自然資源統一確權登記的入法路徑與規則完善
——兼論與不動產登記的立法協調

佟 彤，雷國平

（東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110819）

自然資源統一確權登記是針對公有制語境下自然資源國家所有權的獨特法律屬性而展開的全新登記探索，服務于生態文明和產權保護雙重改革目標[1]，這形成了異于現行不動產登記的制度定位。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從自然資源權利體系完善的角度提出：“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。”2015年《生態文明體制改革總體方案》為確權登記植入生態保護的新型所有權管理目標，由此形成自然資源登記協同推進“權益實現”和“生態保護”的立法需求。

當前，在國家所有權的實體規范層面，順應“所有權和監管權”兩權分離改革，自然資源登記成為國家所有者“主張所有”的重要依據。作為程序規范銜接，確權登記經由2016年《自然資源統一確權登記辦法（試行）》（以下簡稱《登記試行辦法》）、2019 年《自然資源統一確權登記暫行辦法》（以下簡稱《登記暫行辦法》）、2020 年《自然資源確權登記操作指南（試行）》的漸進式探索，在傳統不動產登記制度之外，形成相對獨立的自然資源登記規則。然而，立法轉化過程中自然資源登記與同樣以自然資源品種（如森林、草原、海域）為登記對象的不動產登記法規范，在所有權場域產生了立法分工與協調的法治議題。特別是2022 年10 月公布的《不動產登記法》（征求意見稿）通過擴張現行《不動產登記暫行條例》中可登記的不動產權利類型，將自然資源登記納入不動產登記的統攝之下。此種以不動產吸收自然資源的立法模式，阻絕了《登記暫行辦法》等系列文件對自然資源登記規則獨立構建的選擇路徑。由此引發如下法律難題：自然資源登記與不動產登記是何種關系，如何進行分工與統合？自然資源國家所有權是否應作為不動產權利的類型，納入不動產登記體系之中，還是獨立構建自成一體的登記規則？自然資源登記如何在傳統不動產登記的私法功能之外，同時承接“整體性”生態保護和“定權屬”權益實現之雙重任務？程序性的登記規范如何更好地促成自然資源國家所有權這一實體權利的有效行使？為此，有必要在與不動產登記的制度對照中，廓清自然資源登記的特有目標和功能，以確定其立法路徑和規則完善方向，為自然資源國家所有權提供不同于傳統民事私權的登記規則保障。

1 自然資源統一確權登記改革入法的制度問題分析

1.1 采取何種立法模式：“外部銜接”還是“內部嵌入”的入法路徑分歧

自然資源統一確權登記是在不動產登記制度已經相對成型的情況下提出的全新改革要求①在制定專門規定自然資源登記規則的《登記試行辦法》之前，2014年頒布、2019年修訂的《不動產登記暫行條例》已經構建了不動產統一登記制度。。在從政策探索躍升為法律規范的過程中，需要解決的前提問題是明確自然資源登記的立法路徑。既有改革文件和立法文本形成了兩種差異化的路徑探索。路徑一：“分設但互補”的外部銜接路徑，即自然資源登記改革系列文件采取的路徑。根據《登記暫行辦法》第5 條的規定：“自然資源統一確權登記以不動產登記為基礎，依據《不動產登記暫行條例》的規定辦理登記的不動產權利，不再重復登記。自然資源確權登記涉及調整或限制已登記的不動產權利的，應當符合法律法規規定，依法及時記載于不動產登記簿，并書面通知權利人。”據此，自然資源登記與不動產登記是相對獨立且并行的登記制度，二者的應然定位是登記范圍不重不漏、彼此銜接。同時自然資源登記能夠對在先的不動產登記內容進行調整或限制。路徑二：“吸收嵌入”的內部路徑。《民法典》物權編將自然資源國家所有權作為一項法定的物權類型，同時對“物”作出了“不動產和動產”的基本分類，土地等資源被歸入不動產范疇。作為物權行使的程序法保障，《不動產登記暫行條例》遵循“土地吸收地上物”觀念識別森林等自然資源②2019年《不動產登記暫行條例》第5條規定：“下列不動產權利，依照本條例的規定辦理登記：（一）集體土地所有權；（二）房屋等建筑物、構筑物所有權；（三）森林、林木所有權；（四）耕地、林地、草地等土地承包經營權；（五）建設用地使用權；（六）宅基地使用權；（七）海域使用權；（八）地役權；（九）抵押權；（十）法律規定需要登記的其他不動產權利。”該規定將“森林所有權”納入不動產登記，但尚未涵蓋全部自然資源類型。。進一步的，《不動產登記法》（征求意見稿）第6 條明確將自然資源國家所有權作為可登記的不動產權利類型之一，試圖使自然資源登記融于不動產統一登記體系，實現一套規則、一體規范。

1.2 確認何種法律構造：將自然資源視為經濟物還是生態物的登記客體屬性存疑

自然資源登記的對象是“自然資源”，而自然資源是多學科的共用概念，其資源科學概念與法律概念并不完全等同[2]。當自然資源作為一項“權利的客體”時，有必要對這一概念的規范內涵進行闡釋。

在登記制度的法學視角下，自然資源是集合概念，涵括多個具體品種和多重價值屬性，通過主導功能識別，能夠形成不同的客體認知。目前，對于以自然資源為對象的權利登記，方案一是著眼于自然資源可供開發利用的經濟物屬性，歸入不動產范疇進行登記。一部分自然資源（如土地、海域）是《民法典》和《不動產登記暫行條例》中的不動產類型，為開發建設行為提供場所和載體。方案二是著眼于提供生態服務功能的生態物屬性。《登記暫行辦法》第3 條界定了自然資源登記的對象包括“水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間”。該辦法將“自然生態空間”作為自然資源登記的登記對象。根據2017 年原國土資源部《自然生態空間用途管制辦法（試行）》對自然生態空間的界定，它是具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂。可見，自然資源與自然生態空間不是兩類彼此獨立的對象，自然生態空間是自然資源生態功能識別后的空間形態展現（綜合體），是將自然資源視為生態物之后在登記客體維度的新類型。方案一采用的是經濟物識別標準，將自然資源視為要素性的單體（土地、海域等），按照不動產進行要素式的分散登記；方案二采用的是生態物識別標準，將自然資源視為“山水林田湖草沙”粘連而成的整體性空間綜合體（國家公園等），按照自然資源整體保護需求，劃定獨立登記單元，統一登記。

由此，在對自然資源進行登記時，需要考慮自然資源是以經濟物標準還是生態物標準進入登記簿。國家作為所有權人需要根據自然資源的不同功能和形態，“謀劃”各類自然資源的保護與開發位序（保護優先、保護中開發，還是利用優先，開發中保護）。倘若以不動產的經濟物概念界定自然資源，可能排斥自然資源的生態功能和集合性生態關聯（如自然生態空間）。引發這一立法難題的原因在于，根據2019年《不動產登記暫行條例》第2條對不動產的界定：“不動產是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。”不動產登記作為物權公示的法定方式，以確認權屬和保護交易安全為主要目的[3]。據此，登記客體的識別標準是土地、海域及其定著物構成的權屬界線封閉且具有獨立使用價值的空間，關注的是獨立支配的經濟性使用功能。但是，“生態價值顯著”的自然資源無法納入到以使用為目標的不動產登記之中。以荒地為例，有些荒地具有生態功能，不宜按照“利用狀態”的經濟物標準納入未利用地登記，這易對生態功能造成擠占和排斥。

1.3 如何確定調整范圍：自然資源登記與不動產登記的制度分工交疊與疏漏

綜觀現行自然資源登記和不動產登記的規則供給，二者存在一定的體系化矛盾立法現象，即二者登記的權利類型存在交疊、缺漏和錯置問題。

第一，自然資源登記對象與不動產登記對象范圍交疊。根據2019 年《登記暫行辦法》的規定，納入自然資源國家所有權登記的自然資源包括水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等，由此產生與不動產權利的重復登記問題。例如，森林所有權既是自然資源登記的權利類型，也是2019 年《不動產登記暫行條例》單獨規定的法定不動產權利類型。不限于森林資源，對于與土地緊密結合的資源品種均可能在不同的登記簿中重復登記。如草原與農用地中的草地、荒地與未利用地。當奉行資源吸收土地的生態本位觀念時，草原和荒地資源被歸入自然資源登記；當奉行土地吸收地上物的經濟本位觀念時，又可按照農用地和未利用地被歸入不動產登記。目前，《不動產登記法》（征求意見稿）僅粗略地規定了自然資源國家所有權具有登記能力，但沒有進一步明確指涉的自然資源范圍、品種和形態，這再次遺留了兩項登記改革的制度交疊困局。

第二，自然資源登記與不動產登記均未明確國家土地所有權的登記地位，導致該項權利登記缺漏。《登記暫行辦法》列舉的可登記自然資源不包括國有土地資源，采取的是狹義自然資源概念。但也有學者主張，森林、山嶺、草原、荒地是重要的土地資源，自然資源所有權登記正是要完成不動產登記缺失國家土地所有權登記的制度空白[4]。循此邏輯，荒地登記實現了國有未利用地的登記，草原登記實現了國有農用地的登記。這產生如下立法問題：一方面，自然資源登記不能涵蓋所有的國有土地，如國有建設用地、草地之外的農用地、荒地之外的未利用地。另一方面，國家土地所有權這一權利在兩項登記改革中均無規定，不利于國家所有者權益的表彰。《不動產登記暫行條例》第5 條僅規定了“集體土地所有權”，并未規定“國家土地所有權”。目前國家土地所有權確權的操作辦法是，根據國有土地使用權確權登記發證數據和農村集體土地所有權確權登記成果，制作工作底圖、圖層疊加分析國家土地所有權情況①參見2020年自然資源部《自然資源確權登記操作指南（試行）》 4.1.1“資料收集清單”。。未直接賦予國家土地所有權登記能力，不符合強化國家土地資源資產所有者權益保護的改革要求，無法發揮所有權登記在國有土地儲備（不存在使用權負擔）、收回（使用權消滅后）等環節的產權管理功能。

第三，伴隨空間立體化開發利用的立法確認，建設用地使用權擴及地上和地下空間，隨即產生登記問題。這類原本應歸入不動產登記的“新興”權利類型被不加甄別地規定在自然資源登記之中。如2020 年《重慶市自然資源資產產權制度改革實施方案》規定：“依法將建設用地地上、地表、地下使用權納入自然資源統一確權登記。”空間使用權本質上仍具有建設用地使用權的屬性，是建設用地使用權在立體上的空間“延展”，系以特定空間排他性利用為目標創設的權利，未超出不動產登記的制度功能。對此，《民法典》第345條已經明確“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”。該權利被放置在自然資源登記中，反映出某一資源要素是作為自然資源登記還是不動產登記，是登記所有權還是使用權，立法并未確立明確的判定標準。

2 自然資源統一確權登記法律制度獨立構建的正當性證成

自然資源國家所有權是具有管理權能的公共所有權形態，不僅關注各類資源要素之間的生態關聯，更謀求在所有權的框架下對其進行整體性的價值保護和權益主張，抑制資源分散利用導致的使用權過度行使問題。循此邏輯，自然資源資產產權改革分別規定“生態功能重要的自然資源資產”整體保護和“其他自然資源資產”集約開發利用，這明確了自然資源所有權的規范效力需依據生態功能重要程度、生態系統效應外溢性而確定。作為登記規則承接，自然資源登記改革是因應“山水林田湖草沙”整體性保護而展開的空間治理探索，相較于不動產登記“明權屬、促利用、保交易”的傳統私權保障功能，增擴了生態維度的整體治理新功能。自然資源國家所有權保持相對獨立的登記規則，方能對自然資源聚合形成的整體生態價值予以充分保護。

2.1 “所有權與監管權”適度分離奠定自然資源獨立登記的實體權利基礎

登記屬程序法范疇，是對實體權利規范的映射[5]。“所有權與監管權兩權適度分離”的實體權利改革要求，決定了自然資源登記是針對兩權“適度”分離后具有“公共屬性”的國家所有權之程序性登記，相異于純粹民事私權登記。這一實體權利特質包括兩層規范意涵。

一是兩權“分離”。國有自然資源管理的權源分為所有權與行政監管權。長期以來，國家所有權被行政權弱化[6]，地方政府通過行政審批等方式配置資源，不關切、隨意讓渡所有者權益[7]，造成國家在“主張所有、行使權利”等所有者權益維度上的制度缺漏。在自然資源資產產權改革背景下，自然資源的立法調整形成行政監管和所有權管理的界分傾向，并不斷強化所有權的規范供給[8]。作為所有權行使的邏輯起點，需要通過登記制度明確主體、客體、權利內容等所有權的實體要素。同時，伴隨資產改革的推進，諸如采礦權、取水權等使用權的創設將逐步從行政許可、審批轉換為體現意定性和經濟對價的有償使用方式。按照所有權（母權）與使用權（子權）的派生關系，所有權登記，方能為后續使用權登記提供“占有、使用、收益”等權能的遺傳基因和公示表彰[9]，理順自然資源之上的權利層次。

二是“適度”分離。所有權與監管權的分離具有適度性，其改革要義旨在明確國家所有權并非純粹的私權。該項權利是穿越公私法的新型權利[10]，并引出了“所有權管理”的新問題。自然資源登記以自然資源國家所有權為登記的權利類型。因此，無法按照傳統的公私法二分理論，截然區分自然資源之上行政監管與所有權行使的邊界，這決定了不能套用私法領域的不動產登記完成自然資源國家所有權的登記目標。2019年《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》第（二）項“基本原則”提出：“既要發揮自然資源資產產權制度在嚴格保護資源、提升生態功能中的基礎作用，又要發揮在優化資源配置、提高資源開發利用效率、促進高質量發展中的關鍵作用。”在“所有權—使用權”的權利體系中，生態保護功能通過所有權的產權管理權能對使用權進行約束。自然資源登記的立法承接需要契合自然資源權利結構的獨特性。

2.2 自然資源統一確權登記承接生態保護的全新治理目標

承載生態文明體制改革政策期待的自然資源所有權，是已實現規范化和生態化的權利形態[11]。作為產權體系“母權”的所有權登記，應當突出國家所有的資源性特質和生態性意蘊，以防止所有權登記制度的立法意旨偏頗。

不動產登記對應于《民法典》中的財產性民事物權體系，置重物的經濟利用和登記的公示功能，難以全面承接自然資源登記的生態保護功能。根據《民法典》物權編的規范表述，自然資源權利體系立于彼此獨立的礦藏、水流、海域、土地、森林、山嶺、草原等資源品種之上，將自然資源認知為“可明確產權、經濟價值易計量的天然生成物”[12]。與之對應，納入不動產登記的森林使用權、海域使用權等自然資源權利類型以使用層面的用益物權為主，旨在借助登記產生的物權效力保障開發利用行為的穩定性。因此，《不動產登記暫行條例》主要從資源的財產屬性和使用需求方面，展開對不動產權利的登記保障。擇取某類自然資源并納入不動產登記范疇的判定標準是權利主體可排他性支配并獲得經濟利益。這種以“用”為中心的經濟性功能識別標準，無法滿足生態保護要求。

在《民法典》規定的自然資源權屬制度之外，自然資源單行法已經根據生態性標準進行自然資源的分類調整，生態屬性的強弱直接影響自然資源之上的使用權配置。如《森林法》第6 條明確將森林作為生態系統，開展公益林和商品林分類管理。《草原法》第43 條將具有重要生態功能的草原劃定為草原自然保護區，與以承包經營的放牧等畜牧業形成差異管制。《濕地保護法》第14條將濕地資源分為重要濕地和一般濕地。2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》企及了自然資源的聚合性空間形態，并按照生態價值和保護強度將自然保護地細分為國家公園、自然保護區、自然公園。作為登記規則的配套設計，若以不動產登記對接蘊含生態保護要素的自然資源資產產權制度存在功能遺漏，尚需要通過自然資源登記支應產權體系中的保護性目標。

2.3 自然資源統一確權登記是空間維度的整體性登記

自然資源統一確權登記的“統一”蘊含資源整體性治理要求，與不動產登記的“統一”具有不同的規范意涵。前者指向“山水林田湖草沙”多種自然資源要素共同結成的自然生態空間整體，強調空間登記的“整體保護”功能。后者指向土地與地上物的一體登記，解決房地分別登記可能造成的權屬主體不一致問題，并未企及生態整體性保護等自然資源空間治理需求。根據《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》，自然資源部被賦予“履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責”。統一行使所有者職責強調按照“山水林田湖草沙”資源整體性理念，改變資源品種“單體”的分別管理，將具有資源聚合特點的濕地、國家公園等資源“綜合體”作為自然資源國家所有權的新型客體。另一方面，對于這些具有資源聚合形態的生態空間，改變以往行政性的管理模式，建立國家所有權的行使機制。因此，自然資源登記應定位于為所有權行使層面的整體保護提供制度保障，服務于國家所有權的獨特權能需求。

自然資源登記客體遵循生態物識別的生態系統整體性理論[13]，不動產登記以經濟物的客體特定性和排他支配理論為基礎[14]。《登記暫行辦法》規定了諸如國家公園、濕地、國有林區等新型登記客體。以國家公園登記為例，根據2022年國家林業和草原局《國家公園管理暫行辦法》的規定：“國家公園是指由國家批準設立并主導管理，以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或者海域。”依此界定，國家公園是根據生態功能的相對完整性、將特定空間內生態關聯密切的多品種自然資源以聚合形態進行確認的登記客體。這迥異于根據自然資源的使用價值進行“單體要素”獨立登記的不動產登記規則。首先，登記單元為國家公園整體，公園內包括森林、水流、濕地、草原、荒地等資源類型。以國家公園為代表的自然生態空間登記形成了超大空間范圍內的“超級登記單元”，而這一“超級登記單元”的形成是為滿足整體性保護的空間治理需求[15]。其次，國家公園登記單元是以生態價值保護為取向的所有權管理單元，不是私法意義上的純粹權利歸屬單元，因而可以容納不同的權屬狀態（公園面積全部為國有、國有占大比重、國有占小比重等）①如2023年首批完成自然資源登記的典型地區中，江蘇大豐麋鹿國家級自然保護區登記單元總面積2 667.96 hm2，國有自然資源面積2 667.96 hm2；海南熱帶雨林國家公園登記單元總面積426 853.89 hm2，國有自然資源面積377 241.01 hm2；山東昆崳山國家級自然保護區登記單元總面積12 958.60 hm2，國有自然資源面積5 057.83 hm2。黃俊飛.我國首批重點區域自然資源確權登記完成登簿［N］.中國自然資源報，2023-03-01（1）。。這種生態性的空間登記導致登記單元與不動產登記單元的劃定標準不一致，后者僅依據權屬線的單一標準劃定單元范圍。進一步的，自然資源登記引入的自然生態空間登記，此種空間性的核心是生態性，包括兩個維度：一是生態功能顯著的各類單項自然資源，如水流空間、森林空間。二是各項不同品種資源因生態關聯而形成的聚合形態及其所在的整體空間。如濕地和包括國家公園在內的自然保護地等。

自然資源的整體性登記不僅有別于不動產登記，而且與空間規劃的整體管理亦存在目標差異。空間整體性治理，既有行政性制度實踐，也有所有權層面的權益性設計需求。以國土空間規劃為核心的規劃體系從行政監管角度，側重滿足自然資源的整體性“管制”需要，抑制資源分散開發的負外部性，但這并未企及資產層面的整體性權益改革需求。在生態產權系統觀下，“山水林田湖草沙”具有內在結構化粘連特點，由多種資源要素“集成”的空間生態資源，是空間治理中的新經濟要素[16]。這使國家所有權的權利結構呈現空間整體性，不同于私人所有權的要素單體性，有助于在今后的片區整體開發、國土空間綜合治理等新場域，發揮“國家所有”之整體性產權管理功能。譬如，在生態產品價值實現改革實踐中，對于多種資源品種聚合后的生態資產，生態旅游開發者通常僅使用經營范圍內一小部分建設旅游設施，并保留其他區域的生態原真性，但國家收取的經濟對價卻應當體現所在空間的生態整體功能所釋放的資產價值。“綠水青山”具有生態產權上的整全價值，而實行與之匹配的整體登記方能顯化生態性資產的所有者出讓權益。

2.4 自然資源登記效力無法直接援用不動產登記效力規則

自然資源國家所有權跨越公私的復合屬性形成了“所有權管理”的全新制度需求，這決定無法直接套用以私權保障為核心的不動產登記效力規則，二者的效力作用場域不同。因此，《民法典》運用一條兩款分別規定了不動產和自然資源登記效力規則：第214條第1 款明確了不動產登記是物權得喪變更的生效依據，第2 款對于自然資源國家所有權則規定了“可以不登記”的特殊效力規則。

一方面，不動產登記效力規則無法復制到自然資源登記領域。不動產登記是物權的法定公示方式，服務于權屬確認和交易保障目標。以不動產登記中的設權力和對抗力談論自然資源國家所有權的登記效力問題，因國家所有權本身不能交易且承載生態保護的公共目標，而缺乏可適用性。國家所有權是依據法律規定產生的物權，登記不能創設該權利。對于自然資源國家所有權，《民法典》第209條2款規定“依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記”，該條明確了自然資源的所有權歸屬由立法確定。對于水流、海域、礦藏等專屬于國家的自然資源，即便未完成登記，也不能因此否定歸屬于國家。循此邏輯，對于森林、草原、荒地、灘涂等既可以設定集體所有也可以設定國家所有的資源品種，登記亦不應具有設權力[17]。

另一方面，不動產登記主要記載特定物的權屬狀況和權利負擔限制，以提示物上的權利狀態，保障交易安全，這并非自然資源登記效力的唯一關切。自然資源登記以國家所有權為登記權利類型，這需要根據所有權主體和客體的特點配備登記效力。就主體而言，基于委托代理機制改革下國家所有權的“歸屬主體—代表主體—行使主體”多層次結構①2022年中辦、國辦印發的《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》提出：“國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責。其中，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行。”，登記效力不限于定歸屬主體，而是謀求界定所有權具體的行使主體、行使方式（直接行使或代理行使）和權利內容，防止國家所有者主體虛置和所有權落空，并以登記成果為依據在代理行使方式下由委托人對代理人的行權績效進行考核。就客體而言，按照物權的優先性理論，用益物權設立后獲得優先于所有權的效力，所有權人不得干涉利用主體的權利行使。但是，自然資源登記是以資源所在特定空間為對象的整體登記，要求顯化所有權不同于純粹民事私權的全新權能[18]，即所有權主體獲得管理空間內各自然資源使用權，促成空間整體效益實現的“對抗”效力，從而為“兩權適度分離”下，國家所有者的“產權管理”，而非行政監管，提供登記上的效力依據。

3 自然資源統一確權登記的規則完善方向

自然資源登記與不動產登記內在統一于自然資源資產產權制度的構建需要。在《不動產登記法》即將出臺的背景下，應以與不動產登記的立法協調為主線，妥善界分兩項登記的任務分工。概括而言，自然資源登記和不動產登記的應然定位是共同為“所有權—使用權”的自然資源產權體系提供保障。未來立法中，應以入法路徑、登記原則、登記模式、登記效力為主要方向，完善自然資源登記的法律規則。

3.1 廓清自然資源統一確權登記的入法路徑

基于自然資源登記與不動產登記的差異化功能定位，有必要構建“前置且銜接”的立法路徑，建立“以自然生態空間為主的自然資源登記+不動產登記”的登記路徑。

總體的立法操作路徑，將自然資源國家所有權從不動產登記規定的可登記不動產權利中移除，制定專門的自然資源國家所有權確權登記（暫行）條例，并在《不動產登記法》中架設管道條款，規定“自然資源登記對不動產登記有特別規定和權利限制的，優先適用自然資源登記。”

具體的規則設計路徑，在與不動產登記的權利分工和銜接方面，自然資源登記與不動產登記應當是彼此配合和協調的關系，二者共同形成所有權層面全覆蓋的自然資源“全品類、全要素登記”。就自然資源登記而言，登記的自然資源范圍以實體法的明確規定為限[19]，雖屬于自然資源但未被法定化為國家所有的對象不具有登記地位。落實《憲法》《民法典》及自然資源單行法規定的自然資源國家所有權客體制度，服務于生態優先的保護性目標，以“生態方面的重要程度”及“相對完整的生態功能”為標準進行空間性整體登記。這類空間性登記包括：水流、森林、草原，以及這些資源聚合后的濕地和國家公園等自然保護地。就不動產登記而言，需要對《不動產登記暫行條例》規定的不動產權利進行類型補充，賦予國家土地所有權以登記能力，刪去森林所有權登記。最后，兩個登記簿按照“總—分”的適用關系進行銜接。銜接后的法效果是：依據所有權派生使用權的自然資源資產產權體系要求，不動產登記中的取水權、探礦權、海域使用權以所有權層面的自然資源國家所有權為母權。因自然資源國家所有權蘊含整體保護性功能，將生態功能重要的自然資源進行整體性空間登記后，能夠形成產權管理效果，對于空間內部各資源要素的具體開發利用行為，設定統一的行權和限制要求。對此，可借鑒2016年《水流產權確權試點方案》中的登記權利和客體表述方式，“所有權實行水生態空間確權，使用權層面實行水資源確權并參照不動產登記進行”。根據自然資源登記簿總登記，判斷不動產分登記中各具體資源要素所處的生態區位和管理要求，以明確使用權內容和權利限制情況，并在登記技術和平臺上形成二者的統一。

3.2 增設“整體保護”指引下自然資源優先于不動產的登記位序原則

在自然資源登記法規范中增加整體保護的登記優先性原則，即按照生態優先的價值位階，確定具有特殊生態功能的自然資源優先作為自然生態空間的組成要素，在自然資源登記中進行空間維度的獨立登記。自然資源登記考慮的是資源之間的連片和整體效益，強調具有生態價值的資源要進行獨立登記，不動產登記是開發利用方面的考慮[20]。也就是說，不動產登記中的土地所有權應當按照土地吸收地上物的觀念，理解為林地、園地、草地、荒地等。體現在：對于以土地為載體的森林、草原、荒地，若屬于生態功能重要的國有林區、森林公園、草原保護區、重要濕地等空間，則優先歸入自然資源登記，其余可進行開發經營的如商品林、一般草原等，以土地所有權為基礎進行不動產登記。這亦有利于明確集體自然資源所有權的登記地位。根據登記優先性原則，位于自然生態空間的集體自然資源，不再單獨劃定登記單元，通過整體登記單元中的權屬和面積標示進行確權。位于自然生態空間外的集體自然資源，按照不動產識別標準以集體土地所有權完成登記①根據2020年《自然資源確權登記操作指南（試行）》的自然資源登記單元劃定規定：“全部國土空間的國有自然資源以及自然保護地等自然生態空間內涉及的集體所有自然資源，符合自然資源登記單元條件的，均應劃為自然資源登記單元。”。

3.3 建立“生態性空間+資源要素”的復合式登記模式

在自然資源統一確權登記立法中，應形成“復合式登記模式”：明確對自然生態空間及空間內自然資源所有權進行登記，即“空間整體單元登記+空間內具體資源要素權屬登載（國有還是集體所有）”，形成“保護性+權屬性”的登記結構。

復合式登記有利于彰顯自然資源登記的生態保護和權屬確認雙重目標及二者的適用順位。首先，就生態保護而言，空間登記方能顯化不同資源要素之間的生態關聯，防止分別開發利用導致的生態功能減損[21]。以“生態聯合”形態的空間登記單元，落實產權管理的整體保護要求。其次，就生態和權屬的適用順位而言，復合式登記在明確空間整體產權管理內容后，通過空間維度的統一保護限定具體要素的開發活動邊界。以濕地登記為例，濕地空間整體登記后，能夠從自然資源權屬確認的角度，將濕地資源生態功能的維護作為產權主體設定權利義務的前提條件[22]。濕地空間的一體化登載及其整體產權管理要求，構成空間內具體資源要素的權利限制事項。濕地空間內的集體土地所有權、土地承包經營權、養殖權、林權等不動產權利，需要受到濕地整體功能維持的必要限制。

3.4 完善契合于自然資源國家所有權行使需求的登記效力規則

自然資源登記的獨特效力應體現為，對登記單元內不同權屬和層次的自然資源權利發揮“產權管理”的限制效力。自然資源登記超越了不動產登記以個體權利和交易保障為主的私法功能，承載了“山水林田湖草沙”一體化保護的整體治理功能。因此，自然資源登記效力的特殊性在于，通過登載自然生態空間中整體保護性管理事項，對空間內的集體自然資源所有權和國有自然資源使用權行使，形成源自國家所有權的“產權管理”效力。通常認為，諸如生態保護等要求主要約束政府的規劃及各類審批行為[23]，對具體的資源利用活動不具備法律效力[24]。這種認知表明，自然資源領域缺乏對具體資源使用權進行約束的“所有權控制機制”。對此，2017年《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》提出“將生態保護紅線落實到地塊，明確生態系統類型、主要生態功能，通過自然資源統一確權登記明確用地性質與土地權屬”的要求。《濕地保護法》第18 條規定：“辦理自然資源權屬登記涉及濕地的，應當按照規定記載濕地的地理坐標、空間范圍、類型、面積等信息。”通過登記整體單元的保護性管理要求，能夠彰顯所有權對使用權的約束效力，對特定生態空間內的自然資源利用行為形成約束，在自然資源使用權初始配置和后續流轉中落實生態保護、國家生態權益主張等目標。

除對自然資源利用發揮限制效力以外，登記事項還應對所有權代理行使主體的行權形成績效考核方面的約束效力。2022年《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》在所有者職責的“主張所有”職責項下提出，確權登記的任務是“將產權主體在自然資源登記簿上予以記載，明晰所有權人、所有者職責履行主體、代理履行主體及權利義務內容”。在國家所有權的行使架構中，地方政府不是獨立的權利主體，作為代理行權主體，需要接受委托主體的監管和考核。因此，自然資源登記的所有權主體應包括所有權主體、所有者職責履行主體和代理履行主體等多元主體。而自然資源登記簿登載的資源自然狀況（空間范圍、質量情況）、所有權內容（所有權權益事項和所有權管理事項），能夠作為行權考核的重要依據。

伴隨自然資源資產產權改革的推進，可考慮將自然資源登記的治理功能在以下兩方面進行延展。一是將登記成果用于自然資源資產損害賠償請求權行使領域。自然資源登記通過空間整體登記能夠表彰自然資源的生態屬性以及相應的所有者管理權責，因生態功能損失而產生的資源型生態損害賠償的實體權利基礎源于國家所有權。可將自然資源登記作為國家損害賠償請求權的行使依據。二是生態空間整體登記后，除明確生態保護方面的管理性要求外，生態功能的資產化價值也應當逐步在登記簿中展示，如國家公園等自然生態空間的生態資產價值量、森林生態系統碳匯量登記，從而拓展所有者權益實現的利益形態和范圍。

4 結語

自然資源統一確權登記是將整體性治理理念嵌入自然資源資產產權制度的重要探索。資產產權改革根據生態優先的價值位階，將生態功能重要程度和生態關聯強度作為資源使用權財產化邊界的確定依據，此種權利構造需要通過自然資源登記予以呈現。當前不動產登記立法改革將自然資源國家所有權歸入可登記的不動產權利，難以全面承接自然資源登記應有的功能定位。本文通過分析自然資源登記在立法分工、登記范圍、登記對象、效力形態等方面與不動產登記的異質性，指出自然資源登記因引入生態保護的全新治理目標，應塑造為以自然生態空間為客體的空間整體登記。未來立法中，有必要在現行自然資源登記政策性規定的基礎上，圍繞立法路徑選擇、登記原則增設、登記模式確立、登記效力探索等方面進行自然資源登記法律制度的獨立構建。