開發(fā)性金融支持A省國家儲備林建設(shè)案例研究

胡丹蒙 張亞芳 曹玉昆

（約翰霍普金斯大學(xué)，哈爾濱市 150040；東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱市 150040）

一、引言

國家儲備林建設(shè)是維護木材安全和生態(tài)安全的戰(zhàn)略工程[1]，是促進綠色增長和實現(xiàn)林業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要途徑，是踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要抓手。

2023年3月，國家林草局印發(fā)《“十四五”國家儲備林建設(shè)實施方案》明確提出，將科學(xué)布局和實施國家儲備林建設(shè)，建設(shè)國家儲備林3600萬畝以上，增加蓄積7000萬立方米以上，緩解木材供需矛盾，保障我國木材安全，推動國家儲備林建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

由于國家儲備林的建設(shè)資金需求量大、投資回報周期長、投資風(fēng)險高，商業(yè)性金融供給不足，社會資本不愿投入，項目推進受到嚴(yán)重的融資制約[2]，僅依靠財政資金難以獨自支撐儲備林建設(shè)項目任務(wù)，疏通和拓寬融資渠道成為推動國家儲備林高質(zhì)量建設(shè)的關(guān)鍵[3]。開發(fā)性金融是為彌補市場缺損和制度落后而出現(xiàn)的一種金融形式[4]，能夠發(fā)揮政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢和大額融資優(yōu)勢、主動以融資推動市場建設(shè)[5]。開發(fā)性金融作為政府意志和市場機制的結(jié)合，可以很好地充當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策工具，它集合了政府組織優(yōu)勢和金融融資優(yōu)勢，是支持國家儲備林建設(shè)的理想金融形態(tài)。

A省素有“八山一水一分田”之稱，森林覆蓋率高達(dá)60%以上，人工林面積和木材產(chǎn)量均居全國首位，是全國首批國家儲備林建設(shè)試點省份之一。2015年，A省與金融機構(gòu)合作獲得100億元信貸授信，啟動了開發(fā)性金融支持國家儲備林建設(shè)的序幕。其引入開發(fā)性金融進行國家儲備林建設(shè)，并不斷創(chuàng)新投融資機制，財政金融政策聯(lián)合發(fā)力，打造出建設(shè)國家儲備林建設(shè)項目“省級統(tǒng)貸＋市場化運作”的A省模式，對于如何破解融資難題推進國家儲備林建設(shè)項目具有示范效應(yīng)和推廣價值。本文重點剖析A省國家儲備林建設(shè)項目創(chuàng)新模式和經(jīng)驗啟示，并提出開發(fā)性金融支持國家儲備林建設(shè)的優(yōu)化對策，以期為其他地區(qū)國家儲備林建設(shè)項目推進提供參考。

二、開發(fā)性金融支持國家儲備林建設(shè)——A省創(chuàng)新模式

A省國家儲備林建設(shè)試點區(qū)（L市）屬南亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，有林地1126萬畝，森林覆蓋率53.66%，商品林630萬畝，其中桉樹330萬畝，試點區(qū)活立木蓄積量達(dá)4407萬立方米，年采伐量位居A省前列，是A省重要速生豐產(chǎn)林建設(shè)基地，適合建設(shè)國家儲備林。

試點區(qū)6個縣（區(qū)）全部納入《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年》和《A省國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2013—2035年）》規(guī)劃范圍，其中包含2個國家重點工程。試點區(qū)率先以集中攻堅方式啟動國家儲備林項目建設(shè)行動，并制定了《試點區(qū)推進國家儲備林項目建設(shè)實施方案》，規(guī)劃國家儲備林面積112萬畝，總投資95.8億元。試點區(qū)6個縣（區(qū)）均有國儲林項目落地，覆蓋率100%，國家儲備林建設(shè)進度排全區(qū)前列。[6]在推進國家儲備林項目建設(shè)中，試點區(qū)積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，逐步形成獨具特色國家儲備林建設(shè)模式。

（一）整縣推進、多主體參與項目運作模式

試點區(qū)堅持政府主導(dǎo)、市場運作，堅持科學(xué)規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進的基本原則，明確整縣推進，以縣政府為主體，采用“國有或國有企業(yè)控股”模式、“縣級人民政府＋區(qū)直林場（國有林業(yè)企業(yè)）合作”模式、“公司＋合作社＋農(nóng)戶”模式、“企業(yè)自主經(jīng)營”模式建設(shè)國家儲備林。一是“國有或國有企業(yè)控股”模式，利用市縣兩級國有企業(yè)或國有控股企業(yè)充分利用授信、信用評級、擔(dān)保增信等方面優(yōu)勢，以及政策性銀行業(yè)金融機構(gòu)“滾動抵押”的擔(dān)保政策，采用BOT、BOOT、BOO等模式進行運作，以“林木等資產(chǎn)抵押”“權(quán)益質(zhì)押+保證擔(dān)?！被颉癙PP合同項下應(yīng)收賬款質(zhì)押”等單一或組合的擔(dān)保方式向銀行金融機構(gòu)申請貸款融資，對國家儲備林項目進行投資、建設(shè)、運營維護，項目公司在合作期滿后，如有需要移交項目資產(chǎn)，則要無償移交給政府或者政府指定的其他機構(gòu)。二是“縣級人民政府+區(qū)直林場”合作模式，發(fā)揮區(qū)直林場以及國有林業(yè)企業(yè)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，靈活采用入股投資、合作分成等方式共建國家儲備林。三是“公司＋合作社＋農(nóng)戶”模式，采用“林地入股”“林木變現(xiàn)”“保底分成”“托管分紅”等多元合作方式，為農(nóng)戶構(gòu)建“拿現(xiàn)金、取分成、得租金、掙薪金、獲股金”等綜合增收渠道，提高國家儲備林建設(shè)農(nóng)戶參與度。四是“企業(yè)自主經(jīng)營”模式，根據(jù)國家儲備林建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)將自主經(jīng)營的林地或林木納入國家儲備林建設(shè)范圍，以自身資產(chǎn)作為抵押物，向銀行申請貸款，解決國家儲備林建設(shè)資金問題。

（二）“擔(dān)保公司+銀行機構(gòu)+國控林擔(dān)”林權(quán)收儲擔(dān)保融資模式

試點區(qū)創(chuàng)新推出“試點區(qū)木材貸”，通過搭建政府與銀行合作平臺，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，為符合條件的“木材貸”貼息3個百分點，2022年“試點區(qū)木材貸”累計投放2.44億元，入庫企業(yè)569戶，獲貸78戶，貸款加權(quán)平均利率2.67%，直接降低相關(guān)市場主體融資成本約674萬元[6]。此外，在A省林業(yè)局和試點區(qū)（L市）政府的支持下，A省國控林權(quán)收儲擔(dān)保股份有限公司（簡稱：國控林擔(dān)）結(jié)合試點區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和需求，成功推出了“試點區(qū)木材貸”擔(dān)保業(yè)務(wù)，通過創(chuàng)新性的建機制、強合作，推出了“擔(dān)保公司+銀行機構(gòu)+國控林擔(dān)”的試點區(qū)林權(quán)收儲擔(dān)保融資服務(wù)新模式。這種創(chuàng)新模式通過結(jié)合國控林擔(dān)在林業(yè)經(jīng)營管理等方面的優(yōu)勢、擔(dān)保公司金融“放大器”的優(yōu)勢以及銀行在資金出借、風(fēng)險管理等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)大幅降低門檻、風(fēng)險全程可控的林權(quán)抵押擔(dān)保新模式，為全區(qū)林權(quán)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)提供了新思路。

（三）“國儲林+”創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式

依托國家儲備林建設(shè)項目，不斷推進多業(yè)態(tài)融合、產(chǎn)業(yè)集聚化發(fā)展。2022年試點區(qū)國家儲備林建設(shè)項目實施方案提出，到2025年創(chuàng)建林業(yè)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)2～3個，打造綠色板材之都，木材加工總產(chǎn)值達(dá)300億元，依托國家儲備林基地發(fā)展林下經(jīng)濟10萬畝以上，國家儲備林林下經(jīng)濟產(chǎn)值達(dá)2.5億元以上。

一是充分利用豐富的林業(yè)資源，試點區(qū)吸引頭部林木加工企業(yè)入駐，從而帶動木材加工業(yè)迅猛增長。截至2022年底，試點區(qū)林木加工規(guī)上企業(yè)增加到151家，規(guī)上產(chǎn)值達(dá)128.49億元，林木加工業(yè)成為試點區(qū)首個規(guī)上企業(yè)突破百家、規(guī)上產(chǎn)值突破百億元的“雙百”產(chǎn)業(yè)。二是試點區(qū)國家儲備林還致力于木材與木本油料雙儲備，通過發(fā)展油茶等優(yōu)勢特色經(jīng)濟林樹種，推廣油茶專業(yè)化托管，打造“雙高”示范基地。規(guī)劃油茶種植面積8.9萬畝，打造10個縣級以上油茶示范基地，輻射帶動油茶造林面積5萬多畝。三是以“國儲林+N”模式，深度融合生態(tài)景觀、林副產(chǎn)品和當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族文化等特色資源推動融合發(fā)展，包括“國儲林+旅游”“國儲林+田園綜合體”“國儲林+林下經(jīng)濟”等模式，將綠水青山變成金山銀山。

產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式推動A省試點區(qū)國家儲備林建設(shè)項目取得豐碩成果。2022年國家儲備林建設(shè)面積超過1100萬畝，建設(shè)規(guī)模穩(wěn)居全國第1位。試點區(qū)以國家儲備林建設(shè)為抓手，開發(fā)性金融等信貸優(yōu)惠政策為手段，驅(qū)動產(chǎn)業(yè)融合，盤活地方經(jīng)濟，建立資金使用長效機制，為真正解決國家儲備林建設(shè)項目資金難題提供源頭活水。

三、經(jīng)驗啟示

（一）創(chuàng)新運作模式，破除融資壁壘

試點區(qū)國家儲備林建設(shè)項目以“政府引導(dǎo)、銀行融資、市場運作”為基本原則，推行整縣推進模式，充分發(fā)揮縣級人民政府的統(tǒng)籌引導(dǎo)作用，引導(dǎo)各類主體積極融資參與建設(shè)，整合各項資源，集中攻堅，破除融資壁壘，盤活林業(yè)資源。一是采用市縣級國企直貸，市縣級國企統(tǒng)一向國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行貸款，獲取信貸融資。二是通過PPP融資模式實現(xiàn)政府與市場合作，引入政府信用同時增加農(nóng)戶合作的積極性，破除農(nóng)戶信貸擔(dān)保資源有限、林權(quán)確權(quán)抵押流轉(zhuǎn)問題。三是通過積極發(fā)揮A省綜合金融服務(wù)平臺作用，通過平臺融資渠道，消除信息壁壘，增加企業(yè)獲得信貸的便利度和成功機會。

（二）創(chuàng)新?lián)ＤＪ剑岣咝刨J能力

創(chuàng)新林權(quán)抵質(zhì)押貸款及林權(quán)收儲擔(dān)保融資方式，推廣“林權(quán)抵押＋林權(quán)收儲”貸款模式，為集體林權(quán)參與國家儲備林建設(shè)項目創(chuàng)造有利條件。試點區(qū)提出“擔(dān)保公司+銀行機構(gòu)+國控林擔(dān)”林權(quán)收儲擔(dān)保融資模式，發(fā)揮國控林擔(dān)在林業(yè)經(jīng)營管理優(yōu)勢、擔(dān)保公司金融“放大器”優(yōu)勢以及銀行在資金出借、風(fēng)險管理等方面的優(yōu)勢，降低林權(quán)抵押擔(dān)保門檻和信貸風(fēng)險。此外，針對信貸擔(dān)保資源有限的問題，試點區(qū)與金融機構(gòu)合作，獲得放寬抵押物限制的信貸優(yōu)惠，允許商業(yè)用地和經(jīng)濟林等作為擔(dān)保資源，大大提高了國家儲備林建設(shè)項目信貸融資能力。

（三）創(chuàng)新融資產(chǎn)品，聚焦特色產(chǎn)業(yè)

試點區(qū)與國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)合作，開發(fā)“試點區(qū)木材貸”等創(chuàng)新性國家儲備林專項優(yōu)惠貸款，并將資金用途拓展林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)等林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，組織開展林業(yè)產(chǎn)業(yè)政金企對接活動，達(dá)成多項融資合作，促進金融資本與企業(yè)資源實現(xiàn)有效融合，促進政府、金融機構(gòu)、企業(yè)獲得共贏。并通過與林業(yè)、工信等部門的政策協(xié)同，成為A省試點區(qū)木材產(chǎn)業(yè)發(fā)展典范。

（四）創(chuàng)新盈利模式，豐富還款來源

試點區(qū)國家儲備林建設(shè)項目整縣推動，經(jīng)營主體持有林地規(guī)模較大，具有較強的規(guī)模效應(yīng)，專注于森林經(jīng)營管理，定期木材采伐收入形成項目現(xiàn)金流，可用于運營投入和信貸還款。試點區(qū)通過復(fù)合式經(jīng)營，既能提高短期林地的產(chǎn)出和效益，又可以為培育優(yōu)質(zhì)大徑材提供堅實支持。各縣區(qū)因地制宜推動產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展油茶產(chǎn)業(yè)、林木加工產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)等，拓寬了地方經(jīng)濟增收渠道，進一步增強了項目信貸還款能力。

四、開發(fā)性金融支持國家儲備林建設(shè)優(yōu)化策略

（一）深化政金企合作，破解項目融資難題

國家儲備林兼具經(jīng)濟性和生態(tài)性，金融信貸項目兼具商業(yè)性和公益性，涉及范圍廣，涵蓋主體多，管理要求高，需要政府、金融機構(gòu)和企業(yè)通力合作、同頻共振，破解融資難題。一是強化政策引導(dǎo)作用，持續(xù)監(jiān)督金融機構(gòu)積極執(zhí)行支持實體經(jīng)濟的政策，充分發(fā)揮信貸優(yōu)惠政策的作用；二是完善金融服務(wù)體系，深化政府、金融機構(gòu)、企業(yè)合作，增強國家儲備林建設(shè)項目方面的金融服務(wù)能力，以減輕項目融資難、融資貴、融資慢等問題；三是加強政金企對接，促進各項林業(yè)信貸政策落地實施，構(gòu)建線上線下、高頻次、多形式的政金企合作常態(tài)化機制，引導(dǎo)開發(fā)性金融資金流向。

（二）提升盈利能力，豐富信用擔(dān)保資源

有效的項目還款能力和充足的林權(quán)抵押擔(dān)保是國家儲備林建設(shè)項目融資的關(guān)鍵因素。一方面，目前大部分國家儲備林建設(shè)項目的還款能力和現(xiàn)金流無法滿足金融機構(gòu)貸款條件，由財政資金兜底。因此從根本上解決項目資金問題，需要保障項目自身盈利能力，轉(zhuǎn)變金融輸血模式為項目造血，實現(xiàn)項目現(xiàn)金流自循環(huán)。

一是通過集約化、專業(yè)化經(jīng)營提高林地生產(chǎn)效率，以經(jīng)營周期木材采伐收入形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流。二是延長林木產(chǎn)業(yè)價值鏈，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過實施“國儲林+”產(chǎn)業(yè)模式，獲取經(jīng)濟收益，提高項目還款能力。另一方面，充足的林權(quán)抵押擔(dān)保能直接提高項目主體獲取信貸資源的能力。因此要加強林業(yè)資源流轉(zhuǎn)體系建設(shè)，包括林地林木資產(chǎn)評估、林權(quán)抵押、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林木收儲等多方面，搭建統(tǒng)一的林權(quán)交易中心平臺、培養(yǎng)林業(yè)資源調(diào)查和評估專業(yè)人才、完善林權(quán)抵押與登記操作細(xì)則等，實現(xiàn)林業(yè)資源自由流轉(zhuǎn)、擔(dān)保交易。

（三）拓展融資渠道，創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務(wù)

國家儲備林建設(shè)項目推進過程中，單一的資金來源難以滿足項目資金需求，因此需要創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務(wù)，豐富融資渠道。首先，發(fā)揮開發(fā)性金融的引致作用，通過整合財政資金、創(chuàng)新融資模式、加大中長期信貸支持等方式，滿足國家儲備林建設(shè)項目資金需求。其次，拓展多元化融資渠道，引入多樣化融資工具，鼓勵金融機構(gòu)以綠色金融債券、林業(yè)信托、企業(yè)債券、產(chǎn)業(yè)投資基金、項目融資等型融資工具和方式籌措國家儲備林建設(shè)資金。再次，組建國家儲備林收儲基金，滿足國家儲備林建設(shè)周期長的特點，使得長期項目可以實現(xiàn)自身造血融資，從而推進項目建設(shè)和資金流動形成良性循環(huán)。最后，充分挖掘地方林業(yè)龍頭企業(yè)優(yōu)勢，逐步吸引其加入國家儲備林建設(shè)項目，為國家儲備林建設(shè)項目提供優(yōu)質(zhì)的社會資本。

（四）完善保障體系，提升金融生態(tài)環(huán)境

建立健全政策體系、金融體系，是推進國家儲備林建設(shè)的重要保障。國家儲備林建設(shè)涉及各方各面的關(guān)系協(xié)調(diào)，需要健全政策保障機制。借鑒A省試點區(qū)國家儲備林建設(shè)經(jīng)驗，首先，地方政府要協(xié)調(diào)林業(yè)、工信等部門，共同做好儲備林建設(shè)項目實施保障工作，保障國家儲備林建設(shè)項目融資擔(dān)保、推動完善林權(quán)抵押模式，統(tǒng)籌國家儲備林財政貼息，提高儲備林專項貸款發(fā)放率等。其次，放寬信貸抵押物范圍和擔(dān)保方式，配套森林保險等金融風(fēng)險防控機制，推動林業(yè)這一“綠色銀行”生生不息。最后，著力提升金融市場生態(tài)環(huán)境，建立健全金融機構(gòu)的評價激勵機制，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，每年對金融機構(gòu)服務(wù)林業(yè)實體經(jīng)濟、支持中小企業(yè)融資、綠色金融創(chuàng)新等方面進行評價和獎勵，激發(fā)金融市場活力，同時提高政府部門對金融機構(gòu)的服務(wù)意識和能力，提升對金融機構(gòu)入駐國家儲備林建設(shè)項目的吸引力。

總的來說，雖然A省國家儲備林建設(shè)項目創(chuàng)新模式和經(jīng)驗尚且存在需要更加完善的地方，但作為一種創(chuàng)新型新模式，其自身發(fā)展也具有一定優(yōu)勢，開發(fā)性金融是為彌補市場缺損和制度落后而出現(xiàn)的，能夠發(fā)揮政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢和大額融資優(yōu)勢、引導(dǎo)各類主體積極融資參與建設(shè)，主動以融資推動市場建設(shè)。試點區(qū)取得的成功經(jīng)驗也證明了其存在的可取之處。