縣域財政運行壓力與風險
——以湖北省某市為例

中國人民銀行咸寧市中心支行課題組

隨著我國經濟發展進入新常態，財政收入增速由高速增長轉向中低速增長。與此同時，財政支出則呈剛性增長，財政收支矛盾越發凸顯，縣域財政運行面臨較大沖擊和挑戰。本文以湖北省某市為例，分析當前縣域財政運行的壓力與風險，并提出相關政策建議。

新形勢下縣域財政運行現狀

受新冠肺炎疫情持續影響及經濟下行的沖擊，某市縣域地方公共預算收入目前仍未恢復至疫情前的水平。2021年，全市縣域地方公共預算收入較2019年同期減少1.09億元。2022年以來，全市縣域地方公共預算收入增速更是大幅回落。2022年上半年，全市縣域地方公共預算收入同比下降3.2%，回落40.7個百分點。2016——2021年，全市縣域地方非稅收入占地方公共預算收入的比例逐年下降，由42.9%下降至22.6%，但2022年以來又反彈至29.2%。

房地產稅收入增速回落，土地出讓收入斷崖式下跌。近年來，某市縣級政府逐步形成以房地產為主體的自有財力結構。2016——2021年，全市縣域房地產五稅收入由10.87億元上升至15.96億元，縣域土地出讓收入由14.58億元上升至74.43億元，兩項收入合計占地方自有財力（包括地方公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營收入）的比重由36.5%上升至62.4%。但受疫情及房地產調控政策影響，2022年以來，房地產相關收入開始回落，對縣域地方自有財力的支撐能力明顯減弱。2022年上半年，全市縣域房地產五稅收入規模與上年同期持平，增速回落19個百分點；全市縣域土地出讓收入規模不足2021年同期的一半，增速也從2021年同比增長113%斷崖式回落，同比下降53.3%，兩項收入合計占地方政府自有財力的比重下滑至39%。

上級轉移性收入逐年下降，地方政府債券轉貸收入爆發式增長。受2020年新冠肺炎疫情暴發期轉移支付收入基數較高影響，疫情后上級轉移支付收入規模逐年下滑。2021年，全市縣域收到上級轉移支付收入同比下降30.04億元，占地方可支配財力（包括地方政府自有財力、轉移支付收入、債務收入）的45%，回落9.4個百分點。2022年上半年，全市縣域收到上級轉移支付收入較2021年同期減少6.91億元，占地方可支配財力的31.5%，較2019年同期回落10.5個百分點。與此同時，縣域財政對地方政府債券轉貸收入的依賴程度顯著提高。2022年上半年，全市縣域地方政府債券轉貸收入同比增長394.6%，占地方可支配財力的比重上升至37.8%，較2019年同期提高25.7個百分點。

調入資金、預算穩定調節基金及結轉結余收入成為預算收支缺口的重要補充。疫情后，縣域財政預算內收支平衡壓力逐年加大，用于平衡政府公共預算收支的調入資金、預算穩定調節基金及結轉結余收入逐年增長。2019——2021年，調入資金及預算穩定調節基金合計數額由14.58億元上升至27.71億元，占一般公共預算總支出的比重由6.5%上升至11.9%，比重不斷攀升；縣域財政使用上年結余資金也是逐年增長，由4.02億元上升至7億元。

公共預算支出呈剛性增長趨勢，基本公共服務和民生項目占比較高。從支出規模看，公共預算支出呈剛性增長趨勢。2016——2020年，全市縣域公共預算支出規模增幅達25.5%，年均增長率為4.7%。在疫情暴發期基數較高、縣域政府收入下降壓力傳導之下，2021年公共預算支出增速由正轉負。但2022年上半年以來，全市縣域公共預算支出恢復增長，同比增長11%。從支出項目看，繼續從嚴控制一般性支出，支出結構不斷優化，基本公共服務和民生項目得到重點保障。2022年上半年，全市縣域一般公共服務、社會保障和就業、教育、農林水、城鄉社區、衛生醫療等民生支出合計占一般公共預算支出的比重高達89.7%。

縣域財政運行存在的問題和風險

縣域財政收入增長穩定性不足

縣域稅收、非稅收入增收壓力較大。隨著減稅降費政策的持續推進，企業稅費優惠政策進一步擴大。2019——2021年，全市縣域新增減稅降費占縣域公共預算收入的比重分別為9.9%、14.5%和6.3%。受暫停征收部分行政事業性收費等政策影響，縣域行政事業性收入逐年下降，由2016年的10.7億元下降至2021年的2.31億元，后續非稅收入增收壓力也較大。

某市經濟基礎較好的某縣，稅收來源頭部效益明顯，抗風險能力較差。2 0 2 2 年以來，受原材料價格大幅上漲的影響，該縣納稅第一大戶處于虧損狀態，企業稅收下降嚴重，預計全年減收3億元，占全縣稅收收入的比重超過10%，對后續增收影響較大。該市另一縣曾經是貧困縣，經濟基礎薄弱，無大型支柱產業，重點稅源匱乏。2021年全縣僅有兩家企業的稅收超過5000萬元，雖然政府采取了多項經濟發展措施，但是可持續發展缺乏經濟基礎支撐的問題在短期內難以解決。

房地產行業仍處于深度調整期，回暖不及預期，土地出讓收入增加壓力較大。在房貸利率下調、購房補貼等政策的刺激下，全市縣域房地產市場形勢有所緩和，目前總體運行平穩，但從全市商品房銷售面積、銷售金額來看，短期內難以快速恢復和反彈。2022年上半年，全市房地產銷售面積及銷售金額同比分別下降7.4%和6.7%。全市縣域商住用地交易大幅下降，2022年上半年，全市縣域完成土地出讓收入同比下降53.3%。

縣域財政預算收支平衡難度進一步加大

在財政收入中低速增長的新常態下，結轉收入和返還性收入不斷減少，面對財政支出剛性增長，縣域財政有效保障的難度加大。

結余收入及調入資金規模縮水，資金調度難度加大。從縣域預算執行情況來看，部分縣域調入資金、預算穩定調節基金及結轉結余收入逐步成為彌補縣域公共預算資金缺口的重要組成部分。據財政部門反映，近兩年調入資金大幅增加主要來源于政府性基金收入調入、清理專戶調入以及收回部門上年結余資金。隨著結余收入的逐步縮水、專戶的逐步清理以及土地出讓收入大幅下跌，未來收入調入難度將進一步增大。

為確保中央對地方稅收返還和轉移支付資金及時調度，2022年中央對省級稅收返還比例由0.6下降至0.59，省級對縣市稅收返還比例大幅下降，其中某市兩個縣返還比例由2021年的0.7下降至零，另三個縣返還比例由2021年的0.7下降至0.59。受此政策影響，全市縣域返還性收入均存在不同幅度的下降，進一步增加當地財政運轉難度。

民生類支出剛性增長，民生支出負擔較重。目前，各級政府要為疫情防控和疫后經濟社會復蘇的有關支出提供資金保障，造成縣域財政在醫療衛生、社會保障等民生類支出增長較快。同時，上級政府要求地方財政在教育、農林水、節能環保等方面的支出只增不減，進一步增加了縣域財政的支出壓力。2019——2021年，全市縣域民生支出在地方財政一般公共預算支出中的占比均超80.0%，再加上保工資、保基層運轉的一般公共服務類支出在地方財政一般公共預算支出中的比重近九成，當前全市縣域財政部門的財力主要維持保運轉、保工資、保民生，拿不出更多的資金投入到經濟建設和社會發展中，難以滿足經濟發展建設類資金需求。

縣域債務風險總體可控但存在隱患

疫情暴發以來，全市縣域債務余額規模逐年增長，增速較快，債務余額規模由2019年的154.26億元上升至2022年6月的267.71億元。從政府債務風險相關指標來看，總體風險保持在可控范圍內。2021年，全市縣域政府債務率為64.3%（政府債務率=負有償還責任的債務余額/財政總收入），遠低于國際通行的100%——120%的警戒標準，但是債務規模高速增長帶來了一定的風險隱患。

縣域政府整體還本付息壓力較大。

2022年，全市縣域預計需償還債務本息金額達33.3億元，除發行再融資債券15.41億元外，本年需安排17.89億元用于還本付息，預計占全年縣域地方一般公共預算收入的23.7%。同時，財政部要求各級政府要逐年繼續降低再融資比例，提高自主償債率，明確以后年度到期的債券還本支出不能再單純地依賴借新還舊，進一步增加縣域政府的還本壓力。

土地出讓收入不及預期，后期償債壓力較大。當前縣域專項債券償債資金較為單一，償債資金主要來源于土地出讓收入，存在較大的風險隱患。某縣反映，如果土地市場持續低迷，縣域政府需要從其他財力中挪出資金彌補償債缺口，或將進一步加劇基層運轉困難。

隱形債務限期化解壓力較大。2018年，中央開啟隱形債務化解工作,要求10年內化解隱形債務，目前距離清零時間僅余6年。從債務主體看，隱形債務的債務主體主要是地方融資平臺的城投公司和交投公司等。受宏觀經濟形勢、疫情、房地產回暖不及預期等因素影響，平臺公司運營也面臨較大壓力，部分縣域自身基本項目盈利不足，償還利息尚有不足，依靠其自身盈利化解隱形債務可能性較小，或將進一步增加地方財政運行壓力。

政府相關公共風險呈上升態勢

近年來，政府相關公共風險呈上升態勢，而應對公共風險需要提供有效的財政支持。在利用財政化解和防范公共風險之余，財政自身風險的積聚也不容忽視。

部分縣域的機關事業單位養老保險壓力較大。受人口老齡化、保險費率下調，以及在職人員與離退休人員比例結構變化等影響，部分縣域財政負擔越來越重。如某縣反映，2021年全縣機關事業單位“供養”比例約為1.46∶1，“供養”壓力較大。

在經濟杠桿率居高不下的大背景下，可能存在金融風險向財政風險轉化。為維護金融穩定，在金融機構自身無力化解風險的情況下，政府往往采取追加注資、成立資產管理公司、沖銷呆賬等途徑化解金融風險。目前某市縣域金融市場運行總體平穩，但近兩年出現一些地方性商業銀行和國有企業因流動性問題或債務違約被政府接管或資產重組等風險事件，縣域金融風險上升態勢值得警惕。

政策建議

加強地方政府財源建設，推動財政收入持續增長。一方面，持續完善地方稅收體系，著力優化地方財力結構，增強地方收入內生動力，推動預算收入高質量可持續發展；另一方面，繼續挖掘國有資本經營收入、國有資源(資產)有償使用收入增收空間，提升其對財政收入增長的貢獻度。同時，進一步盤活財政存量資金，把閑置、沉淀的財政資金用好，刺激經濟重新恢復活力。

完善政府收支管理機制，確保縣域財政平穩運行。按照中央經濟工作會議要求，堅持把“三保”放在縣域財政支出的優先位置，堅決兜牢“三保”底線，進一步做細做實財政預算，提升財政預算科學性和精細化程度，把財政資金真正用在刀刃上；同時提升轉移支付質效，充分發揮轉移支付效力，給地方更大財力使用自主權，緩解地方財政收支壓力。

提高政府債務管理效能，穩妥化解政府債務風險。合理放寬一般政府債券新增限額及政府再融資債券規模，緩解短期地方政府收支壓力。同時，加快建立健全債務風險評估預警和應急處置機制，合理安排發行節奏，增強還款能力，穩妥化解地方政府債務風險隱患，確保財政可持續。

推進相關領域深化改革，防范化解公共風險轉移。完善社保基金運行機制，合理確定財政對社保基金的補助責任，提升統籌層次，并積極委托上級部門開展基本養老保險基金投資，實現基金保值增值。強化對金融機構的政策支持和引導，加強金融機構公司治理，進一步提升金融機構盈利能力和風險防控能力。