全民所有自然資源資產保護和使用規劃的功能定位與編制路徑

柴鐸 楊紅

摘要：研究目的：解析全民所有自然資源資產保護和使用規劃的性質、定位、與相關規劃的銜接關系、編制路徑與主要內容。研究方法：基于產權理論、自然資源價值理論和資產規劃理論的歸納演繹。研究結果：自然資源資產保護和使用規劃兼具民事和行政屬性，基于所有權和監管權的規劃內容應有差異。規劃定位是包含了資產選擇搭配規劃、資產運營規劃和資產管理工作規劃的自然資源資產權益管理頂層設計，是國土空間用途管制下的國有資產運營規劃。自然資源資產規劃與國土空間規劃相互支撐、補充。研究結論：自然資源資產保護和使用方案應按照“分區、分類、分級”的技術思路編制，規劃內容應包含資產管理制度建設和資產保護使用方案兩項主要構成。

關鍵詞：自然資源資產；資產規劃；法理性質；功能定位；銜接關系；技術路徑

中圖分類號： F205 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）06-0001-11

基金項目：國家自然科學基金面上項目（71974220）。

推動國土空間由分割式管制走向整體性治理是生態文明建設的基礎性工作[1]。雖然國土空間規劃通過多規合一、“三線”劃定和用途管制對各類自然資源的保護和用途做出了整體安排，但長期以來自然資源按照種類分割管理，按照不同規則分批、分宗、分散配置使用的格局仍未改變[2]。資源配置落地時的“碎片化”可能導致空間規劃的整體性意圖落空：資源管理主體分散造成資源保護和使用權責的錯位、越位，導致資源損害的監管者和主張賠償人的缺位、失位[3]；資源配置方式分散使得各類資源價值難以聯動發揮，單宗資源的生態產品價值難于實現，外部性和搭便車問題突出；資源收益的獲取形式單一、管理分散、分配制度僵化，難以調節社會利益[4]。針對上述問題，只有統籌制定自然資源資產配置的規則和規劃，整體謀劃自然資源資產收儲、管護、利用、更新，彌補空間規劃中自然資源“權、值、利”協同配置方案的缺失，才能實現自然資源資產生命共同體的整體性保護和使用，實現生態產品價值外部性內部化，促進自然資源資產收益足額實現、公平分配并反哺于資源環境保護修復，推動自然資源由物（資源）的“分割管控”走向物與社會關系（資產）的“整體性治理”。

目前，中央和各地正在推進全民所有自然資源資產保護和使用規劃（以下簡稱“自然資源資產規劃”）的理論和技術探索。黃賢金等論證了自然資源權利設置與統籌配置在國土資源整體性治理的管控與價值調節中的作用[5-7]。施志源等對于自然資源資產綜合價值測算、資產負債核算以及多元化權益實現形式的研究為自然資源資產規劃中的資產供需匹配測算和分類利用任務制定提供了技術方向[8-10]。周星汝等從委托代理機制運行邏輯、資產配置需求和可操作性角度，論證了規劃的必要性、作用并列舉了規劃編制的技術要點[11-13]。但是，現有研究對于自然資源“資產”保護和使用的內涵與任務目標、資產規劃的性質和權力來源、資產規劃的功能定位等缺乏回應。對此，本文從解析自然資源資產保護和使用的內涵入手，剖析自然資源資產規劃的性質和功能定位，解析自然資源資產規劃與國土空間規劃等相關規劃的銜接關系，據此提出規劃編制的技術路徑和任務內容。

1 自然資源資產“保護”和“使用”的內涵

理解自然資源資產保護和使用的內涵首先需要辨析資源（物）與資產（物和權利關系）的區別和聯系。自然資源保護的核心是對自然資源“物”的數量、性狀、功能等自然屬性的維護和改良，使之適應人的可持續生存發展。自然資源的使用則是指為滿足人類需要而對自然資源的支取或持續攝取[14]。上述自然資源的保護和使用的概念必須通過為資源設置權利和責任加以實現[15-16]，而自然資源設置權利后，就能夠為權利人帶來長期收益，具備了價值和財富的長期貯藏功能，從而形成了權利人的資產。可見，自然資源保護和使用落地需要經過資產化過程，通過權利人的資產配置行為加以實現。

進一步分析，從行為依據看，資產保護和使用是從產權關系出發的保護和使用，其有確定實施主體并以法律和契約為依據。從利益取向看，資產保護和使用的目的是維護權利人的權益而非公眾利益，其以所有者權益而非資源最優狀態為目標。可見，權利人對資產的保護和使用并不一定是符合社會整體利益的，也不一定是使自然資源性狀和功能達到最優的保護和使用。權利人和社會整體利益取向是否一致取決于自然資源資產的產權制度，并需要通過對資產權利設置、價值、收益的調節來規范權利人的行為。權利調整是自然資源資產保護和使用的出發點[17]。

對于全民所有自然資源資產，實現其權益的關鍵在于對自然資源資產用益物權的設置、配置和關系調整。因此，自然資源資產保護的內涵不僅包括資源數量、性狀、功能的維護，還包括三個層次：一是權利保護，即鞏固生產資料公有制并確保所有者到位，合理界定所有者與使用權人的權利邊界；二是權益維護，即保障所有者和使用權人對自然資源資產價值、收益權利的主張能夠足額、平等實現；三是收益管護，即保障資產價值增值及流量收益的規模、質量、可持續性，維護使用權人利益，促進收益全民公平共享。

從自然資源資產保護和使用的關系看，資產數量、性狀、功能的保護是使用的前提，而使用中形成的價值、收益則是保護的支撐，資產使用的過程與資產保護的實現過程是相輔相成、相互融合的。現行自然資源管理體制下，自然資源作為資產配置使用的工作基礎已經存在，但沒有按照資產化管理的要求整合形成閉環[18]。遵循自然資源資產“賦予權能—生成價值—形成收益—收益反哺于自然資源”的規律，統籌自然資源資產征收收儲、臨時利用、供應配置、收益分配、評價考核、修復更新等全周期配置使用工作，可以有效打通“資源—資產—資本—資金—資源”的“兩山”轉化途徑和循環通道[19]。

實踐中，自然資源資產保護和使用需要在4個階段實現融合（圖1）：一是搭建資產產權框架，明確不同層級履行所有權主體的權責邊界，同時清晰界定資產所有權、用益物權，明確所有者與市場的權利邊界；二是基于全民利益實施資產供應配置，利用市場實現資產價值；三是基于全民授權開展資產效益監督管理，推動資產保值增值；四是資產收益維持與調節，促進收益穩定、可持續和全民共享。上述分析從內涵、工作周期和工作組織形式三個層面闡釋了自然資源資產整體性保護和使用的思想，實現這一整體性需要制定自然資源資產的整體配置方案。

2 自然資源資產規劃的法理性質、功能定位與銜接關系

2.1 自然資源資產規劃的法理性質與規劃范圍

全民所有自然資源資產是全民所有財富。自然資源資產規劃的實質是自然資源資產管理部門在所有者（全民）授權下對于全民所有財富保護、使用等行為的統籌謀劃。“委托—代理”制度下，各層級政府需要基于代理行使所有權的授權范圍內對全民所有自然資源資產實施占用、使用、處分、收益的安排[16]，這是所有者對所有物（資產）的支配方案，本質上屬于民事行為，自然資源資產規劃權本質上來自所有權。

但是，自然資源資產保護和使用的權利來源又有所差異。對全民所有自然資源資產使用權的配置權利只能來自于所有權，包括直接行使所有權或代理行使所有權。在中國自然資源管理體制下，各層級政府對轄區內的自然資源資產（無論由誰代理履行所有權）均具有管護義務，因而全民所有自然資源資產的保護既包括基于所有權的保護，即所有權人對自然資源資產實施管護；也包括基于監管權的保護，即監管者對于監管范圍內所有自然資源資產實施管護[20]。從另一個角度看，與個人支配、交易、監管資產屬于私權不同，政府編制全民所有自然資源資產規劃并實施的權力來自公權力，且地方政府代理履行全民所有自然資源資產所有權后對資產的監管屬于行政行為。

從“委托—代理”制度推動自然資源資產所有者和監管者分開的初衷看，政府作為所有者對自然資源資產進行配置后，必然要承擔資產管護義務；而政府作為監管者對轄區內由其他層級政府（代理）行使所有權的資產也具有管護責任或監管權力。

從管理實踐看，自然資源資產作為“生命共同體”難以簡單依據代理履行所有權的范圍分割管理；不同層級政府代理行使所有權的自然資源資產常常需要聯動配置才能提升整體價值，實現整體治理；本級政府也需要依據規劃對轄區內屬于上級政府履行所有權的自然資源資產實施看護，對下級政府代理履行所有權的自然資源資產實施監管。

綜上，自然資源資產規劃兼具民事和行政屬性，基于所有權對自然資源資產實施配置供應、運營、收益屬于民事行為，基于監管權對自然資源資產實施管護、監督則屬于行政行為。前者規劃范圍應為本級政府代理履行所有者職責清單上的資產，后者則既包括本級政府對上級政府（代理）履行所有權資產的看護，也包括對下級政府代理履行所有權的自然資源資產保護和使用給予監管和原則性建議。可見，全民所有自然資源資產規劃的總體范圍應包括本級政府轄區內的全部全民所有自然資源資產。在規劃的內容中，應根據規劃對象差異，體現“基于所有權的配置利用規劃”與“基于所有權和監管權的保護監督規劃”的任務差異。在規劃組織程序上，應該建立不同層級政府的溝通協同機制。

2.2 自然資源資產規劃與國土空間規劃的區別與耦合協同路徑

解析全民所有自然資源資產保護和使用規劃與現行國土空間規劃的區別與聯系是厘清本規劃必要性和功能定位、找準本規劃任務重點的基礎。

2.2.1 自然資源資產規劃與國土空間規劃的差別與聯系

首先，自然資源資產規劃解決的問題以及解決問題的路徑與國土空間規劃具有差別。現行國土空間規劃的核心命題是從社會整體需求出發解決“空間資源的稀缺性與需求無限性”之間的矛盾，由底線思維和差額思維出發的權衡取舍、供需匹配是空間規劃的核心思維。其目標是以有限的空間資源發揮最大化的功能，而未考慮“為誰發揮”。提升自然資源資產價值、維護各方權益雖然是國土空間規劃的題中之義，但目前國土空間規劃對于自然資源資產的產權、價值、效益以及保值、增值的考慮較為間接，僅隱含在資源用途管制的安排中，且很少涉及利益分配問題。因此，從社會整體利益出發的國土空間規劃方案不可避免地會對國有或集體所有自然資源資產的利用和價值產生正面或負面作用，國土空間規劃不應對國有或集體所有資產價值造成不合理的損害。自然資源資產規劃則是從所有者的權利出發謀劃已有和將有財富的配置，由協調思維和公平思維出發的資產搭配組合、開發運營是資產規劃的核心思維[12]。其需要解決的核心命題是如何用有限的資產為所有者創造足額、可持續的價值并促進價值公平配置，而解決問題的手段不僅需要借助空間規劃的用途管控，更需要打通自然資源資產價值的循環，做好資產利益的協調。因此，自然資源資產規劃天生具有“治理”屬性。

其次，從二者的聯系看，自然資源資產規劃的服務目標也是全民權益，其價值取向、利益站位與國土空間規劃是一致的。自然資源資產的配置、價值維持、權益實現需要國土空間規劃對于區域內各類自然資源資產規模、用途、結構、布局、組合給予整體性安排，而國土空間規劃的落地實施也需要依靠自然資源資產的配置和權利調整，例如自然資源資產的征收、收儲、供應以及發展權轉移、權屬調整等。

綜上所述，國土空間規劃僅構造了“資源開發—供應—利用—再開發”的閉環，并未形成“資產價值形成—運營—收益達成與分配—價值增值與循環”的閉環。國土空間規劃僅解決了自然資源“該怎么用”的問題，并沒有站在所有者的角度思考“用哪些、用多少、什么時候用、以什么方式用、給誰用”等資產配置問題。但國土空間規劃規定了所有自然資源資產的用途和使用條件，也就決定了資產的規模、類型、分布和基礎價值等。自然資源資產規劃是在國土空間規劃的用途管制框架下謀劃全民所有（不包含集體所有）自然資源資產的保護和使用，包括規劃期內需要實現哪些價值？選擇哪些、哪里、多少資產來實現價值？采用何種配置方式何時配置資產？資產配置的成本、收益有多少？等。

2.2.2 自然資源資產規劃與國土空間規劃耦合協同的路徑

國土空間整體性治理不僅是資源開發利用問題，也是利益協調配置問題，需要國土空間規劃與自然資源資產規劃相互銜接、補充、配合，進而需要在規劃編制路徑上實現二者的耦合嵌入。國土空間規劃的編制路徑包括劃定城鄉邊界、確定空間保護和利用格局、制定控制指標、劃分利用單元、規劃資源用途、確定資源利用條件、明確空間資源利用的舉措和保障措施、開展規劃跟蹤評估和反饋修正等環節，形成了一條“空間管控鏈”（圖2）。一方面，“空間管控鏈”構造的不同環節需要以“自然資源資產本底條件鏈”為依據，包括不同自然資源資產的產權現狀、功能性質、供需趨勢、資產分布、功能現狀、基礎價值、資產效益、利益關系、配置成效。另一方面，“空間管控鏈”的形成過程也是“自然資源資產價值運行—實現鏈”形成過程的依據，包括自然資源資產的產權范圍劃分、資產保護和使用戰略制定、資產規模目標框定、資產組合方案設計、資產基礎價值和利用價值類型確定、資產運營方案制定、資產配置調控舉措設計和資產配置績效考核監管。

將“三鏈”融合后可以更加清晰的解釋國土空間規劃和自然資源資產規劃的互補嵌入方式：首先，國土空間規劃基于社會整體利益和自然資源稟賦劃設城鄉管控邊界“紅線”，其中又需要參考自然資源的產權現狀和價值（種類、額度）現狀，才能提升邊界劃設的科學性，而邊界的劃定也就確定了規劃期內國有（包括已國有、擬國有和可國有）和集體所有自然資源資產的產權范圍。在此基礎上，國土空間規劃需要綜合考慮區域自然資源資產的功能性質和所有權狀況，才能確定科學、可實施的自然資源保護和使用整體空間格局，這一格局也應是制定區域國有/集體資產保護和使用戰略的依據。進一步看，在不同空間分區中，國土空間規劃需要參考國有/集體自然資源資產利用的戰略訴求，結合不同類型資產價值的供需趨勢分析，才能準確制定自然資源利用的控制指標，控制指標的確定也就設定了各類自然資源資產的數量規模。在明確控制指標的基礎上，國土空間規劃劃分了區域自然資源利用單元，從而確定了國有/集體所有的不同類型自然資源資產的分布狀況和組合關系。在利用單元劃定的基礎上，國土空間規劃進一步對單元內各類自然資源的用途做出規劃。從資產所有者角度看，自然資源資產的用途管制將會決定資產的功能性質（經濟、社會、生態）、功能類型（經營性/非經營性）和基礎價值，所有者需要按照用途管制的要求，結合資產的功能現狀、利用效益現狀實施資產配置，這就需要國土空間規劃對各類自然資源資產的利用條件做出進一步規制。在用途和利用條件確定后，所有者才能根據資產利用效益的預期制定資產運營方案，借助空間開發、利用的各類工具實施資產配置利用。最后，通過資產利益的協調保障國土空間規劃落地，并基于資產價值、收益等成效的監管考核開展國土空間規劃的評估反饋與調整修編。

2.3 自然資源資產規劃的功能定位與銜接關系

綜合前文，自然資源資產規劃實際上是包含了資產選擇和搭配規劃、資產運營規劃、資產管理制度建設規劃的自然資源資產權益管理頂層設計，可以理解為用途管制下的國有資產運營規劃，即在資產有限且用途既定條件下，通過資產選擇、搭配、差別化配置使用，為全民創造最大化的綜合收益。上述定位與中央對于“建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐的國家規劃體系”的導向是一致的，即將本規劃視為國家發展規劃下、以國土空間規劃為基礎的國家級專項規劃，而不是國土空間規劃的專項規劃或實施規劃。

基于上述分析，自然資源資產規劃首先需要承接國民經濟和社會發展規劃、主體功能區劃、區域發展規劃、城市總體規劃等對自然資源資產配置的多目標要求，為城鎮格局落地、生態保護、產業發展、公共設施建設、民生福利事業、資源安全保障等任務匹配資產（財富）[13]。其次，自然資源資產規劃需要以國土空間規劃的用途管制方案為基礎，遵循國土空間規劃對于全民所有自然資源資產主導功能分區、空間布局、用途類型、保護和利用條件、資產搭配、資產環境的規制。在此基礎上，自然資源資產規劃需要對接經濟社會各部門對地方財政收支、產業發展、科技創新、住房和公共服務、能源安全、歷史文化保護等多領域需求編制資產配置方案。自然資源資產規劃制定后，應將其作為各類自然資源資產收儲、管護、臨時利用、供應、修復、更新盤活的全鏈條工作的統領。

3 自然資源資產規劃的銜接關系與編制路徑：以土地資產為例

如前所述，自然資源資產規劃應與各類相關規劃銜接配合，從資源開發利用和資產利益運營兩個方面共同促進國土空間整體性治理。據此，可按照“分區、分類、分級”的思路制定國有自然資源資產的整體配置方案。

3.1 確定全民所有自然資源資產保護和使用的總體導向：資產分區布局

首先，自然資源資產規劃需要銜接國土空間規劃，明確自然資源資產保護和使用的空間用途管制要求和分區功能導向，解決資產“用哪里、怎么用”的問題。以全民所有土地資源資產為例，假設：（1）某地區國有和集體所有土地資源資產的空間分布如圖3（a）；（2）國土空間規劃通過劃定“城市開發邊界、永久性基本農田和生態紅線”將規劃區域劃分為“允許開發區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區”；進而，通過詳細規劃將不同功能分區進一步細分為不同的用途類型，如圖3（b）和3（c）所示。此時，規劃期內現狀和潛在的全民所有土地資源資產范圍是去除集體所有土地資源資產（圖3（d））后的剩余部分，如圖3（e）。進而，按照土地資源資產是否已經確定使用權人，可將不同功能區、不同規劃類型的自然資源資產分為兩大類，如圖3（f）。至此，該規劃區域內的全民所有土地資源資產保護和使用導向可被劃分為4大類13小類場景（表1），對應圖中的編號1～13。

可見，國土空間規劃確定了各類自然資源資產的用途、利用條件和區位條件，也就基本確定了自然資源資產的基礎價值，同時也不可避免的會對不同分區中的國有/集體資產權益產生不同程度的損/益影響[14]，其中部分資產價值暫時的貶損則是為了長遠的、更高的社會整體利益①。自然資源資產規劃的核心任務就是在資產用途管制方案的基礎上謀劃資產的配置方案，通過優化資產配置增進所有者權益，豐富各類收益，并通過資產權利的騰挪、轉化避免資產損失、化損為益。

3.2 確定全民所有自然資源資產配置的目標和處置途徑：資產分類目標

在明確不同分區、不同權利現狀下的自然資源資產總體配置導向的基礎上，自然資源資產規劃需要解決“用多少、如何配置”的問題。對此，應按照“分類”的思路制定資產配置的目標。首先，應在不同分區中開展自然資源資產價值屬性分類。根據不同種類自然資源資產的自然屬性和功能現狀，將資產劃分為經營性資產和公益性資產兩大部類，分別側重于獲取經濟/非經濟價值。在資產屬性分類的基礎上，進一步根據經濟社會發展對于自然資源資產經濟、非經濟價值的總體需求，結合對不同種類自然資源資產在配置利用現狀下價值和未來價值潛力評估，開展供需匹配測算，分別測定規劃期內不同分區、不同屬性、不同種類自然資源資產的實物量、價值量的規模、結構目標。

進而，依據前述規模、結構、布局目標，按照“政府力量主導、市場力量主導、自然力量主導”等差異化處置思路給與不同分區、不同屬性、不同種類自然資源資產相應的處置路徑：（1）對于盈利性自然資源資產，統籌市場和政府的力量實現經濟收益，兼顧社會和生態收益。其中，依據利用效益情況，對于已確定使用權人的，進行利用監督、管護、評估或更新、收儲再利用；未確定使用權人的，有序開展收儲、管護、臨時利用、供應。（2）對于公益性自然資源資產，綜合發揮政府、市場、自然力量實現非經濟收益，兼顧經濟收益，按照資產利用效益情況，分類實施收儲、劃撥、特許經營或保護、修復。

3.3 評估全民所有自然資源資產處置優先級排序：資產分級配置

自然資源資產規劃需要進一步解決的問題是“先用哪些、后用哪些”，需要按照前述資產配置的功能分區、目標和處置路徑安排，開展自然資源資產保護和使用優先性（時序）分級：選取自然資源資產的物理性狀、經濟效益、所有者權益實現情況、處置難易程度等指標開展綜合評價，將自然資源資產劃分為優質資產、可改良提升類資產、劣質低效資產等不同等級。進而，結合經濟社會對自然資源資產實物量、價值量需求的迫切性，科學安排不同分區、不同屬性、不同種類、不同利用效益狀況的自然資源資產實施監督管護、收儲、臨時利用、供應、更新盤活、保護修復的節奏和時序。過程中，可形成多套方案，按照節約優先原則開展“風險—收益—成本”的綜合比較，最終確定規劃期內自然資源資產的最優配置方案。

其中，對于重大生態功能區、重點公共設施和民生工程建設涉及范圍的全民所有自然資源資產應優先收儲管護，對于閑置、低效、污染、使用權即將到期、使用權配置存在問題、違法違規利用的自然資源資產應優先納入規劃調整范圍，布置資產保護重大工程、重點項目。例如，對于重大交通設施建設工程周邊土地給與提前收儲，捕獲土地價值，防止全民所有權益被少部分群體過度占有。

4 自然資源資產規劃的主要內容與任務

如前所述，統一制定自然資源資產規劃有助于解決當前自然資源資產管理、配置、收益的“碎片化”問題，與國土空間規劃相配合，實現國土空間的整體性治理。實現這一目標不僅需要搭建統一行使自然資源資產所有權的整體性框架，還需要制定自然資源資產整體性配置的方案[15]。目前，全民所有自然資源資產權益統一管理的制度尚不健全。因此，起步階段的自然資源資產規劃應包括資產管理制度建設和資產配置方案兩項核心內容（圖4）。

4.1 自然資源資產權益管理制度建設規劃的主要內容

自然資源資產規劃的首要任務是部署全民所有自然資源資產權益管理制度建設。一是健全統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的體制機制，建立完善自然資源資產所有權委托—代理機制，明晰自然資源資產所有權和監管權的職責邊界，推動所有者和監管者分離[16]；推動自然資源資產監督考核的配套機制建設，部署資產清單、資產負債表、資產報告制度等任務表和時間表；明確規劃事權，搭建資產全周期管理的機制[17]。二是部署規劃期內自然資源資產清查統計、清查成果更新、評估核算任務目標和方案，建立全民所有自然資源資產“六位一體”信息管理平臺，為規劃編制和實施提供數據基礎[18]。三是提出全民所有自然資源資產配置方式、程序和規則的建設工作方案，理順各類自然資源資產的所有權、使用權、他項權利體系，逐步統一自然資源資產保護和使用的規則。

4.2 自然資源資產保護和使用方案的主要內容

自然資源資產規劃的核心內容是資產的保護和使用的方案。首先，規劃總則部分應基于“兩統一”的理論和政策要求說明規劃指導思想、基本原則、規劃范圍和對象以及規劃的法律、政策、技術標準依據，闡明規劃的必要性和功能定位。其次，應系統分析自然資源資產保護使用的現狀與形勢，回顧總結管理工作，基于清查成果說明當地全民所有自然資源資產規模、結構、分布現狀以及使用權配置情況，特別是應綜合經濟社會發展需求、自然資源市場形勢和生態環境保護形勢評估自然資源資產面臨的風險。基于上述分析，提出自然資源資產保護和使用的總體戰略。

進而，按照“分區—分類—分級”思路，首先劃分資產單元，開展自然資源資產屬性分類，評估自然資源資產納入收儲供應、品質提升（保護修復、存量更新盤活）等各類處置途徑的實物量潛力和價值量潛力，同時評估預測規劃期內經濟社會對自然資源資產的經濟收益需求（例如土地出讓收入等）、社會民生收益需求（例如住房保障、公共設施）、生態環境收益需求，通過供需匹配確定自然資源資產保護和使用的實物量、價值量總體控制目標。進而基于資產利用效益評價確定保護和使用的優先級。綜合上述分析，制定不同分區、不同屬性、不同種類、不同利用效益狀況自然資源資產保護和使用的規劃指標。

在此基礎上，部署資產保護和使用的具體工作：一是部署資產保護使用的“工具庫”的應用方案，包括資產征收收儲、管護維持、臨時利用、價值注入或轉化、權利騰挪轉移、損害修復、更新改善以及資產環境維護和外部性糾正。二是搭建差異化的自然資源資產權益實現“模式庫”，以資產經濟、社會、生態價值相互轉化、共生、支撐、取舍、循環等差別化路徑匹配經濟社會的多元化需求，創新生態產品實現形式，完善相應的補償制度和損害賠償制度。三是部署資產收益管理措施，綜合行政調控、市場契約、再分配等手段做好資產收益的核算、收繳、成本償付、盈余分配、積累、核查監管和可持續運維。最后，從管理機制、科技創新、資金成本收益、重點資產配置工程項目等方面提出規劃保障措施要點。

5 結論與展望

編制全民所有自然資源資產規劃是“兩統一”的必然要求，有助于解決當前自然資源資產管理、配置、收益的“碎片化”問題。規劃兼具民事和行政性質，本質上是包含了資產選擇和搭配規劃、資產運營規劃和資產管理制度建設規劃的自然資源資產權益管理頂層設計，是用途管制基礎上的國有資產運營規劃。規劃應以國家發展規劃為指引，以國土空間用途管制為基礎，對接經濟社會多元化需求，統籌資產收儲、管護、臨時利用、更新盤活等各類工作。規劃應以整體性統領下的自然資源資產分區、分類、分級配置作為編制思路。

未來，自然資源資產規劃研究的首要任務是深化理論基礎研究，首要命題是厘清資產所有權和監管權差異對規劃編制和實施的影響，闡明權力差異下規劃事權邊界和規劃任務的差異，還需要解決如何在所有權“分權”體制下實現自然資源資產“整體性治理”的問題。同時，應該繼續深化自然資源資產多元化權益實現形式、非經濟價值核算等研究，制定標準和技術規程，讓地方對資產非經濟價值的規劃受認可、有動力。

在此基礎上，應加強規劃編制和實施的管理基礎、信息基礎、技術基礎建設，在所有權“委托—代理”體制下，按照自然資源資產整體性保護和使用要求，搭建多層級、多部門協同機制；建設完善自然資源資產數量、分布、質量、權利、價值、收益“六位一體”信息資源；綜合多學科方法探索資產規劃中的潛力測算、需求估算、規模和結構測定、空間布局、成本收益測算、實施時序評價等技術方法。

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Functional Position and Technical Path of the Nationally-owned Natural Resource Assets Protection and Use Plan

CHAI Duo1， YANG Hong2

（1. School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China； 2. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of the study is to analyze the nature， functional orientation， connection relationship with the relevant planning， technical path and main contents of the nationally-owned natural resource assets protection and use plan. The research methods include induction and deduction based on property rights theory， natural resource value theory and asset planning theory. The research results show that the natural resource assets protection and use plan has both civil and administrative attributes， and there should be differences in the plan contents based on ownership and regulatory power. The nature of this plan is the top-level design of natural resource asset revenue management that includes asset selection and collocation planning， asset operation planning， asset management work planning， and is the operation plan of state-owned assets under the control of territorial space use. Natural resource assets planning and territorial space planning support and complement each other. In conclusion， the plan should be prepared according to the technical idea of “zoning， classification and grading”， and the main content should include two main components of the asset management system construction and the asset protection and use scheme.

Key words： natural resource assets； asset planning； legal nature； functional positioning； cohesion； technical path

（本文責編：張冰松）

①這以默認國土空間規劃的科學性為前提。