農(nóng)村集體經(jīng)濟組織準(zhǔn)成員制度的立法指向與規(guī)范構(gòu)造

摘要：研究目的：探析農(nóng)村集體經(jīng)濟組織準(zhǔn)成員制度的應(yīng)然目的，并厘清準(zhǔn)成員的群體定位、認(rèn)定規(guī)范與權(quán)利構(gòu)造。研究方法：規(guī)范分析法。研究結(jié)果：準(zhǔn)成員制度不是集體基本保障功能的延伸，而是服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才引入”、助力農(nóng)村地權(quán)制度科學(xué)化的功能制度。準(zhǔn)成員群體定位不應(yīng)如《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》第16條所局限，而宜以非集體成員中的產(chǎn)業(yè)農(nóng)民與鄉(xiāng)土成員群體為核心；其認(rèn)定規(guī)范宜構(gòu)造為逐級具象的多層次規(guī)范體系，且應(yīng)設(shè)置準(zhǔn)成員登記簿與權(quán)利附注規(guī)范。在準(zhǔn)成員權(quán)利構(gòu)造上，不僅應(yīng)排除集體成員專屬的土地權(quán)利，還應(yīng)排除所有以集體地權(quán)為基礎(chǔ)之收益的分配權(quán)；結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”指引，宜賦予準(zhǔn)成員有償取得附期限與義務(wù)之新型宅基地使用權(quán)的資格。研究結(jié)論：創(chuàng)設(shè)準(zhǔn)成員制度可使集體經(jīng)濟組織制度更加周延，但制度設(shè)計的科學(xué)性不足，立法應(yīng)予完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；準(zhǔn)成員；鄉(xiāng)村振興；認(rèn)定規(guī)范；權(quán)利構(gòu)造

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)志碼： A 文章編號：1001-8158（2023）06-0012-08

基金項目：湖南省自然資源廳重大科研項目“湖南省全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系實現(xiàn)機制創(chuàng)新研究”（ZFCG2022068004）。

2022年12月30日，中國人大網(wǎng)公布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）以征求意見。據(jù)中國人大網(wǎng)顯示，建議總數(shù)達23 333條，除影響同樣甚廣的《公司法（修訂草案二次審議稿）》外，同時征求意見的其他法律多只有數(shù)百條建議，可見該法的重要性和關(guān)注程度①。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是我國集體土地公有制的核心，其承載著集體經(jīng)濟組織成員（以下簡稱“集體成員”）的基本保障，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心力量，其立法安排關(guān)乎農(nóng)村及其幾億居民的未來，不可謂不重要[1]。

以往的集體經(jīng)濟組織視域中，只有集體成員與非成員的二分法，個人要么可享有一攬子成員權(quán)利，要么完全被隔離在集體經(jīng)濟組織外。基于二分法的制度設(shè)計，是集體基本保障功能的演繹，一定程度上保護了集體成員的核心利益，但也產(chǎn)生了多種不良反應(yīng)。如“空心化”背景下，集體成員資格封閉性與鄉(xiāng)村振興所需人員開放性的矛盾[2-3]；成員身份或土地權(quán)利變動時，地權(quán)專屬、“一戶一宅”等管制規(guī)范與民事規(guī)范存在的沖突。這些問題又與宅基地“三權(quán)分置”等農(nóng)村改革深度交織[4]，造成改革的困頓。本次《草案》第16條獨創(chuàng)性設(shè)計了準(zhǔn)成員制度——不是集體成員也可享有部分成員權(quán)利的制度②。相比于集體成員認(rèn)定規(guī)則的爭執(zhí)不休[1，5]，準(zhǔn)成員制度似乎并不是集體經(jīng)濟組織立法的焦點核心，但這種設(shè)計卻為集體成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的封閉性與開放性爭議打開了一條新通道，為解決爭議背后的鄉(xiāng)村振興“人才困惑”提供了新途徑。準(zhǔn)成員的設(shè)計在準(zhǔn)入端和權(quán)利端“適度放開”，從而人員加入可有序?qū)崿F(xiàn)，“一攬子權(quán)利”可按需分拆，在保障農(nóng)村穩(wěn)定與集體成員核心利益前提下，農(nóng)村發(fā)展的實踐需求得以滿足。不僅如此，三分法的設(shè)計使農(nóng)村融入了新的主體，協(xié)同宅基地“三權(quán)分置”改革，可“拆除”二分法下成員身份與農(nóng)村地權(quán)完全捆綁的架構(gòu)，使成員身份回歸基本保障功能演繹下的宅基地權(quán)利，不附基本保障的宅基地實現(xiàn)“適度放活”。新規(guī)則體系下，地權(quán)管制與民事規(guī)范之沖突可實現(xiàn)調(diào)和，宅基地改革目標(biāo)亦在此基礎(chǔ)上促成。

筆者擬剖析《草案》第16條設(shè)計的準(zhǔn)成員制度，厘清該制度立法的應(yīng)然指向，探析準(zhǔn)成員的群體定位與認(rèn)定規(guī)范，并就《草案》構(gòu)造的準(zhǔn)成員權(quán)利內(nèi)容提出改進方案，供學(xué)界及立法者參考，以期助益立法的更好展開。

1 集體經(jīng)濟組織準(zhǔn)成員制度的立法指向

制度設(shè)計的目的是其存在的依據(jù)，也是立法具體展開的指導(dǎo)。準(zhǔn)成員制度設(shè)計是集體經(jīng)濟組織職能目標(biāo)的實踐展開，也是其功能體系的制度要件。這就要求探究集體經(jīng)濟組織的功能目標(biāo)，以及準(zhǔn)成員制度在其中的體系定位。明晰“齒輪”所在，才有《草案》第16條立法功過的評判標(biāo)準(zhǔn)，才能為制度設(shè)計的修繕提供依據(jù)。

1.1 準(zhǔn)成員制度不是農(nóng)村集體基本保障功能的延伸

誠如《草案》第1條首句所指，集體經(jīng)濟組織立法的核心目標(biāo)在于“維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益”。所謂成員合法權(quán)益的根本，便是《草案》第12條陳明的以集體土地為支撐的“基本生活保障”。無論是集體經(jīng)濟組織的前身——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，還是現(xiàn)在的集體經(jīng)濟組織，其組織的第一功能都是為集體成員提供基本生活保障[6]。

原則上，集體經(jīng)濟組織的法律制度要么為該功能的一部分，要么為該功能所服務(wù)。成員制度是基本保障制度體系中的樞紐，集體成員認(rèn)定規(guī)則之所以爭議不斷，就是因為該規(guī)則是核心功能的核心。在《草案》之前，無論是《民法典》集體土地的物權(quán)體系規(guī)范中，還是《土地管理法》的集體土地規(guī)范中，只有集體成員這個概念，并無準(zhǔn)成員概念，更無配套的制度。法律體系將自然人與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系區(qū)分為兩種，即成員—集體經(jīng)濟組織、非成員—集體經(jīng)濟組織，法律規(guī)范的展開圍繞三種主體建構(gòu)，即集體經(jīng)濟組織—成員—非成員。《草案》打破了這種設(shè)計理念，三主體轉(zhuǎn)變?yōu)榱怂闹黧w：集體經(jīng)濟組織—成員—準(zhǔn)成員—非成員。

成員與非成員的區(qū)分是為了保護成員的核心利益，服務(wù)于集體經(jīng)濟組織的基本保障功能。有學(xué)者將非基本保障范圍的“自治性成員”納入集體成員體系[7]，本質(zhì)上就是對該集體功能的認(rèn)識偏差。為何《草案》第16條從“非成員”中提取特定群體，構(gòu)造準(zhǔn)成員制度呢？這是基本保障制度覆蓋的范圍擴大，抑或其他呢？從《草案》第16條看，立法者關(guān)注的特定人群是本地長期工作、生活且對集體有貢獻的群體，賦予該群體部分成員權(quán)利，也是提供該群體一定的權(quán)益保障，這是否理所應(yīng)當(dāng)也是基本保障職能的制度延伸呢？

結(jié)合集體經(jīng)濟組織的立法設(shè)計看，準(zhǔn)成員制度并不屬于該組織基本保障功能的延伸。作為特別法人的集體經(jīng)濟組織，其特別之處在于擁有集體土地的所有權(quán)，并以所有權(quán)上的用益物權(quán)承載集體成員的基本保障。而基本保障功能的覆蓋群體，一直也只有集體成員。無論是《草案》第11條所述的“與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)”，還是以“集體所有的土地為基本生活保障”，其所指均是成員與集體經(jīng)濟組織之間的土地權(quán)利關(guān)系。基本生活保障是集體經(jīng)濟組織對成員的公法義務(wù)，而這種公法義務(wù)也限定在集體成員之內(nèi)。成員制度與集體土地用益物權(quán)制度深度綁定，綁定的動力因是集體經(jīng)濟組織的基本生活保障功能，反言之，這種制度綁定建構(gòu)了保障功能的實現(xiàn)形式。準(zhǔn)成員雖然享有部分成員權(quán)利，但《草案》第16條的但書規(guī)定，排除了成員的專屬地權(quán)及其衍生利益——取得土地承包經(jīng)營權(quán)、申請宅基地使用權(quán)、分配土地補償費。申言之，基本保障功能的覆蓋仍是以成員為核心，準(zhǔn)成員被排除在外，因而該制度并非是基本保障功能的延伸，其存在應(yīng)另有它意。

1.2 準(zhǔn)成員制度的功能應(yīng)定位于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才引入”

無論是成員還是準(zhǔn)成員，都指向于人。如果說成員是集體經(jīng)濟組織要“保護”的人，那準(zhǔn)成員就是集體經(jīng)濟組織所“需要”的人。《草案》第1條為集體經(jīng)濟組織設(shè)定的功能，不僅有成員的基本生活保障，還有支撐保障水平的“鄉(xiāng)村全面振興”。集體成員的范圍具有封閉性，“空心化”更是加劇了這種封閉性[8]，但鄉(xiāng)村振興事業(yè)，無論是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)還是人才培養(yǎng)、文化傳承，無疑離不開更多的人[2]。吸引更多人才參與鄉(xiāng)村振興不僅是《鄉(xiāng)村振興促進法》的要求，更是《鄉(xiāng)村振興促進法》直接賦予集體經(jīng)濟組織的義務(wù)[9]。

《鄉(xiāng)村振興促進法》第28條明確提出，政府“支持和引導(dǎo)各類人才通過多種方式服務(wù)鄉(xiāng)村振興”，集體經(jīng)濟組織應(yīng)為各類人才提供生產(chǎn)生活服務(wù)。經(jīng)濟基礎(chǔ)是事業(yè)發(fā)展的根基，鄉(xiāng)村事業(yè)發(fā)展雖然也需要基層政府、村民委員會等支持，但鄉(xiāng)村全面振興的人才吸引，更離不開集體經(jīng)濟組織的制度保障[10-11]。縱令如此，各類市場主體均可以參與鄉(xiāng)村振興，為何一定要構(gòu)造準(zhǔn)成員制度呢？“穩(wěn)慎”的改革思想無疑是其設(shè)計的重要誘因。無論是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，還是宅基地“三權(quán)分置”改革，中央的指導(dǎo)思想一直是“穩(wěn)慎推進”，完全市場化從來都不是農(nóng)村制度改革的手段①。保持農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展是第一位的，這就要求“尋找”穩(wěn)定式策動鄉(xiāng)村振興的群體，而不是將農(nóng)村資源完全市場化的主體[12]。集體成員資格的強封閉性，注定成員制度不可能為該群體“大開綠燈”。從非成員中“圈出”這一類群體并賦予其新身份，便是準(zhǔn)成員制度存在的重要緣由。

申言之，準(zhǔn)成員制度的目標(biāo)是推進鄉(xiāng)村全面振興，而制度的著力點是在集體經(jīng)濟組織中嵌入“合適的人”。具體而言，該制度的應(yīng)然定位是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“人才引入”：引入不具有成員資格，但屬于“穩(wěn)慎推進”模式下農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展所需的人，即有學(xué)人論及的農(nóng)村應(yīng)然之“新鮮血液”[13]。這種制度設(shè)計沒有擠占集體成員的核心利益，反助益了集體成員利益的增長，促進了集體經(jīng)濟組織與成員的更好發(fā)展。

1.3 準(zhǔn)成員制度還應(yīng)有協(xié)同地權(quán)改革助力規(guī)范科學(xué)化之功能

《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》等法律，將集體地權(quán)設(shè)計在一個較為獨特的法律空間，相較于國有土地，集體土地上有更多的國家管制。管制規(guī)范與民事規(guī)范的結(jié)合地帶常常伴有齟齬，靜態(tài)的管制規(guī)范設(shè)計困不住動態(tài)的成員變動和權(quán)利變動，齟齬表現(xiàn)即管制規(guī)范部分失效，背后的深層原因則在于集體成員權(quán)利制度與民事規(guī)范之間并不匹配。

首先，集體成員的身份變動會為管制規(guī)范制造“麻煩”。制度設(shè)計中，集體土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)，均為集體成員所在農(nóng)戶家庭專屬。雖然專屬地權(quán)與成員身份深度綁定，但當(dāng)身份發(fā)生變動時，這些專屬地權(quán)并不會產(chǎn)生相應(yīng)變化。依《農(nóng)村土地承包法》第27條與《土地管理法》第62條，集體成員進城落戶而身份變動時，土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或退出均是以自愿有償為原則，并不會帶來“關(guān)聯(lián)效應(yīng)”。成員身份變動的結(jié)果——非集體成員享有了成員專屬地權(quán)——在事實上瓦解了地權(quán)的專屬性管制。不同于有期限和繼承限制的土地承包經(jīng)營權(quán)，宅基地使用權(quán)是可繼承且“無償、無期限限制的特殊用益物權(quán)”[4]，其“后遺癥”更加凸顯。

其次，專屬地權(quán)的繼承也會造成管制規(guī)范的失效。依《土地管理法》第62條，“村民一戶只能擁有一處宅基地”，已有宅基地使用權(quán)的成員，便不能獲得其他宅基地使用權(quán)。當(dāng)宅基地上的房屋發(fā)生繼承時，依據(jù)房地一體原則[14]，宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)共同發(fā)生轉(zhuǎn)移，若繼承人屬于本集體成員，則其可能突破“一戶一宅”的限制；若不屬于，則宅基地使用權(quán)又轉(zhuǎn)移至非集體成員處。《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》第10.3.5條業(yè)以說明，繼承行為可以突破“一戶一宅”與成員專屬的管制規(guī)范。雖然自然資源部在《對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復(fù)》中也明確表明，城鎮(zhèn)戶籍的子女可繼承宅基地使用權(quán)并進行不動產(chǎn)登記，只是宅基地不能被單獨繼承。但這種邏輯并未獲得法理與學(xué)界的認(rèn)同[4]，畢竟這些權(quán)利附帶著基本住房保障功能，并不視同一般財產(chǎn)權(quán)。管制規(guī)范設(shè)計圍繞基本保障功能所構(gòu)造，無論是集體成員的第二宅基地使用權(quán)，還是城鎮(zhèn)居民獲得宅基地使用權(quán)，突破管制規(guī)范也就背離了基本保障功能設(shè)計。實踐中的操作，并不能解決法理邏輯的問題。

綜合來看，這些問題的根本在于成員專屬的土地權(quán)利與民事財產(chǎn)性權(quán)利的轉(zhuǎn)化通道不明。一者，成員到非成員的變動或?qū)俚貦?quán)的非成員繼承，本質(zhì)上都是權(quán)利人去除基本保障人格，本應(yīng)伴隨著原人格化財產(chǎn)的性質(zhì)變動，然而宅基地缺乏不附帶基本保障的權(quán)利狀態(tài)設(shè)計，專屬權(quán)利到非專屬財產(chǎn)權(quán)利的過渡無法順利實現(xiàn)[15]；二者，超出規(guī)范管制的宅基地權(quán)利不屬于基本保障范圍，但也因宅基地使用權(quán)形態(tài)的單一而無法轉(zhuǎn)化。成員制度與土地制度設(shè)計并未考慮到這些情況。制度設(shè)計的缺陷帶來了土地資源配置效率的問題[16]，催生了宅基地“三權(quán)分置”改革。然而，較承包地改革不同，宅基地“三權(quán)分置”指向“適度放活”，這表明不是所有非成員都能成為宅基地權(quán)利主體。故而，解決該規(guī)范沖突問題不僅需要適宜的“權(quán)利新形態(tài)”，還需要滿足“適度”標(biāo)準(zhǔn)的“新人格身份”——不同于成員與非成員的新主體資格。作為《草案》的創(chuàng)新設(shè)計，準(zhǔn)成員定位于成員與非成員之間的一類群體，天然有著兩者身份之間的過渡性質(zhì)。也因此，準(zhǔn)成員立法還肩負另一功能：協(xié)同宅基地“三權(quán)分置”改革，以合理的制度設(shè)計調(diào)和管制規(guī)范與民事規(guī)范的矛盾，彌合成員—非成員二分法留下的學(xué)理裂縫，使之科學(xué)化。

2 集體經(jīng)濟組織準(zhǔn)成員的群體定位與認(rèn)定規(guī)范

立法指向是準(zhǔn)成員制度設(shè)計的“目的因”，目標(biāo)決定了準(zhǔn)成員制度的演繹方向。該制度的構(gòu)造存在兩個重要方面，一是準(zhǔn)成員的資格制度——準(zhǔn)成員的群體定位及其認(rèn)定的實體與程序規(guī)范，二是準(zhǔn)成員的權(quán)利制度——復(fù)數(shù)的準(zhǔn)成員權(quán)利應(yīng)包含哪些內(nèi)容。群體定位為準(zhǔn)成員認(rèn)定劃定了原則方向，具體到認(rèn)定規(guī)范時還應(yīng)注意，規(guī)范設(shè)計既要考慮適應(yīng)各地不同情況，也要保準(zhǔn)原則的不偏離，還要以科學(xué)的程序規(guī)范實現(xiàn)認(rèn)定之主體及其權(quán)利的公示。

2.1 準(zhǔn)成員范圍宜以產(chǎn)業(yè)農(nóng)民與鄉(xiāng)土成員為核心定位

準(zhǔn)成員的認(rèn)定范圍，《草案》第16條設(shè)置了三個并列標(biāo)準(zhǔn)：在本地長期工作生活，對集體有貢獻，經(jīng)過成員大會四分之三的人同意。該標(biāo)準(zhǔn)分別在地理維度、價值維度與穩(wěn)定性維度上圈定了準(zhǔn)成員的范圍。設(shè)計思路上，地理維度突破了戶籍地限制，以工作、居住為標(biāo)準(zhǔn)；價值維度突出“過去”對鄉(xiāng)村振興的貢獻；穩(wěn)定性維度則以同意程序為要件，設(shè)定農(nóng)村制度改革的基礎(chǔ)性前提——穩(wěn)定。

《草案》第16條的準(zhǔn)成員群體定位有偏差，立法設(shè)計沒有呼應(yīng)到鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需求。在制度導(dǎo)向上，準(zhǔn)成員制度更應(yīng)關(guān)注誰“現(xiàn)在和將來”會助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。《鄉(xiāng)村振興促進法》第28條的人才振興理念是“鼓勵、支持與引導(dǎo)”人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興，因此價值維度的設(shè)計是存疑的。地理維度設(shè)計的前思考，則是將“長期工作居住在此”、“服務(wù)鄉(xiāng)村振興群體”與“準(zhǔn)成員權(quán)利需求”三者深度綁定，這種理念無疑也存在較大誤區(qū)。

科學(xué)而言，準(zhǔn)成員的群體定位應(yīng)該遵循人才的供應(yīng)與需求規(guī)律。這就要追問農(nóng)村集體有何種資源可以吸引人才，而哪些群體會在遵循農(nóng)村穩(wěn)定理念的基礎(chǔ)上助力鄉(xiāng)村全面振興。集體經(jīng)濟組織的主要財產(chǎn)是土地，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)主要集中于涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，因此以集體的農(nóng)地資源吸引合適的產(chǎn)業(yè)農(nóng)民加入，振興集體農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，符合準(zhǔn)成員制度的設(shè)計。《草案》第16條列出在本地長期工作的群體，就是主要對應(yīng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)民的身份通道。

除了農(nóng)地資源之外，農(nóng)村集體最有吸引力的資源供給，便是其天然附帶的鄉(xiāng)土文化。這種人文與地理的互動產(chǎn)物，是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)生性力量，也是準(zhǔn)成員群體定位的重要指引。從人文地理角度看，生長于本鄉(xiāng)本土或者與本地有親緣關(guān)系的人員群體，即便在經(jīng)濟與地理上已脫離鄉(xiāng)土，但鄉(xiāng)土文化已成為其人文主義情懷的一部分[17]。這凝聚了一個特殊群體，即具有本地鄉(xiāng)土文化人格屬性的成員（以下簡稱鄉(xiāng)土成員）群體。以鄉(xiāng)土文化衍生的“衣錦還鄉(xiāng)” “落葉歸根”等戀地情節(jié)，催生了鄉(xiāng)土成員助力本地發(fā)展的無形動力。其實，中共中央、國務(wù)院早就提出過“以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明” ①，相關(guān)部門也出臺了政策實施支持意見[18]。誠如學(xué)者所言，這類群體是“現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會資本的‘人化凝聚，也是匯集鄉(xiāng)村振興強大合力的重要媒介”[19]。同時，相同習(xí)俗、傳統(tǒng)等文化內(nèi)核使該群體易于獲得集體成員的認(rèn)同，被視為“本地人”[20]，這也正契合了農(nóng)村改革發(fā)展的“穩(wěn)慎”思想。囿于集體成員與非成員的二分法，脫離集體的鄉(xiāng)土成員與鄉(xiāng)村失去了有形的連接，而準(zhǔn)成員制度能夠重建這種連接，強化鄉(xiāng)土成員的故土情節(jié)，創(chuàng)造集體的歸屬感。準(zhǔn)成員制度定位于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人才服務(wù)，鄉(xiāng)土成員無疑應(yīng)是準(zhǔn)成員群體定位的另一核心。

2.2 準(zhǔn)成員認(rèn)定宜構(gòu)造逐層具象的多層次規(guī)范

準(zhǔn)成員群體定位只是提供了原則性的規(guī)范主張，但原則走向規(guī)范實踐需要更加具象化，以切合各地的實踐形態(tài)。規(guī)范過于嚴(yán)格，各地發(fā)展情況不一而致，則難以適應(yīng)各地不同的實踐需求；規(guī)范過于寬泛，則又難以達到規(guī)制的效果。因此，準(zhǔn)成員認(rèn)定不可能在法律層面將之規(guī)范過細。

本質(zhì)而言，準(zhǔn)成員制度是為集體經(jīng)濟組織提供的一條可選路徑，而非必選項。文化背景、地域位置、經(jīng)濟發(fā)展程度的差異，都會造就準(zhǔn)成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不同，如鄉(xiāng)土成員這一原則性范圍，在各地表現(xiàn)的形態(tài)參差不一。地區(qū)文化不同，對于何者屬于鄉(xiāng)土成員范疇會有不同的認(rèn)識，這涉及到如何構(gòu)建鄉(xiāng)土成員判別的實踐標(biāo)準(zhǔn)。針對該問題，法律不應(yīng)直接圈定范圍，宜通過行政法規(guī)、地方法規(guī)或地方政府規(guī)章逐級具象，最后具體到集體經(jīng)濟組織章程確定何者適宜。應(yīng)予指出的是，通過繼承獲得房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的非集體成員，理應(yīng)作為準(zhǔn)成員。一則，這類群體本就與集體成員存在親緣關(guān)系，具有鄉(xiāng)土性；二則，將之納入準(zhǔn)成員范疇，可以協(xié)助解決法規(guī)范體系內(nèi)部的齟齬。

其實《草案》第16條的規(guī)范形式也是如此，無論是工作生活的“長期”，還是對集體的“貢獻”，都不是確定而具體的標(biāo)準(zhǔn)，而只是原則性規(guī)范，這是農(nóng)村改革中“基層探索—充分試點—頂層設(shè)計—因地制宜”[21]原則的實踐運用。這種成員認(rèn)定的規(guī)范方法，系以法律構(gòu)造原則，而以原則的張力適應(yīng)各地不同情形。集體經(jīng)濟組織的法人性質(zhì)保證了原則的無偏演繹。集體經(jīng)濟組織屬特別法人，其章程本非完全自治的團體綱領(lǐng)文件[22]，而是要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（或街道辦事處）審核，最后到縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門備案①。這些審核、備案程序承擔(dān)了準(zhǔn)成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的合法性審查，保障了逐層具象的規(guī)范體系末異但本同[23]。當(dāng)然，規(guī)范體系的建構(gòu)仍應(yīng)在法律框架之內(nèi)運行。結(jié)合鄉(xiāng)土成員的血緣普遍性，《草案》第16條的認(rèn)定規(guī)則，除同意規(guī)則外，可修改為“非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，或長期在本集體經(jīng)濟組織工作、生活，或是本集體經(jīng)濟組織成員的直系親屬或繼承人，或依據(jù)法律法規(guī)和章程規(guī)定與本集體有其他重要關(guān)聯(lián)，且能為本地鄉(xiāng)村振興做出貢獻的”。

2.3 準(zhǔn)成員認(rèn)定應(yīng)設(shè)置準(zhǔn)成員登記簿與權(quán)利附注規(guī)范

相比集體成員認(rèn)定，準(zhǔn)成員認(rèn)定的程序要件設(shè)計明顯不足。準(zhǔn)成員享有部分成員權(quán)利，也承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，缺乏公示手段則難以形成對內(nèi)對外效力。而且，準(zhǔn)成員是一個復(fù)數(shù)群體，群體內(nèi)不一定人人都享有標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)成員權(quán)利，“部分成員權(quán)利”意蘊“不同準(zhǔn)成員可能享有不同部分的權(quán)利”。

《草案》第16條僅僅設(shè)計了準(zhǔn)成員的同意程序——集體經(jīng)濟組織成員大會通過，并未設(shè)計任何公示手段。雖然第16條排除了準(zhǔn)成員享有專屬地權(quán)的資格，但權(quán)利內(nèi)容仍極為寬泛，如第13條第1項、第4項的權(quán)利，會影響到其他成員權(quán)利，也可能會產(chǎn)生對外的效力問題。從安全性角度考慮，準(zhǔn)成員應(yīng)如集體成員一般構(gòu)建公示制度。公示形成的效用，類同于不動產(chǎn)登記的對抗效力[24]，既有準(zhǔn)成員對集體經(jīng)濟組織、成員以及第三人的權(quán)利對抗力，也有集體經(jīng)濟組織對準(zhǔn)成員義務(wù)的約束力。參照集體成員公示方法構(gòu)建準(zhǔn)成員登記簿，可達公示之作用。

此外，登記簿還應(yīng)設(shè)置權(quán)利附注。準(zhǔn)成員的權(quán)利并非單數(shù)權(quán)利，而是復(fù)數(shù)的權(quán)利集合體。而且，準(zhǔn)成員的群體并不是單一的，可以享有的權(quán)利不一定賦予所有準(zhǔn)成員。換言之，同一集體內(nèi)不同準(zhǔn)成員可能享有不同權(quán)利，不同集體準(zhǔn)成員的權(quán)利設(shè)置也不一定一致。因此，除了要編制登記簿，還應(yīng)設(shè)置權(quán)利附注以載明其具體權(quán)利。當(dāng)然，這種權(quán)利配置以準(zhǔn)成員類型區(qū)分更為便捷。實際上，集體經(jīng)濟組織本就伴有公法職能，設(shè)置準(zhǔn)成員登記簿與權(quán)利附注也有利于行政機關(guān)對集體經(jīng)濟組織的管理。因此，《草案》第16條可單列一款：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)編制本條第一款規(guī)定人員的登記簿，登記簿應(yīng)包含權(quán)利附注。”

3 集體經(jīng)濟組織準(zhǔn)成員的權(quán)利構(gòu)造

《草案》第16條的設(shè)計，將成員權(quán)利區(qū)分為準(zhǔn)成員可享與不可享兩部分，避免侵犯集體成員的專屬權(quán)益，這屬于準(zhǔn)成員權(quán)利的一般構(gòu)造。該二分結(jié)構(gòu)的權(quán)利設(shè)計理念并無問題，但不可享部分的外延定位存在弊漏，準(zhǔn)成員仍存在分享專屬利益的空間，該立法設(shè)計應(yīng)有所調(diào)整。權(quán)利的一般構(gòu)造是原則性的建構(gòu)，第16條的立法設(shè)計也限于此。然而，從立法指向看，準(zhǔn)成員制度還應(yīng)有協(xié)同宅基地“三權(quán)分置”改革、助力地權(quán)制度科學(xué)化的功能，準(zhǔn)成員權(quán)利構(gòu)造的立法不應(yīng)限于此，權(quán)利設(shè)計還應(yīng)有圍繞宅基地問題的特殊構(gòu)造。

3.1 一般構(gòu)造：準(zhǔn)成員權(quán)利應(yīng)完全剝離集體成員專屬地權(quán)及核心利益

《草案》第13條羅列了成員權(quán)利的內(nèi)容，第16條將該內(nèi)容分為兩部分：以第13條第5、6、8項為成員專屬權(quán)利，以第13條其他項為非專屬權(quán)利。專屬權(quán)利包含土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及土地征收征用時的土地補償費分配權(quán)。將成員核心利益排除在準(zhǔn)成員權(quán)利之外，以保護集體成員利益，這種理念契合集體經(jīng)濟組織的核心功能定位，但理念到規(guī)范的轉(zhuǎn)化存在一定的問題。

第一，征收征用時成員專屬利益僅考慮土地補償費過于狹隘。目前來看，按照集體土地征收補償?shù)挠嬎惴椒ǎ坪踔灰刂仆恋匮a償費的分配便可基本保證成員專屬利益[25]。實則這種看法不僅與實踐有違，而且存在相當(dāng)大的局限性。雖然征收補償?shù)挠嬎沩椖坎粫淖儯w經(jīng)濟組織與成員之間的分配卻是各地有別。如安置補助費本屬成員專屬利益，但并不會全部發(fā)放予成員，存在一定的集體經(jīng)濟組織保留部分①，這會造成準(zhǔn)成員可能變相參與土地征收的補助分配。誠然，征收時這類費用本就屬專用，該問題屬于地方實踐可能帶來的衍生問題，更宜通過補正地方實施辦法以避免，但該問題應(yīng)予強調(diào)。

第二，成員專屬利益應(yīng)是集體土地產(chǎn)生的全部收益，而不應(yīng)僅限于集體土地征收征用時的補償。易言之，《草案》并沒有考慮其他利用方式下集體土地收益的分配問題。如集體流轉(zhuǎn)非承包地（如“四荒地”）的收入，亦應(yīng)是成員專屬利益。隨著農(nóng)村“三塊地”的改革，這種收入的比重將會越來越大。2019年修正的《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓，集體經(jīng)濟組織（特別是位于城市周邊的）將會取得越來越多的土地出讓收入，如果不厘清該種利益的歸屬，將來會引發(fā)更多的糾紛[26]。依法理而言，集體經(jīng)濟組織是以集體土地所有權(quán)，構(gòu)成集體成員的基本生活保障，這類集體地權(quán)的衍生收入仍應(yīng)屬于成員專屬的地權(quán)收益，準(zhǔn)成員不應(yīng)參與分配。

申言之，對于準(zhǔn)成員的權(quán)利一般構(gòu)造，《草案》第16條排除第13條第5、6、8項規(guī)定是不夠的，規(guī)定的不周延將會破壞設(shè)計理念的實現(xiàn)，其還應(yīng)附加兜底性規(guī)定：以集體經(jīng)濟組織地權(quán)所獲收益，準(zhǔn)成員均不能參與分配。具體而言，《草案》第16條應(yīng)將不可享權(quán)益的但書規(guī)定修改為“但是不得享有本法第13條第5、6、8項規(guī)定的權(quán)益或參與分配土地出讓、出租、入股等產(chǎn)生的集體土地收益”。

3.2 特殊構(gòu)造：準(zhǔn)成員權(quán)利宜構(gòu)造有償且附期限與義務(wù)的宅基地使用權(quán)

于特殊構(gòu)造而言，準(zhǔn)成員的權(quán)利設(shè)計還應(yīng)思考，如何契合宅基地“三權(quán)分置”改革使之制度體系科學(xué)化。宅基地“三權(quán)分置”的癥結(jié)在哪，準(zhǔn)成員又應(yīng)在其中解決何種問題呢？農(nóng)地“三權(quán)分置”的思路是在保障農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地經(jīng)營權(quán)的市場化提高資源配置效率[27]。宅基地“三權(quán)分置”改革雖已提數(shù)年，但卻并未如農(nóng)地改革般順?biāo)欤蕴幱谔剿麟A段②。關(guān)鍵問題便在于宅基地使用權(quán)改革的指向不是完全市場化，而是“適度放活”，“適度”是范圍的問題，而“放活”是方式的問題，“放活”可通過權(quán)利構(gòu)造解決，但“適度”卻不是。應(yīng)該說，直到《草案》的準(zhǔn)成員構(gòu)想，才配出了“適度”的藥方。“適度”的本質(zhì)是“穩(wěn)慎”的宅基地制度改革思想，準(zhǔn)成員也正因為符合了“穩(wěn)”，才可以成為“適度”的答案。《草案》第16條設(shè)計的“同意程序”體現(xiàn)著“穩(wěn)”，而準(zhǔn)成員定位于鄉(xiāng)村振興中的“人”，無論是產(chǎn)業(yè)農(nóng)民還是鄉(xiāng)土成員，其實也均有“保穩(wěn)”的基因。因此，準(zhǔn)成員制度為宅基地“三權(quán)分置”改革劃定了“適度”的范疇，也就是為可“放活”的宅基地權(quán)利“找到了”合適的主體。

那準(zhǔn)成員又應(yīng)配置何種性質(zhì)的宅基地權(quán)利呢？有學(xué)者主張宅基地照搬農(nóng)地“三權(quán)分置”的構(gòu)造[28-29]，也即是將該權(quán)利設(shè)計為次級用益物權(quán)，但其并不可行。一者，部分宅基地上附基本保障，若設(shè)立次級用益物權(quán)便會失去保障作用，故而“放活”的范圍只能是非保障型宅基地，而這類宅基地上無須構(gòu)造多層物權(quán)。二者，從宅基地“三權(quán)分置”構(gòu)造看，資格權(quán)更傾向于是一種公法債權(quán)，“分置”之使用權(quán)設(shè)計則只能是用益物權(quán)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得，《草案》第13條表述為“申請取得”；關(guān)于該權(quán)利的法定重新取得，《民法典》第364條為“重新分配”，《土地管理法》第62條為“再申請”。可見，“三權(quán)分置”表達的資格權(quán)內(nèi)涵是：集體成員有向集體經(jīng)濟組織“申請分配”宅基地使用權(quán)的權(quán)利[30-31]；請求集體經(jīng)濟組織為特定行為的權(quán)利，性質(zhì)應(yīng)為債權(quán)——因其系《土地管理法》第62條“戶有所居”之公法義務(wù)衍生，可稱為公法債權(quán)[32-33]。肇因宅基地存量等客觀原因，集體經(jīng)濟組織無法履行該公法義務(wù)，實踐中資格權(quán)可轉(zhuǎn)化為其他實現(xiàn)形式[31，34]。“三權(quán)分置”分離資格權(quán)的重要意義在于，雖然宅基地使用權(quán)仍為用益物權(quán)，但因資格權(quán)而取得的宅基地使用權(quán)與其他方式取得的宅基地使用權(quán)，可形成不同的構(gòu)造，從而可科學(xué)應(yīng)對不同的情形。

準(zhǔn)成員的宅基地使用權(quán)又應(yīng)有何種特征構(gòu)造呢？不同于集體成員，準(zhǔn)成員不是基本保障覆蓋群體不能取得資格權(quán)，若要取得宅基地使用權(quán)，其應(yīng)以有償?shù)姆绞剑以摍?quán)利應(yīng)附帶期限與義務(wù)。在體系上，新宅基地使用權(quán)區(qū)分為兩類，類似于劃撥與出讓的建設(shè)用地使用權(quán)，只是“劃撥類”綁定在資格權(quán)上，而不再是成員身份。如成員的“一戶多宅”情形，因資格權(quán)取得的“一宅”為無期限宅基地使用權(quán)，其他則應(yīng)轉(zhuǎn)為期限型宅基地使用權(quán)[4]。此外，準(zhǔn)成員的宅基地使用權(quán)構(gòu)造還應(yīng)附帶一定義務(wù)，如集體經(jīng)濟組織集資修建基礎(chǔ)設(shè)施，相關(guān)準(zhǔn)成員則應(yīng)履行集資的義務(wù)。這種設(shè)計在“穩(wěn)慎”中實現(xiàn)了宅基地“適度放活”與制度科學(xué)化，契合了宅基地改革的多元價值邏輯[35]，而且也有利于準(zhǔn)成員制度的第一功能實現(xiàn)。結(jié)合《草案》第16條的立法結(jié)構(gòu)，可在第一款之后增列一款：“符合前款規(guī)定的個人，可通過有償方式取得宅基地使用權(quán)，但應(yīng)附帶使用期限并履行相應(yīng)義務(wù)。”

4 結(jié)語

集體成員與非成員的二分法，造就了立法圖景與事實之間的偏差，也讓剛性的規(guī)范制造了鄉(xiāng)村振興的地權(quán)、人才壁壘。準(zhǔn)成員制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法上的重大突破，這為解決鄉(xiāng)村振興中“人”的問題、農(nóng)村地權(quán)的管制規(guī)范與民事規(guī)范齟齬問題，提供了制度利器。但《草案》第16條的設(shè)計，對準(zhǔn)成員制度的目標(biāo)認(rèn)識不足，在準(zhǔn)成員的群體定位、認(rèn)定規(guī)范與權(quán)利構(gòu)造上還有待調(diào)整。既要結(jié)合《土地管理法》《民法典》等現(xiàn)行法律，也要結(jié)合“三權(quán)分置”等中央農(nóng)村政策指引，才能夠構(gòu)建兼具事理與法理的制度規(guī)范，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的科學(xué)立法。應(yīng)予提醒的是，鄉(xiāng)村振興是有序發(fā)展鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略，并不拒絕非農(nóng)村居民的進入，特別是存在人口“空心化”的農(nóng)村。制度設(shè)計的要領(lǐng)在于：確守農(nóng)村穩(wěn)定，實現(xiàn)有序發(fā)展。對本鄉(xiāng)本土有戀土情節(jié)的鄉(xiāng)土成員，有著先天的文化親近性，無疑應(yīng)成為制度設(shè)計重點考慮的振興鄉(xiāng)村群體，而這一直是立法有所忽略的。

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Legislative Direction and Normative Structure of the Semi-membership System of Rural Collective Economic Organizations and Comments on Article 16 of the Rural Collective Economic Organizations Law （Draft）

WU Junting

（Law School， Hunan University， Changsha 410082， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the desirable purpose of the semi-membership system of rural collective economic organizations to clarify the group positioning， norms of identification and the construction of rights of the semi-members. The research method is normative analysis. The results show that the semi-membership system is not an extension of the basic protection function of the collective， but a functional system that serves the strategy of rural revitalization by “introducing talents” and contributes to the scientific reconstruction of rural land rights system. The group of semi-members should not be limited by the Article 16 of the Rural Collective Economic Organizations Law （Draft）， but should focus on the industrial farmers and rural members without collective membership status. The norms for the identification of semi-members should be structured into a multi-level normative system with hierarchical concreteness， and contain a registration of semi-members with a statement of rights. In terms of the structure of the semimembers rights， the exclusive land rights of collective members and the right to distribution of all proceeds based on collective land rights should be excluded. Combined with the guidelines on the tripartite entitlement system of rural residential land， the semi-members should be granted with the qualification to obtain the right to use rural land as a residential plot with duration and obligations in return. It concludes that the creation of an semi-membership system can make the collective economic organization system more comprehensive， but the scientific design of the system is insufficient and should be improved in the legislation.

Key words： rural collective economic organization； semi-members； rural revitalization； identification of norms； rights structure

（本文責(zé)編：仲濟香）

① 2020年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置”。自2021年至今，中央一號文件關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”改革的表述一直采用“穩(wěn)慎推進”。“穩(wěn)慎”思想隱含著農(nóng)村集體的開放不是無序的，而是只能有序引入適合本地發(fā)展的人。

① 參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》。

① 參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》第48條。

① 參見《重慶市集體土地征收補償安置辦法》第8條規(guī)定之情形。

② 參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》。