綠色金融國際合作的困境及法治路徑

吳應甲 付騰瑞

綠色金融是刺激全球經濟可持續發展的重要領域，也是實現雙循環和“雙碳”目標的重要工具。國外將綠色金融普遍定義為“為提高資源利用效率，控制環境污染和減少碳排放，而開展的一系列促進經濟社會發展的金融活動”。人民銀行等七部門印發的《關于構建綠色金融體系的指導意見》對綠色金融的定義是“為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務”。2022年3月，國家發展改革委、生態環境部和商務部等部門聯合發布《關于推進共建“一帶一路”綠色發展的意見》，明確提出統籌推進綠色金融等領域合作，并強調“加強生態環保法律法規和國際通行規則研究”。本文從加強綠色國際合作法治建構的現實背景出發，以綠色金融領域為切入點，剖析存在的法律問題，并以此為基礎提出完善對策。

綠色金融國際合作的法治困境

綠色金融政策標準不統一

我國的綠色金融標準與國際標準尚未接軌。2020年6月，氣候政策提倡組織（Climate Policy Initiative）發布了《中國綠色債券市場概覽及有效性分析》，其中明確提到我國準許綠色債券用于清潔煤炭以及化石燃料利用方面的融資，但該規定與東盟、歐盟以及氣候債券提倡組織的標準存在差異。我國分別于2012年和2015年發布了《綠色信貸發行指引》和《綠色債券發行指引》，但至今尚未形成統一綠色債券標準。這兩個規定對綠色項目的認定標準不一，導致融資效率低下，不利于綠色金融國際合作的開展。

不同主體制定的政策存在差異，影響融資效果。關于綠色項目的認定，國家發展改革委、人民銀行和銀保監會等部門對認定范圍存在差異，比如關于軌道交通和核電項目的認定。綠色信貸和綠色債券的支持范圍也不一致，銀保監會《綠色信貸指引》與人民銀行《綠色債券支持項目目錄》所涉及的產業也存在不一致的情況，前者的范圍更加寬泛。這種制度設計可能會導致同時享受綠色信貸與綠色債券的項目運轉效率低下，碳排放邊際貢獻率反而更低。以煤炭項目為例，清潔煤炭與傳統煤炭相比，可減少大氣污染，但清潔煤炭項目綜合碳排放量會大幅增加，與可持續發展的目標相悖。盡管2021年發布的《綠色債券支持項目目錄》已經把傳統化石能源項目排除在外，但是《綠色債券發行指引》并沒有進行同步更新修訂，煤炭石油等高效清潔項目仍然在支持范圍之內。這種政策沖突相悖的現象，必然導致綠色金融合作成效有限。

綠色金融標準的制定主要來源于政府部門，未充分體現企業主導的核心作用。不可否認，政府部門在制定標準方面有諸多優勢，比如公信力、推行力和強制力等方面都要遠高于企業，而且政府對于宏觀經濟的駕馭和對國際國內形勢的把握能力更高，制定出的標準可能更具全局性、通用性。但是綠色金融的主體是企業，企業是最直接的參與者和操作者，在微觀經濟層面對于標準的把握更加細致和具體。因此，以企業為核心來主導標準的制定更加具有現實合理性和可行性，在國際金融市場上也更加容易獲得認可。例如，國際金融市場普遍遵循的赤道原則，就是荷蘭銀行、國際金融公司（IFC）和花旗銀行等大型企業聯合努力的結果。

綠色金融監管機制不健全

相較于歐盟國家，我國綠色金融監管法律制度還不健全，僅有部分政策性規定，尚無專門的立法規定，而政策和法律則是綠色金融體系的重要組成部分，政策是立法的前提，法律又為政策的正確實施提供了重要保障，并能夠規范金融市場主體行為，建立良好有序的綠色金融秩序。目前，我國與綠色金融有關的法律共有6部，法規規章共計28部，但均未明確規定綠色金融監管的內容。

大數據時代，各類金融信息的獲取是監管的重中之重，信息披露制度則是我國完善綠色金融制度的關鍵。2020年10月，國家發展改革委、人民銀行、生態環境部、銀保監會和證監會聯合發布《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》，重點強調健全綠色投融資的信息披露制度。但由于我國綠色金融發展時間較短，在信息披露方面存在諸多問題。一是綠色金融立法與綠色金融政策的發展并未同步，現有的部門規范性文件則存在強制力不足和執行力偏弱的問題，對于金融機構和投資企業的指引規范相當有限。盡管我國也開始重視國際社會通用的ESG（環境、社會、治理）評價標準，但僅限于自愿披露和有限強制披露，ESG總體上還未被完全納入綠色金融信息披露體系之中。二是我國對于綠色金融的國際規則采用較少。以綠色信貸為例，在國際上普遍遵循前文提到的赤道原則，該原則對金融機構交易內容和交易類型等數據信息的披露作了具體規定。截至2021年年底，全球已有38個國家和地區共計126家金融機構在綠色信貸業務中將赤道原則作為業務準則，中國以此為準則的金融機構數量偏少。三是綠色金融信息共享平臺缺失，造成信息傳送渠道不暢通、信息不對稱和數據缺乏可靠性等問題發生，最終導致監管失靈。監管機構無法有效掌握企業的碳足跡和碳排放量等關鍵環境信息，給綠色金融國際合作帶來巨大挑戰。

綠色金融激勵機制不到位

近年來，中央有關部門開始重視綠色金融激勵工具的使用，并出臺相關配套政策。地方金融機構開始將綠色債券和綠色信貸納入合格擔保范圍，地方政府也針對綠色金融類產品出臺了稅收優惠、擔保和再貼現等支持政策。但因處于起步階段，激勵機制的作用尚不明顯，并且還存在一些問題。

激勵方式比較單一。統計數據顯示，綠色金融五分之一的資金來源于政府與社會資本合作項目（PPP），但其中只有極少數是通過綠色金融激勵工具進行的投融資，大多數是期望政府補貼而進入項目，而政府的綠色補貼激勵側重于項目本身，而非面向金融機構。例如，財政貼息激勵政策，資金的撥付往往直接流向投資項目的企業，而不通過金融機構進行。這種方式看似直接滿足了企業綠色金融需求，但從長遠來看，不利于綠色金融市場激勵機制的健全完善，因為金融機構直接被排除在外，可能造成資金的供需失衡，影響全面減碳格局的形成。

激勵機制缺乏系統性。盡管人民銀行已將綠色信貸和綠色債券等業務納入合格擔保范圍，但是作為商業銀行主要評價標準的MPA（宏觀審慎評估體系）卻沒有將此列入考核范圍。當前出臺的綠色金融激勵工具絕大多數針對單一的產品或者單一業務環節，缺乏系統性，無法激發金融機構和投融資企業的內在活力。例如，中國人民銀行曾發布《關于加大對新消費領域金融支持的指導意見》，鼓勵各商業銀行開發多元化的信貸產品支持新能源汽車綠色消費，但在實施過程中未將綠色激勵工具與整個新能源汽車產業鏈相結合，導致資金集中在單一環節，影響了綠色資金的流轉效率以及減碳邊際貢獻率。

負面激勵措施缺失。一是綠色金融給企業帶來優惠的資金支持，部分企業為獲取不法利益，便以“綠色外衣”為掩護，騙取綠色金融支持，未將資金用于綠色項目；二是綠色金融支持項目一般周期較長、投入較大，而給其提供金融產品的機構平均負債期限較短，可能發生期限錯配風險；三是部分綠色金融支持項目依賴于政府的財政補貼或其他金融支持，項目的金融風險與政府的財政實力緊密關聯，一旦財政緊張，將嚴重影響綠色金融產業的可持續發展。

綠色金融國際合作的規范方向

我國綠色金融市場尚不成熟，在雙循環發展格局下要建立順暢的國際合作關系尚存在諸多困難。因此，要充分利用政策法律加以引導，不斷促進綠色金融標準體系協調統一、綠色金融監管體制完善健全和綠色金融激勵機制改革創新。

建立健全綠色金融標準體系

統一國內綠色金融標準并逐漸接軌國際標準。在新的綠色金融政策制定過程中應盡量做好事先協調，避免“政出多門、各行其是”的現象發生。對于已經出臺的涉及綠色金融的政策制度，應抓緊做好修訂、清理和統一工作。以綠色債券為例，國務院、國家發展改革委、人民銀行、生態環境部、銀保監會和證監會等均出臺過相關政策標準，這些文件的出臺有利于綠色債券市場的繁榮，但是在標準界定、發行范圍、發行條件和監管流程等方面都存在諸多差異，亟待協調統一。此外，由于我國綠色金融實踐與國際實踐的產生時間、發展過程和發展路徑等都存在差異，不能盲目地效仿、尋求完全一致。我國在堅守發展中國家根本立場的基礎之上，根據目標定位和發展利益，應首先協調、優化、整合既有的國內標準，然后對接國際綠色金融標準，推動標準之間的合作和互認，減少標準分歧，為國際市場主體和金融企業提供統一清晰的標準體系，促進綠色金融的跨境交易和健康發展。

吸收多元主體參與制定綠色金融標準，充分發揮金融企業的主體功能作用。當前，我國的綠色金融標準主要由政府為主體制定，金融企業、行業協會、學術科研團體和NGO等組織的意見通常只作為參考，因此，這些組織參與制定綠色金融標準的積極性不高、責任歸屬感不強。但從綠色金融實踐分析，金融企業直接參與國際經濟活動，具有更為豐富經驗和直接感知問題的條件，也具備完善綠色標準體系的動力和能力，相較于政府以強制力為保障推動標準執行的做法，金融企業制定的標準自覺傳導效應較強，也更容易被市場主體接受。對于更加復雜的專業標準問題，也可以充分發揮學術科研團體、行業協會和NGO的專業功能優勢，推動產學研相結合，集思廣益，努力推動與國際綠色金融標準體系的銜接，最終達到國內國際標準相對統一的良好效果。

加強綠色金融標準的認證和執行監督，為企業綠色轉型升級提供有力支撐。當前，既有的綠色金融標準存在“政出多門”的現象，且各自在市場上已經分別施行，可能已經形成利益和路徑固化的現象。如果要重新整合這些規范性文件進而出臺一個新的統一標準，不僅牽涉部門眾多，利益協調難度較大，而且工作量巨大，在短時間內難以完成。因此，需要一個權威機構對紛繁復雜的綠色金融標準進行認證，除行業協會應發揮專業優勢之外，還可以通過司法實踐和第三方認證等方式進行，以保障統一標準的有效落實。此外，制定綠色金融標準的目的之一是促進企業的綠色轉型，因此，要緊緊把握綠色目標，做好綠色標準的執行監督，引導企業通過綠色金融向低碳項目投資轉型。值得注意的是，綠色金融標準的引導要循序漸進，通過逐步修訂綠色標準，不斷收緊對融資企業的減排要求，最終達到接近零排放的標準。

完善健全綠色金融監管機制

健全的監管體制是促進綠色金融發展的重要條件，而監管措施的有效性在很大程度上取決于獲取信息的全面性，只有克服信息不對稱帶來的阻力，才能最大限度降低金融風險。在世界范圍內，各國央行普遍承擔對貨幣等金融業務的監管職能，擁有廣泛的信息獲取權限，能夠有效降低風險，服務于綠色金融發展。在國際層面，各國央行普遍出臺綠色金融措施，阻止貸款流向非氣候友好型企業，多數央行還擁有監管各類商業銀行的相關職能，比如瑞典銀行作為中央銀行，在發現澳大利亞具有高污染排放問題后，將其監管的政府債券予以拋售。在國內層面，人民銀行、國家發展改革委、生態環境部和銀保監會等部門共同承擔綠色金融的監管職責，從各自職能重點出發，共同促進綠色金融的可持續發展。國內銀行業監管部門還積極同國際銀行業監管機構合作，從統計評估、標準制定等方面對綠色金融監管進行詳細規定（見表1）。

表1 國內國際銀行業綠色監管措施

我國對金融業實施的是分業監管，不同監管機構之間各司其職，但綠色金融具有混合性特征，各類信息交叉重疊、紛繁復雜，現有監管格局無法系統有效地對綠色金融進行整體監管。欲破解這個難題，關鍵是健全合作規制關系，共同分擔監管責任。

一是促進綠色金融信息的交互溝通，明確相關信息的披露責任主體。根據監管側重點不同，可對不同主體制定相應的指標體系，確定綠色金融信息披露的范圍、標準與方法，拓寬信息統計的廣度與深度。

二是深化ESG信息披露，拓寬監管路徑。通過強化數據庫建設，豐富監管數據，倒逼企業在關注投資績效的同時也要重視ESG績效。由于我國綠色金融市場尚不健全，相關主體對ESG的認識不充分，可先采取自愿披露與強制披露相結合的方式，逐步過渡至完全強制披露。同時可借鑒國際經驗，采取差異化的披露方式，由第三方機構對相關企業進行ESG評級，有助于督促企業主動披露綠色信息。

三是在分業監管的基礎上建立數據互通互聯機制。通過區塊鏈等數字技術搭建綠色金融信息交互平臺，加強監管主體之間的信息溝通，充分利用現代科技手段，完善綠色信息強制報告制度和抽查制度，徹底理順減碳降污、防范金融風險與可持續發展的關系，形成科技標準與綠色金融相匹配的全新監管模式，逐步達到綠色金融監管的數字化和智能化。

深化綠色金融激勵機制改革創新

豐富綠色金融激勵方式，結合激勵要素制定多元化的綠色金融政策。可針對重點領域采取差異化的金融政策，建立以應對氣候變化和服務綠色產業為導向的激勵機制，對符合條件的金融機構采取適當放寬綠色信貸額度、降低對其風險管控權重和賦予融資自主權限等差別化激勵措施，充分調動金融機構在開展綠色金融業務方面的積極性和創新性。此外，基于發展均衡需要，在發展綠色債券和綠色信貸市場的同時，可逐步增加碳金融和綠色保險的市場份額。在企業方面，可將碳足跡與稅率掛鉤，用階梯稅率的方式引導企業積極參與減碳減排。

強化激勵政策間的協調統一，使綠色福利真正惠及企業。中央有關部門在出臺綠色金融政策后，應及時協調金融機構和地方政府等單位對激勵措施進行具體化，確保激勵政策的上下貫通執行。中央有關部門可借鑒國際經驗，設置適合商業銀行綠色周期指數的準備金比例和動態差異化資本要求，地方政府在規定的浮動區間內組織制定具體的激勵措施。地方政府還可以根據中央政策標準，出資設立綠色融資擔保機構，以市場運營的方式，為綠色投資企業或項目提供增信擔保。

完善綠色金融責任追究制度，增強相關主體責任意識。責任制度是激勵機制的核心內容，也是綠色金融法治體系的重要組成部分。我國金融機構多為股份制企業，是市場經濟的重要主體和全球綠色產業發展的重要保障，因此，綠色金融責任體系應建立民事責任為主體，輔以行政和刑事責任為補充的框架結構。通過“政策——法律——標準”三重維度健全責任追究機制，加大對濫發綠色補貼、騙取綠色補貼的金融機構和企業的懲處力度，建立健全綠色投融資的風險分擔和補償機制，向全社會資本力量發出積極信號，杜絕“洗綠”“漂綠”（企業通過非法手段披上綠色外衣，用低廉的成本獲取金融資源）現象發生。此外，可參考美國的《超級基金法》，明確貸款企業的環境責任，規范金融機構對貸款企業的環境風險和環境責任審核義務，以實現強化綠色金融責任主體意識和提升整體風控能力的目標。

綠色金融國際合作的法治路徑

在國內構建以綠色發展法為支撐的傘形制度體系

當前，我國在世界范圍內廣泛開展了綠色金融國際合作，與我國合作的國家在環保標準和環保規制上寬嚴不一，可以說每前進一段都會遭遇不同的生態環境狀態和環保法律法規，如果不能協調好環境法規的差異，可能影響綠色金融國際合作的進展。相對于宗教和道德，法治更具有包容性、現實性和穩定性，因此可以充分發揮法治的優勢，制定專門的“綠色發展法”或者在環境法典中設置專門章節規定相關內容，為我國開展綠色合作提供明確的法律依據。綠色發展法一方面可以為環境規制較弱的合作國家提供環境標準和法律支持；另一方面可以與環境規制較強的合作國家保持標準一致，以便更好地進行融合發展。

隨著全球經濟的發展，國內環境法治也要及時準確把握國際環境法治的趨勢動向，以確保國內環境法治與時俱進。綠色發展法應定位為基本法，并將可持續發展理念融入其中，立足于推動涉及綠色發展問題的立法、執法和司法機制完善，從頂層設計上更好地指導我國的綠色發展實踐。目前，我國關于經濟發展和環境保護的政策比較分散，實施機制可操作性不強，主管部門之間業務活動分割和法規制定片面的現象也屢見不鮮，與綠色國際合作發展的步伐不相匹配，嚴重制約了合作發展的進度。通過制定綠色發展法，可以將國家政策理念與部門法規的基本精神抽象出來，形成框架性指導綱領，并以此整合分散的相關法律法規和地方配套政策，使之體系化，真正起到提綱挈領的作用。此外，還應結合我國國情和企業的需求，在積極應對氣候變化、推廣清潔能源技術和發展綠色產業等領域，制定一批與綠色發展基本法相配套的具體法律制度，逐步完善綠色發展基本法的傘形延伸框架，用綠色金融法律制度、綠色稅收法律制度、綠色投資法律制度和綠色激勵法律制度等內容加固支撐體系，為我國綠色國際合作提供堅實的法律保障。

推動構建以包容性為前提的綠色合作法治框架

在構建人類命運共同體理念的指引下，要將包容性落實到綠色國際合作的法治框架之中。包容性的第一要義就是排除霸權主義，兼容不同的制度和聲音，在此基礎上構建一個新的國際秩序。但綠色合作法治框架的構建也不是完全摒棄所有的舊制度，更不是對原有框架體系的顛覆性重構，而應當是在維護現有制度成果的基礎之上，突破各自固有理念，整合不同制度資源優勢，共同掃清合作道路上的障礙壁壘。在推動包容性綠色合作法治框架構建時，應注重實體法與程序法的協調同步。若只追求法治框架的形式，不可能達到包容性合作機制建設的目的；若程序建設不足，則會使很多目標由于缺乏實施路徑而擱淺。包容性綠色法治框架的構建要從實體法與程序法兩個方面進行探討。

在實體法建設方面，應堅持在現有法律框架的基礎之上，融合各國共識，完善頂層設計，推動構建更為公平的運行機制。一方面，完善現有綠色國際合作法律框架，構建落實機制。當前，《巴黎協定》等國際環境法和《各國經濟權利和義務憲章》等國際發展法已經就具體目標作出規定，但是缺乏有效的執行和約束機制，因此，應完善現有法律框架內制度的剛性內容，進一步提升聯合國等國際組織的獨立性和權威性，確保法律規范得以有效執行。另一方面，循序漸進推動《世界環境公約》的制定出臺。盡管世界各國已經意識到綠色國際合作的重要性，但由于經濟發展水平差異和環境保護力度不同，各國在許多綠色合作問題上仍然難以達成共識，因而國際上逐漸采取“框架公約”的形式來促成合作，比如，《氣候變化框架公約》中多為原則性義務，盡管提高了達成合作的效率，但不利于落實履行。因此，應推動《世界環境公約》的制定出臺。但是全球環境立法牽涉諸多國家利益協調乃至主權讓渡問題，不可能一蹴而就，可在區域合作的基礎上先制定區域性環境法規，形成區域綠色合作的新范式后再向《世界環境公約》的出臺邁進。

在程序法建設方面，應推動現行程序法的更新與完善，使之契合協調多元利益糾紛的目標。一方面，應健全完善現行國際議事規則，充分保障綠色國際合作各方的話語權。各國在經濟發展、政治制度和社會文化等方面有諸多不同，在合作中存在意識差異、利益糾葛乃至矛盾爭端，有些弱勢國家發言權受阻，有些強勢國家壟斷話語權，在對話不平等的前提下，根本無法就合作事項達成一致意見。因此，要以“共同但有區別的責任”為基礎，盡可能在話語權、協商制度和表決機制等方面平衡各國利益需求，讓合作參與的國家都能充分參與、充分協商和充分表決，最大限度保障議事程序的公平性。另一方面，在爭端解決機制建設上，可先從國際仲裁結果互認等方面入手，打通現行國際爭端解決機制的堵點，隨后可以聲譽較好的投資仲裁機構為基礎設立國際環境仲裁中心，逐步建立結果互認和執行合作的保障制度。我國還可以進一步增強“一帶一路”國際商事爭端解決機制建設，在現有基礎之上探索形成區域環境糾紛解決方式，引領國際環境爭端解決機制的變革和完善。