中央銀行防控金融風險機制研究

張 強 班若愚

2019年以來，為了防止出現系統性金融風險和維持經濟穩定，中國人民銀行聯合有關部門對包商銀行和錦州銀行等金融機構的風險進行處置，并采取一系列措施穩定金融市場，遏制了金融風險的外溢。2020年，為了應對新冠疫情帶來的沖擊，多國央行采用降息、回購和量化寬松等常規貨幣政策工具對沖風險。美聯儲創設了貨幣市場共同基金流動性便利（MMLF）、一級市場企業信貸安排（PMCCF）和二級市場企業信貸安排（SMCCF）等新的救市工具。中央銀行在防范化解金融風險中有著不可替代的作用，保持金融穩定有利于經濟持續健康發展。

中央銀行防范化解風險的機制

中央銀行的成立與國家保持金融穩定的需要密切相關。在早期沒有中央銀行的時期，商業銀行容易遭遇公眾的不信任和擠兌，銀行破產的事件頻發。而金融體系風險大面積的傳播和金融恐慌不僅會對涉及金融行為的當事人造成經濟上的損失，也會使國家或地區付出較大的社會成本。中央銀行壟斷國家基礎貨幣發行權，具有豐富的政策工具和專業的技術水平，代表著國家信用，因此能夠通過履行最后貸款人職責來防控金融風險和維護金融穩定（THAMMABAK MOENJAK，2015）。（見圖1）

圖1 金融風險的來源、種類及央行應對措施

金融風險的來源及類別

風險的來源。金融風險主要來源于實體經濟、金融機構和金融市場。其中，實體經濟的風險在于，當其資產負債表受到影響時，經濟主體凈資產變低，消費能力下降，償付能力不足，進而影響到正常經濟活動，風險可能從經濟主體傳導至金融機構，從而引發銀行危機。

風險的類別。金融機構面臨的主要風險有信用風險、流動性風險、市場風險和操作風險。當受到較大的信用風險沖擊時，商業銀行的呆賬與壞賬大幅增加，不良率快速攀升，可能出現嚴重資不抵債的情況。金融機構期限錯配的運營模式導致其容易發生流動性危機。如果在某一時點，金融機構無法償還到期負債，且無法從市場上拆入資金，該金融機構將會產生巨大的流動性缺口，從而引發流動性危機。金融機構之間的聯系會使金融網絡聯系得更加緊密，可能出現“一榮俱榮、一損俱損”的情況。當然，這也取決于它們之間聯結的方式、機構多樣性、金融系統活動密集度和風險集中度。市場風險是外部影響因素，一般是引發金融風險的外部原因；市場風險主要是由于利率和匯率等價格的變動而引發的風險；操作風險是指由于不完善或有問題的內部操作過程、人員、系統或外部事件而導致的直接或間接損失的風險。

防范金融風險是央行的重要職責

首先，央行具有天然的風險防控能力。央行也有三種相應防控金融風險的基本工具，分別是常規貨幣政策、非常規貨幣政策和金融監管。中國雖然有專門的銀行保險業監督部門和證券業監督部門，但中國人民銀行也可以對銀行進行宏觀審慎監管（劉錫良、周軼海，2011），對系統重要性金融機構、金融控股公司和金融基礎設施進行監管。此外，新修訂的《中國人民銀行法》擬增強中國人民銀行的金融監管職能，并賦予其檢查監督權。

其次，世界主要國家的央行都將防范化解金融風險、維護金融穩定作為其主要的職責。美聯儲將監督金融體系風險和確保金融體系穩定高效服務國內外居民、企業和社區作為其重要職責，并于2014年成立了金融穩定性委員會，該委員會的主要職責是監控金融體系內的風險和監測各類資產是否出現泡沫（徐忠，2017）；英國的《財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間的諒解備忘錄》規定，英格蘭銀行負責金融風險的防控和促進金融系統的穩定；日本中央銀行實施最后貸款人援助、進行金融危機管理（張強等，2019）。

中央銀行防范化解金融風險的工具與手段

中央銀行防范化解金融風險的工具和手段可分為常規貨幣政策、非常規貨幣政策和金融監管措施。

常規貨幣政策。常規的貨幣政策對維護貨幣穩定和促進經濟增長比較有效，具體包括數量型貨幣政策工具和價格型貨幣政策工具。數量型貨幣政策工具有基礎貨幣投放、準備金等；價格型貨幣政策工具有利率和貨幣市場操作等。

非常規貨幣政策。非常規貨幣政策有兩種，分別是信用寬松政策和量化寬松政策。在極端金融風險的沖擊下，常規貨幣政策的操作目標、中介目標和傳導機制都會受到較大的挑戰，為了應對極端情況下引發的金融風險，央行會采取非常規的貨幣政策工具。其中，信用寬松政策是指為應對系統性金融風險，中央銀行擴大銀行業抵押品范圍，加大逆回購，以及向非銀企業貸款、購買非銀部門長期證券。信貸寬松政策放松銀行部門的抵押品風險，同時也向非銀部門購買風險程度較高的資產，從而減小風險資產和無風險資產之間的利差，降低信貸成本，促進金融體系釋放更多的資金流向企業和居民。量化寬松政策是指中央銀行大量購買政府債券或外幣資產。量化寬松政策執行后，投放到經濟體系的基礎貨幣將大幅增加。目前，實行量化寬松政策的央行主要有美聯儲、英格蘭銀行等，該政策體現為中央銀行資產負債表的擴表，目的是為了應對系統性金融風險，通過促進消費信貸和對整個金融體系注入充裕的流動性，從而避免金融的恐慌和促進金融市場秩序的恢復。

金融監管。對金融機構進行監管也是中央銀行防范和化解金融風險的重要手段。宏觀審慎是從整體及宏觀方面來考慮和防控系統性金融風險。加強系統重要性金融機構監管是為了解決“大而不能倒”的問題，系統重要性金融機構是在考慮資產規模、聯結程度、可替代性、業務復雜程度和全球影響力等方面來確定。加強金融控股公司監管是為了防止金融業風險和實業風險交叉傳遞，防止大股東控制和掏空金融機構關系，督促金融控股公司儲備足夠抵御風險的資本。（見表1）

表1 中央銀行防范化解金融風險的工具與策略

中國央行防范化解金融風險框架體系

中國人民銀行防范化解金融風險的職能部門主要有貨幣政策制定和實施部門、金融穩定管理部門、宏觀審慎管理部門和金融市場管理部門。此外，還有相關的輔助支持機構，例如調查統計部門和會計核算部門。

貨幣政策的制定和實施是貨幣政策部門的主要職責，也是中央銀行的核心職能。貨幣政策的主要目標是通過貨幣政策來實現幣值穩定和維持經濟的穩定，防控和化解金融風險。

由于中央銀行的很多調控政策都是通過金融機構和金融市場傳導至實體經濟的，因此絕大多數國家的中央銀行有一個和金融市場互動的職能部門，中國人民銀行則設置了專門的金融市場管理部門。央行擁有能保持金融市場平穩運行的聯系網絡、工具和金融市場基礎設施，其金融市場部門的主要職責是監督和管理金融市場。

金融穩定部門是央行處置和防范金融風險的專門機構。負責識別、預警、評估和處置跨市場、跨業態、跨區域的金融風險，組織實施存款保險制度，管理存款保險基金。

宏觀審慎管理部門的職責側重于系統性金融風險。中國人民銀行宏觀審慎管理部門具備較完善的防控系統性金融風險的體系：一是通過建立宏觀審慎政策框架、基本制度和宏觀審慎監測體系，定期進行風險評估；二是建立系統重要性金融機構的評估、識別和處置機制；三是對金融控股公司進行監管。此外，還負責外匯市場宏觀審慎管理，實施跨境資金的逆周期調節等。

調查統計部門和會計核算部門則主要做一些輔助性的風險監測和防范工作。

完善中央銀行防范化解金融風險的政策建議

中央銀行風險管理分散在貨幣政策制定和執行、宏觀審慎管理、金融風險處理和金融市場管理等職能部門。職責集中在兩個方面：一是防控金融風險，維護金融穩定；二是作為最后貸款人，對金融市場和金融機構進行救助，以恢復金融市場秩序和幫助金融機構重回正常的經營軌道。

建立健全金融穩定法律法規體系，堅持市場化與法治化原則防范、處置和化解金融機構風險。首先，為了更好地處置金融機構風險，應出臺專門的風險處置法律法規和完善《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》，明確中央銀行救助金融機構的觸發條件和相應的救助形式，限定救助對象、救助標準和退出機制，規定金融機構自救的條件、方式方法、職責及處罰條款。其次，進一步完善《銀行保險機構恢復和處置計劃實施暫行辦法》等規定，壓實金融機構及其股東的主體責任。完善中國版金融業“生前遺囑”機制和有序清償制度，防止“大而不能倒”的問題。最后，當金融機構面臨破產且失去融資能力的時候，可以采取市場化的手段，通過中央銀行和存款保險基金合作，在維護市場穩定的基礎上，使金融機構逐步解體。中央銀行在救助金融機構時應避免過度救助，為了防止道德風險還應該設立懲罰性的利率；此外，還應該建立和完善重大金融風險形成過程中金融機構、監管部門、地方政府的終身追責和懲戒機制。

制定科學化精準化的貨幣政策，維護金融體系的穩定性。一是制定和實施貨幣政策過程中充分考慮金融周期因素。二是動態追蹤和評估持續低利率貨幣政策對宏觀杠桿率的影響。三是進一步豐富、完善處理和防控金融風險的工具箱，增加工具儲備。通過多種政策向銀行和非銀金融機構提供流動性，拓展抵押品范圍，創設融資便利工具；增加購買中長期債券等量化寬松債券。四是加強貨幣政策與財政政策協調配合。五是設定使用非常規貨幣政策的條件和原則。要防止流動性過于泛濫，導致通貨膨脹；在注入流動性時，將盡可能地用央行外生的流動性激發金融機構內生的流動性。六是制定具有針對性的貨幣政策支持暫時遇到困難的企業，做到“精準滴灌”。

完善宏觀審慎管理框架，提高防范系統性金融風險能力。首先，進一步建立宏觀審慎政策指引機制，以規范宏觀審慎執行準則；構建中國宏觀審慎壓力測試制度和建立逆周期資本緩沖機制；將房地產金融等重點領域納入宏觀審慎管理范疇。加強對系統重要性銀行的監測分析，完善系統重要性銀行的日常監測及分析報告制度，密切監測系統重要性銀行的運營情況和風險變化，強化系統重要性銀行宏觀審慎管理。其次，完善對金融控股公司的監管，補齊監管短板。一是遵循宏觀審慎管理理念，對金融控股公司進行全面、持續、穿透監管，強化監管約束，規范其健康發展。二是關注與其他行業監管部門的職責存在交叉和重疊的地方，防范交叉性金融風險。三是對監管效果進行評估。

有針對性地化解具有“灰犀?！碧卣鞯慕鹑谑袌鲲L險。一是會同相關部門做好房地產金融調控，加快構建房地產金融管理長效機制，在抑制資金過度流入房地產的同時，保持房地產市場合理流動性，防范化解房地產金融風險。二是應做好有關防范地方政府隱性債務風險的工作，堅決遏制隱性債務增量，穩妥化解隱性債務存量。

真實反映風險救助資產的形成和核銷情況，保障公共資金安全。央行在處置風險過程中除了動用行業保險保障基金以外，還需要利用再貸款資金進行救助。一般這種資產也會進入央行資產負債表，體現為“穩定貸款”或“穩定再貸款”。因此，中央財政部門應針對中央銀行資產負債表中穩定貸款類科目制定相應的會計準則，以“借、用、管、還”為抓手，做好穩定貸款類資金的數量控制、效果評估、風險監控和回收計劃，保障公共資金的高效、規范和安全。

完善存款保險基金制度。一是厘清央行的貨幣當局、銀保監會的金融監管當局和存款保險公司的風險處置當局三者的定位和角色。二是充分發揮存款保險公司的早期糾正功能和完善風險觸發機制，做到早發現、早糾正。三是賦予存款保險公司獨立和完整的處置權。