2023年積極財政政策加力提效的五個關鍵點

連 平 王運金

2022年，積極財政政策持續加大實施力度，一系列穩增長政策與接續政策出臺并迅速落實,對穩增長提供了有力保障，發揮了較高的效用。但在全球通脹仍然高企、主要發達國家持續加息、疫情反復、能源價格上漲、房地產市場較弱等內外部多重因素的影響下，國內實際需求尚未提振，經濟恢復基礎仍不穩固。12月，中央政治局會議與經濟工作會議均提出積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強度，要著力擴大國內需求，充分發揮消費的基礎作用和投資的關鍵作用。如何有效找出阻礙效用發揮的重點領域，更有針對性地釋放積極財政政策效用，是下一階段財政工作的重要任務。本文通過分析積極財政政策的制約因素，總結出財政政策加力提效的關鍵點，以期對2023年積極財政政策更好地發揮作用有所裨益。

2022年積極財政政策回顧

2022年實際赤字率高于預算赤字率，穩增長有更多的財力支持，有較為強勁的政策動能。較大規模的財政赤字安排能夠為一系列穩增長政策及接續政策的有效落地提供相對充足的財力支持。2022年疫情形勢嚴峻，較大程度地影響了企業生產與居民消費，但隨著防疫政策的持續優化，下半年財政收入有所好轉。5——11月，一般公共預算收入單月同比增速由-32.5%持續回升至24.6%，政府性基金收入同比增速波動回升。財政支出節奏仍舊穩健，1——11月，一般公共預算支出累計同比增長6.2%。減稅、退稅、降費、緩繳稅費的組合式稅費政策增量、擴圍、延期；財政政策還加大了對企業貸款的擔保與貼息支持力度，實現了較好的企業紓困效果。2022年動用了往年專項債結存限額，支持范圍擴至新基建與新能源項目，拓寬了重點項目帶動投資與消費恢復的作用領域；中央對地方政府政策落實的支持力度大幅增加，較大規模的轉移支付與直達機制較好地統籌了地方政府財政資源，提高了資金使用效率。2023年疫情防控將進一步優化，預計財政收入將持續改善，財政支出會有更大的發揮空間。

積極財政政策效應受到多重因素制約

隨著積極財政政策增大支出強度和加快支出進度，一系列穩增長政策及接續政策加快落地，制造業投資、基建投資等多項經濟數據與金融指標雖有所改善，但經濟整體呈現弱修復狀態，恢復的基礎尚不穩固。2022年1——11月，固定資產投資累計同比增長5.3%，較上半年增速下降0.8個百分點；房地產投資累計同比持續下行至-9.8%；制造業投資累計同比增長9.3%，較上半年增速下降1.1個百分點；基建投資增速持續上升至8.9%；社會消費品零售總額累計增速降至零以下。在海外貨幣政策持續加息、地區局勢動蕩、內外部需求較弱等多重因素的影響下，未來全球經濟衰退存在較大的可能性，我國隨時都有可能面臨更大的外部風險與內部壓力。

當前經濟運行仍有不小的壓力，積極財政政策措施落地空間受到多種因素制約，政策效果的充分發揮可能需要一些時日，但如果能及時妥善地改善五個方面的問題，經濟恢復的節奏可能會明顯加快。其中，消費和房地產市場是當前穩增長的兩個主戰場，而積極財政政策對該領域的直接政策工具較為有限。

經濟增長預期較弱

當前預期較弱持續影響投資與消費信心，避險情緒上升推高儲蓄，對積極財政政策效用的充分發揮形成一定干擾。居民與企業對經濟增長預期較弱的判斷來源于多個方面，有全球持續通脹、發達國家加息與資本外流、外需下降、全球經濟衰退、國內能源與產業結構調整、房地產調控等宏觀經濟因素，也有地緣政治局勢緊張、中美關系趨緊等政治因素，還有能源價格、原材料價格、人工成本上升、部分企業違約、樓盤“爛尾”、企業資金緊張等微觀因素。在疫情的沖擊下，我國居民與企業的收入受到較大影響，在投資與消費能力降低、需求受到一定抑制的同時，經濟主體對未來經濟快速恢復的預期持續偏弱，居民與企業的避險需求增大，儲蓄率上升，財政補貼、減稅降費等措施帶來的企業支出減少的部分可能會成為儲蓄資產，并未被運用到企業經營活動中。2022年3月以來，人民幣存款余額增速持續保持在10%以上，11月上升至11.6%，為近5年來的最高，其中儲蓄存款同比增速升至16.7%，企業存款增速小幅下降至9.2%，但仍處于較高水平。雖然存款增速的快速上升與當前市場流動性相對寬裕有關，但存款增速明顯快于貸款增速，且定期存款增長過快不適于當前需求擴張戰略導向。準貨幣單位定期存款快速上升，10月同比增速升至13.6%，較2021年同期增速提高8.5個百分點，超過10月M2增速約1.8個百分點。此外，積極財政政策所釋放的部分流動性由企業活期存款轉換成定期存款或被用于投資其他金融理財產品流向金融市場，未能及時有效地發揮其擴大投資、刺激消費的政策效用。

刺激消費的直接工具較少

歐美主要發達國家刺激消費多采用更為直接的財政政策工具，且資金規模較大。下調個人消費稅、所得稅、燃油稅、增值稅等稅種的稅率，降低居民家庭開支，如英國將酒店、景點、餐廳等的增值稅由20%降至5%；發放穩崗就業補貼，如英國財政通過企業向每位雇員發放最多1000英鎊的就業保留津貼、發放超過1.11億英鎊的年輕人實習補貼。美國則直接向居民發放救助金，如美國的《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》涉及金額超過2.2萬億美元。

我國財政政策針對居民消費的直接刺激工具較少且規模較小，更多的是通過政府重點建設項目帶動上下游如水泥、建材、能源等行業發展，從而拉動就業，增加企業與居民收入，改善居民消費基礎設施，刺激消費增長。2022年減半或免征車輛購置稅政策有效地刺激了汽車消費市場，2022年1——11月，乘用車產銷分別同比增長14.7%和11.5%。組合式減稅、退稅政策多側重于企業紓困，面向居民的稅收優惠政策較少。針對居民部門的財政貼息政策以助學貸款、個別城市的公積金貸款、個體工商戶創業貸款為主，財政補貼也多涉及醫保參保繳費補助等公共衛生和失業救助，支持的范圍相對有限。穩崗擴崗的補助對象多為企業，針對居民的失業保險金、失業補助金、技能提升補貼等政策在具體執行層面有一定難度，對消費的刺激效應較為間接。發放購物券是一項較為有效且直接的政策工具，三季度全國多地開始發放購房、家具家電、建材、旅游、餐飲等消費券，上海、湖北、云南等超過20個省份發放的消費券金額超過20億元，鄭州、長春、棗莊等19個城市發放購房消費券。消費券等刺激消費的直接政策工具的實際效果相對明顯，但受制于地方財政緊張，難以大規模實施。

財政支持房地產恢復的工具有限

財政政策支持房地產行業發展的政策工具相對有限。當前房地產市場對經濟恢復增長形成較大拖累，也影響了政策效用的發揮與財政的可持續性，地方政府債務風險管控難度增大。眾所周知，房地產市場涉及國民經濟的方方面面。根據測算，房地產投資增速每下降1個百分點可能導致固定資產投資減少0.3個百分點，拖累社零消費總額減少0.4個百分點，可能會拖累2022年國內生產總值增長0.1個百分點。目前，房地產業對經濟增長的直接貢獻和對消費等方面拉動的間接貢獻仍為30%左右。房地產能否平穩健康發展是經濟運行轉好的關鍵。固定資產投資中，基建投資、制造業投資保持較快增長，而房地產投資累計增速持續下探至-9.8%，銷售、投資、開工等房地產各領域全面下行。1——11月，住宅竣工面積下降18.4%，住宅銷售面積同比下降26.2%，銷售額下降28.4%；同期，房地產開發到位資金同比下降25.7%，其中定金及預付款同比下降33.6%，個人按揭貸款同比下降26.2%，房屋銷售市場的持續下行影響投資增長。2022年住房銷售仍不及預期，未有較大改觀，拖累家裝、家電、家具等其他消費恢復與信貸需求擴張。

2022年，土地市場僅在一線城市及部分沿海地區保持一定成交熱度，其余參與土地集中拍賣的城市總體表現平平。11月重點監測城市平均土地拍賣溢價率降至2.85%，低于2021年同期，仍在年內低位徘徊，但北京等一線城市溢價率上升明顯。集中供地的二線城市土地拍賣熱度維持低位，三、四線城市均以底價成交，并且未來房地產價格的預期仍然較弱。11月重點監測城市的土地流拍率再度走高至16.1%，重新回到年內較高水平。較弱的土地市場對積極財政政策落地的財力補充形成較大拖累，尤其是對地方政府落實各項措施形成較強約束。1——11月，國有土地使用權出讓收入累計同比增速下降24.4%；1——10月，全國土地購置費累計同比下降5.7%。盡快恢復土地市場的合理運行節奏是財政政策發揮穩增長效能的關鍵點。

財政政策對民營經濟的拉動效果不明顯

民間投資增速下滑，民營經濟對經濟增長的貢獻下降。我國民營經濟的地位舉足輕重。2012年以來，民間投資占全國固定資產投資比重連續5年超過60%，最高時曾一度達到65.4%，但增速處于下降趨勢，對經濟增長的貢獻率下降。民間投資增速由2010年的超32%降至2020年的1%，2021年民間投資增速升至7%。按省份來看，2021年GDP排名前十的省份中，廣東、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南六省占全國GDP的比重約為41%。2022年1——10月，該六省民間投資累計增速較2021年同期累計增速分別變動了-21.3、-6.2、-7.2、0.2、-18.1和-1.9個百分點。其中，廣東省民間投資增速已降至-9%以下；江蘇省與河南省民間投資增速僅為2.5%與5.5%，低于同期固定資產投資增速3.6%與9.3%；其他省份民間投資增速也出現不同程度的下降。雖然部分民營企業尤其是中小民營企業在經濟轉型與結構調整過程中的投資增速放緩是必然，但增速的過快下行已成為一個不得不考慮的重要問題。

財政政策對民營經濟的拉動作用相對間接。2022年一系列穩增長政策與接續政策加快落地，減退稅、融資擔保、財政貼息、緩繳社保等多項紓困措施有效地緩解了部分中小民營企業與個體工商戶的資金緊張問題，但也僅限于滿足了企業生產經營的基礎需求，對提升民企投資能力的作用有限。基建投資是2022年積極財政政策穩增長、促投資的主要發力點，而在承接基建項目的企業中，民企占比相對較低，且基建項目的上下游以能源、鋼鐵、水利、交通等行業為主，民間資本在財政政策穩增長過程中的參與度較低。民間投資的擴張要明顯晚于基建投資增長，同時，基建拉動民間投資增長的過程也可能會受到項目審批效率、融資情況、施工進度等因素影響，這勢必會降低宏觀政策發揮穩增長效用的程度與速度。激活民間投資活力是積極財政政策進一步釋放政策效用的重要途徑。

地方政府債務風險仍在

地方政府落實財政政策措施受多方因素制約。在地方財政管理工作的八個重點考核指標中，預算執行進度越快考核得分越高、財政收入質量指標中稅收收入占比越高考核得分越高，這對地方政府加快財政支出、提升稅收收入形成較強激勵。但當前多項減稅降費政策密集出臺，對稅收收入的嚴格考核可能會降低減退稅政策執行的積極性。在疫情沖擊下，地方政府的財政收入與支出不平衡問題也愈加突出。地方政府可用資金的主要來源有稅收及非稅收入、土地出讓收入、中央政府的轉移支付、政府債券融資等。2022年1——11月，地方政府公共財政收入與政府性基金收入增速分別為-3.0%與-22.8%，而公共財政支出與政府性基金支出卻保持著較高增速，分別為6.2%與3.7%。

積極財政政策在加大支出力度、助力穩增長的同時，收入下滑壓縮了地方政府落實政策措施的發揮空間。雖然上半年部分省份尤其是資源型省份的財政收入實現了相對較好增長，但下半年礦產類資源價格逐步下行，能源、煤炭等上游產業的收入增長放緩，政府相關稅收收入的下滑可能會較為明顯。2022年1——11月，全國100個大中城市成交土地面積同比下降3.1%，國有土地使用權出讓收入的持續下滑對地方政府財政收入的補充能力較弱。7月末，中央對地方的轉移支付額度已完成了93.6%，下半年中央對地方財力的持續支持力度有所下降。地方政府債券發行空間與發行規模有所下降，截至12月20日，2022年下半年地方政府債券凈融資僅新增約3000億元，7月、9月、11月均出現下降情況，12月發行與到期規模季節性減少，不會有較大的債務資金補充。2022年部分城市重重加碼的過度防疫措施也在一定程度上影響了企業生產經營與擴大投資動力，影響了部分稅收收入增長。總體來看，地方政府的財力補充渠道相對較窄。

財政政策加力提效的五個關鍵點

為穩住2023年經濟大盤，積極財政政策加力提效要保持必要的財政支出強度，要優化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控。2023年，財政工作應從以下五個方面加快疏通制約發揮政策效用的關鍵節點，更有針對性地加力提效，著力擴大內需，更大力度地拉動投資與消費恢復。

提升財政政策各項措施落地效率，著力推動企業與居民收入恢復增長，盡快改善市場主體對經濟增長的預期。保障企業與居民收入增長是加快投資與消費恢復的基礎。2022年，一系列組合式稅費政策已落地并執行至年末，部分減退稅政策甚至延續至2023年年末，稅費政策的后續增量空間可能相對有限，進一步發揮紓困政策的實際效果更需要從其他角度入手。加強稅收優惠政策宣導，精簡減退稅審查程序，提高審批效率。當前，在穩健貨幣政策降息決策面臨較大外部壓力時，積極財政政策有必要承擔起推動社會融資成本下行的部分責任，繼續增加財政對企業信貸的貼息支持，尤其是針對結構性貨幣政策工具所支持的制造業、科技創新、綠色行業、“三農”、中小微企業與個體工商戶等重點領域與薄弱環節的支持政策。應加快推進與落實政府性融資擔保基金對中小微企業的融資擔保業務，用好1萬億元的擔保額度，適度降低對被擔保企業的條件限制，增加融資擔保額度。保證居民收入與就業，增強居民消費信心，繼續加大財政對穩崗就業的補貼力度，鼓勵企業吸收高校畢業生或失業人員；加大對貧困人口、低保人員、失業人員的幫扶救助。同時，財政政策也要做好預期管理，加強與企業尤其是民營企業、中小微企業的溝通，及時幫助解決企業經營難題；調整落實各項政策進度的披露要求，加強財務公開系統建設，提高透明度，向社會傳達健康高效的財政管理信號。

加大刺激需求增長的直接政策工具操作力度，創新政策工具。一是加大裝修、家具家電、房屋、旅游、餐飲、購物等消費券的投放力度，增加額度，延長使用期限，進一步擴大財政政策對居民消費的直接刺激效果。二是增加對低收入群體生活、就業、技能學習、創業等的直接補貼力度；加大對糧食、蔬菜等農業生產的補貼力度，保障農民收入，提高農村消費能力；進一步加大鼓勵生育政策執行力度，增加二胎、三胎的生育補貼及托育補貼，政策支持設立專業的嬰幼兒托育機構，降低運營成本，做好相關職業培訓；鼓勵國有國資企業適度增加就業崗位，吸納高校畢業生、技術工人等群體就業，發揮國有國資企業的特殊優勢，鼓勵其主動承擔相關社會責任。三是積極推動行政事業單位盤活存量資產，做好在用資產使用價值統計，減少現有資產的重新過度配置，做到物盡其用；以不高于市場的優惠價格出租或共享倉庫、會議室、辦公樓、實驗室、機械設備、儀器設備、可民用的技術等國有資產或技術，在直接降低相關企業經營成本的同時盤活國有資產，以增加政府財政收入。四是鼓勵黨政機關等團體靈活動用長期未使用的存款；建議適度調整科研經費、會議費、招待費等的使用范圍，允許長期閑置的存款在預算科目間靈活調劑，著力提高存量資金的使用效率，解決地方政府臨時性、結構性的資金緊張問題，充分發揮動用閑置資金推動需求擴張的直接政策效果。

進一步放寬擴大民間投資范圍政策限制，優化投資環境，保護民營企業家權益，激發民營企業活力，發揮財政政策對民營經濟的托舉作用。選擇性放寬燃料油、燃氣、電力、自來水、煙酒、鹽業等部分行業的民間資本投資限制。適度放寬國家重點建設項目或地方重點建設項目對民間投資的準入限制，降低隱性門檻，對民營企業一視同仁；吸收民間投資參與基建與新基建項目，補充項目資本金，加快項目落地步伐。在減輕財政支出壓力的同時，吸收民間資本也將進一步增加民營企業的市場供給能力，帶動制造業、軟件與信息技術服務業、貨物運輸、倉儲和郵政快遞服務等產業的發展，發揮好重大項目對民營經濟的牽引帶動作用。加大對民營企業的減、退稅支持力度，落實好民企各項紓困政策，減輕其負擔；利用貼息工具，增加對民營企業貸款的財政補貼力度，擴大政府性融資再擔保業務范圍或增大業務規模，解決民營企業資金緊張問題。持續優化民營企業的營商環境，提升政府項目競標透明度與規范化；保證市場主體間的公平競爭，加快土地、人才、資金、技術等生產要素在不同市場主體間的自由流動；提高對中小民營企業的關注度，建立系統化的溝通協調機制，及時彌補政務服務不足之處，不斷提升政務服務質量。

合理調整土地拍賣規則，加快土地市場恢復，保持財政可持續性；加大財政政策工具的操作力度，支持居民購房消費，提升房地產市場整體活力。與房地產行業發展相關的財政政策工具主要包括房產稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等十二種稅的稅制調整，向居民發放購房消費券以及調整土地拍賣制度和國有土地使用權交易規則等。其中，稅率調整的程序相對復雜，需要中央與地方、部門間的協調配合，還涉及立法問題，短期內通過調整稅率促進房地產恢復的難度較大。當前大規模發放購房消費券和及時調整土地拍賣規則加快土地市場恢復，可能是更高效的政策工具。簡化競拍規則，優化評標辦法與報價方式；調整房地產企業的參拍門檻和拿地成本，合理降低聯合拍地企業的房地產開發企業出資比例，吸引更多企業進入土地市場；適度下調保證金繳納比例，延長繳款時間，降低競拍溢價率上限，減輕參拍企業的資金負擔；調整流拍地塊的配套設施建設要求或其他附加要求。

進一步深化財稅體制改革，加快健全現代預算制度，同時鼓勵地方政府多渠道拓寬收入來源，保障財政可持續和地方政府債務風險可控。建立現代財政制度首先要進一步優化中央與地方、地方政府之間的事權與財權劃分，使之相互協調匹配；深化稅收制度改革，完善地方稅種，優化所得稅、房產稅、消費稅等的計征方式與征收范圍；建立全面規范、公開透明的現代化預算管理制度，挖掘預算管理潛力，完善預算績效考核與問責制度，提高資金使用效率；建立多維度政績評價體系，全方位提升地方政府治理能力。加大中央對地方的轉移支付力度，利用好財政資金直達機制，推動財力下沉，為縣市級地方政府持續落實各項政策提供相對充足的資金支持，做好基層保基本民生、保工資、保運轉工作。支持地方政府盤活存量資產，處置或運營閑置資產，提高國有資產利用率，擴大國有資本經營收入、國有資產使用收益等非稅收入，制定科學的激勵與考核制度，強化監管，杜絕國有資產使用過程中的違法違規行為。加強與商業銀行的溝通協調，適度延長已投重大項目配套融資的還款期限；適度提高地方政府再融資規模，及時置換到期債務；穩步推進城投公司發展，支持其發債融資，吸引社會資本參與重點項目建設。

展望2023年，積極的財政政策加力提效：加大財政支出強度，加快支出進度，優化組合赤字、專項債、貼息等工具，更有針對性地釋放積極財政政策效用。一是財政赤字率應安排在3.2%或以上水平，廣義赤字水平不低于2022年，保持一定規模的財政支出強度，進一步優化支出結構。二是在現有的基礎上，擴圍和延期稅費政策，針對性地加大力度支持薄弱環節，尤其是與就業密切相關的行業和部門，要加快收入恢復，推動需求增長。三是地方政府專項債發行規模應與2021年和2022年不相上下，保持重點項目投入力度，繼續發揮基礎設施建設對投資與消費的有效拉動作用。四是應將部分財政資源適當地用于企業員工薪酬保持方面，以增加居民可支配收入，穩定消費增長，同時增大轉移支付對民生領域的直達規模。五是應保持較高增長水平的轉移支付，加大對轉移支付結構用途的指導，加快財力下沉，加大在基本民生和薪酬保障方面的政策指導和管理。六是應進一步挖掘國有經濟有關實體所積累的財政資源，結構性地用于急需支持的領域，發揮好關鍵性作用。