海南自由貿易港法規體系建設分析

海南因其獨特的地理優勢與生態環境，成為中國對外開放的重要試驗地。1988年，海南成為經濟特區；1996年，海南被定位為旅游城市；2010年，建設海南國際旅游島成為國家戰略。2018年4月11日，黨中央和國務院出臺《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》；13日，習近平總書記在海南省經濟特區30周年大會上宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，穩步推進中國特色自由貿易港建設。本文回顧了海南自由貿易港法規體系建設成效，分析了其中存在的不足，并提出了相關的政策建議。

法規體系建設成效

“基本法”已確立

2018年12月，海南省人大常委會公布《中國（海南）自由貿易試驗區商事登記管理條例》。2020年6月，中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》，提出“建設靈活高效的法律法規、監管模式和管理體制”，要求“建立以海南自由貿易港法為基礎，地方性法規和商事糾紛解決機制為重要組成的法治體系”。同年，海南公布了《智慧海南建設總體方案（2020——2025）》和《2020海南自由貿易港投資指南》。

2021年1月，最高人民法院發布實施《關于人民法院為海南自由貿易港建設提供司法服務和保障的意見》；同月，國家發展改革委、財政部、國家稅務總局聯合印發了《海南自由貿易港鼓勵產業目錄（2020）》；3月，海關總署發布《海南自由貿易港自用生產設備“零關稅”政策海關實施辦法（試行）》；7月，商務部發布《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》；11月，最高人民檢察院印發《關于充分履行檢察職能服務保障海南自由貿易港建設的意見》。

2021年6月10日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國海南自由貿易港法》（以下簡稱《海南自由貿易港法》）。該部法律明確賦予了海南改革自主權，并突破性地賦予了海南省人大及其常委會海南自由貿易港法規立法權。在該立法權限下，海南省人大及其常委會可以觸及《立法法》中的國家立法保留事項，這是全新的法律規定，突破了先例。與海南之前所享有的經濟特區立法權相比，海南自貿區法規立法權限更高，進而從根本上為保障海南自由貿易港的建設提供了法律依據。《海南自由貿易港法》第二條明確了海南自由貿易港法規體系的建設內容，即“實現貿易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往自由便利和數據安全有序流動”，并在各章作出了框架性規定，從而為海南自由貿易港法規體系的建設提供了基本框架思路。

關鍵突破

《海南自由貿易港法》頒布后，海南省人大及其常委會，以“急用先立”為原則，以“短平快”和“首創式”為特色制定了系列法規，先后制定并頒布了17件海南自由貿易港法規。

2021年6月27日，海南省人大及其常委會發布《國際船舶條例》；9月30日，發布《優化營商環境條例》《反消費欺詐規定》《公平競爭條例》和《社會信用條例》。這些條例就貿易和投資作出了一系列規定，致力于打造具有競爭力和影響力的法治化、國際化營商環境，從法規層面保障市場投資者的權益，增強了境內外尤其是外資企業在海南落地深耕的信心。

2021年12月，海南省人大及其常委會集中發布了《企業破產程序條例》《知識產權保護條例》《免稅購物失信懲戒若干規定》《閑置土地處置若干規定》《征收征用條例》《科技開放創新若干規定》《市場主體注銷條例》《安居房建設和管理若干規定》和《洋浦經濟開發區條例》。這一系列規定和條例從規范市場主體退出到保障產業發展，從規范政府征收到保障生活住房，從發展科技到開發產業園都作出了創新性安排，以針對性與可操作性立法為導向，實現了精細化立法。

2022年3月25日，海南省人大及其常委會發布《海口國家高新技術產業開發區條例》，次日發布《游艇產業促進條例》，繼續以法規保障海南自由貿易港的產業發展。此外，海南省正在制定《企業國有資產條例》《土地管理條例》等法規，著力構建海南自由貿易港的法規體系。

生態領域立法也是海南省一直高度重視的領域，2018年以來，海南省制定修訂了18件有關生態領域方面的法規，包括《熱帶雨林國家公園條例》《生態保護補償條例》等。在營商環境建設、產業發展、生態保護三大領域，海南省都通過法規初步建立了規范體系。

初步形成特色

與全國其他地方相比，海南自由貿易港法規特色主要體現在五個方面：一是《公平競爭條例》全國首創性地單章規定公平競爭審查內容，整合了反不正當競爭和反壟斷立法，對保護和提升市場整體公平競爭環境具有重要意義。二是《反消費欺詐規定》首開全國地方專項立法先河，該規定列舉了典型消費欺詐行為，明確了經營者義務與政府職責，充分體現了鮮明的海南自由貿易港特色，其設置的分類分檔處罰規則具有較強的可操作性。三是《企業破產程序條例》作為地方性法規，首次明確設立破產實務管理部門并細化了管理職責，為企業破產提供了便利，解決了實務難題。四是《知識產權條例》創新商業秘密監管模式，加大了商業秘密的行政保護力度，引入知識產權保護現行行政禁令制度，直擊知識產權保護的“痛點”與“難點”。五是《免稅購物失信懲戒若干規定》構建了以信用為基礎的監管制度，通過實施監管對象分級分類監管與分類分檔處罰，有效地預防和規范免稅購物失信行為。

總的來說，海南自由貿易港已初步形成以《海南自由貿易港法》為依據，以貿易、投資、產業發展、生態環境保護、財政稅收制度等為內容的法規體系，為海南自由貿易港的建設提供了重要的法治保障。

存在的不足之處

盡管海南自由貿易港法規體系已經初步形成，并也取得了較大的成效，但依然存在需要完善的地方，主要體現在四個方面。

整體制度集成創新成果仍然較少。現行的海南自由貿易港法規體系主要解決的是創新難度小的問題，根本性的、集成性的創新成果仍然較少。以《公平競爭條例》為例，該條例首創性地融合了反不正當競爭法和反壟斷法，值得肯定，但是在執法機構的設計上并沒有取得重要突破。是否合理設置執法機構的定位、職責與分工等將直接決定一部法律法規的執行力度，進而直接影響法律法規的優劣。執法機構的設置與目標、理念有關，也與行政、司法制度有關，更與當地的社會背景有關，所以執法機構的設計不能完全照搬其他地方的經驗，也不能片面遵循舊傳統。融合了反不正當競爭法和反壟斷法的《公平競爭條例》為了提高執法效率，曾在征求意見稿第六條規定了“公平競爭委員會”，但對于該委員會的職能等內容并未明確，僅以“其組成和職責由省人民政府規定”的方式留白，最終該條款被“公平競爭議事協調機制”取代。“公平競爭委員會”的設置具有重要意義，是集多功能于一體的機構，將大大提高執法效率，節約成本，減少沖突。《公平競爭條例》規定的“公平競爭議事協調機制”雖屬于創新條款，但更多地是“妥協”的產物，未來海南自由貿易港法規體系的建設應當更加注重集成性創新成果的形成。

數據要素市場與金融制度供給不足。海南自由貿易港法規體系在金融制度和數據要素市場制度方面都存在較大的完善空間。在數據要素市場方面，海南自由貿易港法規存在兩大不足之處：一是凸顯自由貿易港需求的數據相關基本法律缺失。培育數據要素市場，推動數字經濟高質量發展是國家的重要戰略，當前中國各省市都在大力推進數據要素市場化建設，紛紛出臺“數字經濟促進條例”，建立數據交易所。海南自由貿易港2019年9月就發布了《大數據開發應用條例》，但該條例未能聚焦于海南自由貿易港的特色，尤其是基本未涉及有關跨境數據安全有序流動方面的規則。二是與優化營商環境相關的法規并未關注數字營商環境的建構。無論是《優化營商環境條例》《公平競爭條例》和《社會信用條例》，還是《知識產權保護條例》，與營商環境優化相關的法規都未針對數字營商環境的優化作詳細規定。當前全球經濟格局進入新的調整和競爭階段，海南自由貿易港的營商環境建設，亟須從優化傳統營商環境向優化數字營商環境轉變。另外，金融是自由貿易港的核心，但海南目前的資本項目仍有較多限制，個人資本項目的開放水平較低，缺少金融交易平臺，最重要的是缺失“海南自由貿易港金融條例”，并且《海南自由貿易港法》也未調整有關金融方面的法律法規適用。目前，海南作為自由貿易港適用的是中國大陸的金融法律。世界主要自由貿易港基本都是離岸金融中心，海南的金融業態發展較弱，要使海南金融業在世界范圍內取得競爭優勢，海南亟須完善金融制度。同時，具有在岸資金與離岸資金，具有國內市場和國際市場雙重性質，是海南自由貿易港獨有的特色，但是如何就此設計合理的制度以滿足投資、貿易、資金流動的需求，也是海南需要解決的問題。

商事糾紛解決機制欠缺系統性與國際性。2020年6月，海南省人大常委會公布《多元化解糾紛條例》。《海南自由貿易港法》明確提出“建立多元化商事糾紛解決機制，完善國際商事糾紛案件集中審判機制，支持通過仲裁、調解等多種非訴訟方式解決糾紛”。為建立多元化商事糾紛解決機制，最高人民法院第一巡回法庭落地海南，海南法院也設立了涉外民商事法庭和海口知識產權法庭以推動審判機構的改革。另外，海南還建立了海南國際仲裁院，組建中國國際貿易促進委員會海南調解中心、海南國際仲裁院國際商事調解中心、海口國際商事調解中心以及三亞國際商事調解中心等，力求完善多元化商事糾紛解決機制。但目前的《多元化解糾紛條例》更多地集中于框架性、宣示性層面，系統、全面且具有可操作性的調解規則、仲裁規則都未出臺。涉外民商事法庭的“國際性”也明顯不足，與其他自由貿易港的國際商事法院（例如新加坡的國際商事法院）相比，海南自由貿易港的涉外民商事法庭基本沿用傳統國內審判規則。

稅收制度仍需要系統優化。零關稅是海南自由貿易港的重要制度設計，根據《海南自由貿易港建設總體方案》，海南將在2025年啟動全島封關，稅收制度改革是海南自由貿易港的重點也是難點。就目前來說，海南的稅收制度還需要優化。以金融稅收為例，海南自由貿易港目前沒有稅收優惠，銀行、證券、保險等主要金融業務不在鼓勵類產業清單中，無法享受15%的企業所得稅稅率優惠，這與世界上主要的自由貿易港相比沒有競爭優勢。

總的來說，海南自由貿易港法規體系建設仍處于初期階段，總體上集成性創新成果仍需要加強；在具體制度方面，金融制度、數據要素市場規則、商事糾紛解決機制與稅收制度等都存在優化空間。

政策建議

提升改革創新意識，強化集成性創新成果。為了推動集成性創新成果的出臺，海南需要提升改革創新意識，可以建立適當的容錯免責機制，在制度上培育創新文化，拓展創新空間。同時，為了使創新成果具有集成性，避免“碎片化”和“重復化”的創新，海南省應當做好立法統籌，設置立法規劃項目。立法部門應當積極利用信息溝通平臺，通過大數據、人工智能等技術，打破“信息孤島”，強化立法部門與各級單位的聯系，尤其是與實踐部門溝通，建立需求對接機制，減少立法與社會、市場需求之間的錯配。在容錯免責機制方面，立法部門可以借鑒英國“監管沙盒”的立法思路，設計制度試點規則。由于海南自由貿易港的建立無先例可循，所以海南自由貿易港法規體系的設立還應當強化跨領域合作，尤其鼓勵理論與實踐的深入研究。以試點為思路，以研究為基礎，以實踐為根本，以風險防控為關鍵，總結經驗教訓，穩妥推進海南自由貿易港法規體系的完善。

多管齊下完善金融監管與金融稅收制度。目前海南自由貿易港適用的是國內金融制度，為了匹配海南自由貿易港的建設需求，海南金融制度的完善需要多管齊下。一是利用《海南自由貿易港法》賦予的立法權解決在岸資金與離岸資金的問題，設置雙重賬戶體系，建立雙重賬戶之間的特殊通道，進而為全島封關提供法規支撐。二是推進分類監管改革，建立離岸金融監管體制。可以設立專門的離岸金融監管機構，建立離岸混業金融監管模式，并綜合借鑒中國香港、新加坡等金融監管措施，完善海南離岸金融制度。三是系統設置跨境金融稅收制度，與國際稅收體系改革相銜接，進而為海南金融的發展提供配套措施。

聚焦數據與數字健全基礎性制度。黨的十九屆四中全會首次將數據增列為生產要素，2022年國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》中明確提出要更加優化數字營商環境。世界銀行目前已經提出了數字營商環境評價指標，海南自由貿易港的建設離不開數據要素市場的培育。中國香港和新加坡等世界主要自由貿易港建立時期，數據的重要性尚未凸顯，海南自由貿易港培育數據要素市場、健全數據的基礎性制度同樣無先例可循。目前，為了提升投資和貿易自由的便利度，基于大數據和人工智能技術，海南已經出臺了諸多政策與法規，例如智慧政府的建設與《大數據開發應用條例》等，具有發展數字營商環境的基礎。為了更好地激發數據要素的價值，海南自由貿易港的法規一方面應當規范數據隱私、數據安全與數據產權等問題，另一方面也要細化數據交易、數據共享等數據流通規則。海南可以打造離岸數據交易中心為目標，出臺《數據安全法》規范與數據相關的安全問題，包括網絡安全和國家安全等；出臺《數據流通法》規范數據共享、數據利用、數據交易所涉及的問題，包括數據權屬、數據收益分配、數據第三方服務商的權利義務等問題。海南還可以借鑒中國各地和世界代表性國家或地區目前已有的經驗，打造海南自由貿易港的數據要素市場特色，例如發展數據信托、數據銀行、數據服務商、數據經紀人等。

創新試點國際商事法庭與臨時仲裁制度。海南作為自由貿易港，需要的是國際化、多元化商事糾紛解決機制，現階段其商事糾紛解決機制尚不能滿足該需求。一方面仍須細化仲裁規則和調解規則；另一方面需要提出商事法院創新改革方案。2018年6月，以“一站式”解決糾紛為特色的中國國際商事法庭落地廣東深圳和陜西西安，是中國的國際商事法庭在全球首創式的將調解、仲裁與訴訟相結合，并設立專家委員會制度，在管轄、證據、裁判文書等方面均有突破性的設計。由于中國的國際商事法庭以化解國際商事糾紛為目標，所以與海南自由貿易港的需求完全適配，海南可以積極申請中國國際商事法庭落地海南。未來海南引入國際商事法庭時，可以考慮進一步創新規則，將海南國際商事法庭打造為離岸國際商事法庭，增強“國際性”。另外，海南還可以引進臨時仲裁制度，允許當事人基于意思自治通過仲裁協議，自行選擇仲裁員組成仲裁庭進行仲裁，從而在尊重當事人意志的基礎上，提升商事糾紛化解靈活性，降低程序成本。