”的權力架構中，村級領導者既是政府在農村治理政策實施中的委托執行者，也是村民自治的核心參與者，對于提高農村管理水平和推動農村的持續發展，具有重要的示范引領作用。Q 縣目前正處于推動農村高質量發展、促進鄉村振興戰略加快實施的關鍵節點，村級領導者必須強化自身項目思維、市場思維和巧妙的治理思維，以實現更高層次的農村治理，激發農村更高品質的發展活力。在村集體經濟發展事務中，一方面，村干部需立足村莊資源優勢和各方面條件，積極謀劃農村產業發展和村社治理項目，以項目為抓手，積極爭取上級政策、資金與技術支持。另一方面，村干部應充分樹立市場導向思維，并以此指導農村治理與發展的各項工作，找準本村的資源優勢，對特色發展項目進行精準把握。在實際村務治理中，村干部應具備巧妙的治理思維，嚴格遵守法律法規，注重實際效果和目標實現，充分動員和利用農村資源，協調農村內部各方利益，凝聚村民對于村社發展的共識。同時，村干部應在推動“三治融合”創新發展上下功夫，發揮“1+1+1＞3”的治理效能，恰當地運用賢治、情治、威治等，打造多元共治的“共同體”。借鑒參考“村民積分制”優秀治理方案，在全縣村集體經濟組織收入積累達到50 萬元以上的村制定“村干部積分制”，考核計劃采用定性與定量相結合的方式進行。其中，定量考核占總成績的70%，定性評價占30%。在考核對象方面，分為村“兩委”班子的集體考核與村“兩委”成員的個人考核兩個層次。考核類型則包括平時考核、專項考核和集中考核三種，以便更加全面地了解其工作情況。圍繞村干部經濟、社會發展能力等方面建立硬性考核指標對村干部進行打分，根據各村實際情況進行指標權重及分值設定，并按個人所獲分值，分四檔對村干部積分情況進行月排名、季匯總、年兌現，激發村干部自身活力[21]，并建立獎懲機制，以此順利高效地推進農村治理和農村經濟社會發展。

（四）堅持“內培外引”兩條腿走路，密切“村”“民”聯系紐帶

一方面，改革創新選人用人渠道，擴大選人用人范圍。選拔和任用村級干部時，應同時關注村內和村外的人才資源，拓寬人才選拔多元渠道，為村干部隊伍注入新的活力。在選拔過程中，應注重從村級后備干部、具有致富能力的個人、回鄉知識青年、復員退伍軍人、科技示范戶、務工經商人員等群體中選拔優秀人才擔任村干部。同時，應積極引導在鄉鎮企業工作和外出務工經商的優秀人才回到本村擔任村干部。此外，可采取選派的方式，從縣級機關選派優秀年輕干部、大中專畢業生、涉農科研人員到村上任職。若所在地的村干部人選暫時不足，可面向社會公開招聘優秀人才擔任村干部，尤其是注重從先進村選派優秀干部到后進村任職。另一方面，強化村民認同，應重視并解決村民外流問題。作為農村基層治理和鄉村振興的關鍵力量，農民發揮著至關重要的作用。通過增加農村對農民的吸納能力，為村民自主創業和就近擇業創造便利條件。此外，構建村民利益關聯機制，通過情感規則、程序規則和利益規則的引導，強化村民與本村公共事務的聯系，充分調動農民參與公共事務治理的積極性和主動性，強化村干部與村民聯系的紐帶。