金融支持高碳行業公正轉型的國際經驗及啟示

王 敏 趙晗雪

（中國人民銀行黑龍江省分行，黑龍江哈爾濱 150036；中國人民銀行雞西市分行，黑龍江雞西 158100）

一、文獻綜述

公正轉型是一項全球性議題，學術界對于金融支持高碳行業公正轉型的研究主要從公正轉型的概念、建立政策框架和投資計劃等方面開展。當前，國際上對公正轉型已有基本共識，但尚未有全球統一公認的定義和標準。一般認為，狹義的公正轉型概念最早是由加拿大工會活動家Brian Kohler在20世紀末提出,目的是在為工人保障體面工作機會和實現環境保護目標之間得到平衡。《巴黎協定》（2015）將“公正轉型”寫入案文，強調在應對氣候變化時應高度關注相應的就業問題。由此可見，狹義的公正轉型一般指低碳轉型過程中，就業和勞動力領域所面臨的公正性問題。廣義的公正轉型，除了就業影響外，還包括能源安全、通貨膨脹、收入分配、社區發展等方面的影響。《G20轉型金融框架》（2022）中，將公正轉型確立為轉型金融五大支柱之一，其核心是解決高碳行業轉型過程中因“無序轉型”（包括“運動式”減碳）而出現的規模性失業、社區衰落、能源短缺和通脹等問題。

在國際上，金融支持公正轉型的實踐和經驗已經比較豐富。全球報告倡議組織為各國提供了一套標準化的公正轉型信息披露框架，各國可以參考這一框架，制定和實施可持續發展戰略（GRI ,2022）；歐盟則通過建立公正轉型機制對受低碳轉型影響的地區提供資金支持，從而推動綠色和社會責任投資的發展（EU,2020;EU,2021；王謀，2022）；德國通過財政補貼機制，引導資源合理配置，并向低碳環保能源轉變（陳燕和，2022）。此外，英國的金融機構和企業也在積極探索社會責任投資的模式，通過為受影響地區工人提供資金支持、創造就業機會等方式促進公正轉型的實現（彭作剛，2023）。在中國，金融支持公正轉型的實踐尚處于起步階段，但是隨著國家可持續發展戰略的逐步實施，金融支持公正轉型的重要性也日益凸顯。

二、公正轉型金融與轉型金融的關系

公正轉型金融可以看作是轉型金融領域的補充和拓展。2019年經合組織將“轉型金融”定義為，在經濟主體向可持續發展目標轉型的進程中，為他們提供融資以幫助其轉型的金融活動。一方面，公正轉型金融與轉型金融擁有相同目標。公正轉型金融和轉型金融都旨在支持可持續發展和推動經濟、社會和環境的轉型。它們的目標是通過資金和投資引導經濟體系朝著綠色、包容和可持續發展。另一方面，公正轉型金融更加關注在轉型過程中的社會公正和可持續發展問題。轉型金融注重在能源轉型和碳減排方面提供資金支持和金融服務，以促進低碳經濟發展，這包括投資可再生能源、清潔技術、節能項目等。公正轉型金融則是在轉型金融的基礎上，更加側重于確保轉型過程中社會公正和可持續發展的實現。在這種框架下，金融機構需要注重投資的社會效益、環境保護和社會責任，并避免對弱勢群體和環境造成負面影響。

三、金融支持公正轉型面臨的挑戰

（一）公正轉型存在巨大的資金缺口

實現高碳行業的公正轉型需要大量資金投入。這些資金將被用于支持企業轉型、開展研發和創新、培訓工人以適應新興行業等。當前，全球在公正轉型方面存在巨大資金缺口，特別是在轉型任務艱巨、經濟社會發展水平欠發達的新興市場國家。渣打銀行預計，2060年之前，新興市場國家至少需要94.8萬億美元的投資，才能同時實現碳中和與維持經濟增長。從我國來看，若要達到“公正轉型應保證轉型后的勞動力福利水平至少不低于原有福利水平”的要求，據袁佳等（2022）的測算，我國八大高碳行業實現就業人口公正轉型的總成本近兩萬億元，而現有的社會保障和就業財政支出僅能覆蓋其中0.3%左右。由此可見，在投資者對高碳行業存在擔憂和不確定性的情況下，若要滿足公正轉型所產生的資金需求是一項巨大的挑戰。

（二）金融機構支持公正轉型缺乏內生動力

一是公正轉型投資的收益特點與傳統金融機構盈利目標存在矛盾。金融機構作為自負盈虧的經濟體，通常更加追求短期高回報和利潤最大化。公正轉型項目往往具有未來收益難以估量、風險較大、回報周期較長的特點，這與金融機構短期經濟利益優先的目標相沖突，導致傳統金融機構對這些項目的融資持謹慎態度。二是不確定的政策環境影響金融機構融資積極性。公正轉型往往需要政策支持和政府的長期承諾。如果政策環境和市場機制未能提供明確的激勵和信號，如可持續發展標準和定價機制等，可能使得金融機構對公正轉型項目持觀望態度，影響其參與公正轉型項目融資的積極性。三是公正轉型項目缺乏信息透明度。金融機構在考慮對公正轉型項目提供支持時，往往關注項目的可行性和潛在風險。然而，由于公正轉型項目常常涉及復雜的環境、社會和治理（ESG）問題，金融機構可能難以獲取到相關的信息和評估數據，導致放貸的成本和風險增加，影響其放貸的積極性。

（三）缺乏針對性的公正轉型金融工具

公正轉型需要資金來支持受影響人群的再培訓、就業機會的創造以及社區發展項目等方面的需求。然而，傳統的金融工具往往無法提供足夠的資源和針對性的金融支持，此時，需要創新的金融工具來提供定制化的融資解決方案，以確保公正轉型的成功實施。在現有的轉型類金融產品來看，可持續發展掛鉤債券（SLB）和轉型債券的規范性文件以及部分金融機構的轉型債券框架都尚未納入公正轉型考量和相關指標，實踐案例中也同樣缺乏對公正轉型的關注，以致目前市場上缺乏與公正轉型相匹配的專門性金融產品和服務，這使得融資難度增加。

四、金融支持公正轉型的國際實踐

（一）加強頂層設計，完善公正轉型戰略體系建設

一是完善行業標準，構建公正轉型披露框架。全球報告倡議組織在2022年發布了煤炭行業標準，旨在煤炭生產商能夠有效地披露其對可持續發展最重大的影響，提供利益相關者所需的信息，以便投資者能夠做出明智的決策。它將公正轉型指標納入標準中，包括要求披露企業的社會影響責任（人權、員工和社區福利）以及如何在關停煤礦方面保證公正轉型；“氣候行動100+”倡議制定了一個由次級指標組成的公正轉型指標，以鼓勵公司披露自身對公正轉型的認可和承諾、溝通和行動；世界基準聯盟制定了公正轉型指標，這些指標關注公司為解決轉型中的社會問題而制定，可以被用作公司采取行動的指南。二是將公正轉型要素納入氣候投資項目計劃。美國制定《基礎設施投資和就業法案》《重建更好法案》《通脹削減法案》明確對氣候變化進行重大投資，創造就業機會，并將公正轉型納入投資框架當中，強調“向環境公正優先項目投資，推動對弱勢社區的建設投資，維護社區和環境公平”。

（二）創立專項基金，為受影響的人群和部門提供資金支持

通過創立專項基金，為高碳行業轉業培訓和教育提供資金支持，可以促進從業人員的技能升級和轉型，減輕轉型過程中的經濟負擔，提供就業和創業機會，并促進高校與產業的緊密合作，推動公正轉型的順利進行。具體包括如下三個方面：一是為弱勢群體減輕支付負擔。歐盟委員會為了應對歐盟排放貿易體系納入建筑和交通部門后產生的社會負面影響，計劃建立“社會氣候基金（SCF）”，旨在幫助弱勢家庭、小微企業和交通用戶支付建筑和交通部門低碳轉型過程中可能增加的費用。該基金的建立，一方面可以為弱勢家庭、小微企業提供資金支持，另一方面可以有效推動建筑部門、運輸部門實施減排計劃。二是為失業人群提供資金保障。如德國建立50億歐元的專項基金，用于煤炭行業員工提前退休及相關補償金發放。三是提供專業培訓和教育支持。歐洲設立的全球化調整基金（EGF），旨在支持因全球化和結構性變化而受到影響的工人。在能源行業轉型過程中，受到影響的工人可以申請EGF的資助，用于支持轉業培訓、職業咨詢、創業指導和就業援助等，具體的支持項目和計劃由申請國家或地區根據實際需求和條件制定。EGF還可以與其他歐盟基金和政策措施相互協調，以確保對受影響工人和地區的綜合支持。例如，該基金可以與歐洲社會基金和歐洲區域發展基金等合作，提供綜合性的援助。

（三）設立能源轉型機制，推動公正轉型可持續發展

歐盟、亞洲開發銀行、氣候投資基金等國際組織均發起設立能源轉型機制或轉型投資項目計劃，為公正轉型項目提供融資，以滿足公正轉型的發展需求。如歐盟為支持成員國實現煤炭領域公正轉型，發起設立了“公正轉型機制”（EU JTM）。該機制主要是通過設立公正轉型基金、公正轉型投資計劃、歐盟投資銀行的貸款機制三大支柱，利用資金支持包括清潔技術研發、可再生能源發展、工人再就業技能培訓等方面來實現公正轉型。并且將資金的使用與各國制定的公正轉型計劃相匹配，其關鍵績效指標為“受支持實體創造的就業崗位”，并對政策實施進展和成效進行動態監測。

（四）調整財政策略，引導資源合理配置

歐盟要求成員國加快綠色稅制改革，取消化石燃料補貼，把稅負從勞動力轉移至污染企業。德國作為歐盟成員國之一，積極施行財政補貼政策，引領市場需求向環保方向轉變，并為弱勢群體提供資金保障。一方面，根據《加強煤炭地區結構調整法》，德國政府提供高達400億歐元的財政資金用于科研建設、能源基礎設施建設以及為煤礦、電廠職工提供再培訓和就業重新安置并加大煤炭企業自愿退出補貼力度。另一方面，設立電廠退役補償招標競價機制，綜合企業報價與二氧化碳排放量，核定遠超過其經營利益的經濟補償利益并實行補償逐年遞減、認購額滿強制關閉等政策，鼓勵企業盡快自愿申報退役，通過財政補貼機制，引導資源合理配置，并向低碳環保能源轉變。

（五）成立專項工作小組，為決策提供建議和倡導

通過成立專項工作小組，可以集結各方資源和專業能力，加強協調合作，落實監督和問責制度，引導公正轉型資金支持方向。加拿大政府成立煤電工人和社區公正過渡工作組，旨在應對加拿大煤電工人和社區在向清潔能源轉型過程中面臨的挑戰，并提出建議和倡導，以確保在轉型過程中考慮到工人和社區的權益和需求，推動支持公正轉型的法規和政策的建立和實施。該工作組提出的“對受影響社區建立和運營轉型中心提供資金支持”、“對受影響社區的地方基礎設施項目提供資金支持”等政策被加拿大政府采納；新西蘭在商業創新與就業部下設立專門的公正轉型部門，旨在向低碳經濟轉型所帶來的挑戰和機遇進行研究，向政府提供建議，并對受影響地區的公正轉型戰略和協調伙伴關系進行指導。

（六）撬動社會資本，形成公正轉型社會共識

在金融機構層面，匯豐銀行、巴克萊銀行和CDC集團等40余家英國金融機構成立金融助力公正轉型聯盟，聯盟與大學、民間團體和工會合作，敦促英國政府確定公正轉型的定義和有限事項，支持投資流向對依賴碳密集型經濟活動的職工和社區有益的領域，聯盟的工作集中在三個方面：為企業公正轉型提供金融支持、為英國各地的地方性轉型資金需求提供金融支持、支持國家行動和政策框架。在企業層面，澳森科集團、托克集團和自然資本基金等私營主體聯合發起了“煤炭歸零”倡議，將收購和運營安全采礦管轄區的煤礦產生的收益用于公正轉型，包括為煤炭工人轉型提供援助、在受影響地區創造就業機會和對煤礦開采場地的重新利用，并保證在2024年前關閉煤礦。

五、金融支持我國高碳行業公正轉型的建議

近兩年來，公正轉型金融逐漸得到我國監管機構和學者的關注。2022年9月，人民銀行研究局在《完善綠色金融體系助力綠色低碳高質量發展》一文中指出：“要積極發展轉型金融，研究推出轉型金融標準，豐富轉型金融產品供給，確保公正轉型和經濟高質量發展”；2022年11月G20峰會上，中國人民銀行牽頭編制的《G20轉型金融框架》得到批準和發布，確定了五大轉型支柱，即判定標準、信息披露、金融工具、激勵政策和公正轉型，為進一步探索發展公正轉型金融打下了基礎。但總體來看，我國公正轉型金融發展尚處于初步階段，在政府引導、金融機構能力提升、資金和投資渠道、監管和標準等方面仍需進一步完善。

（一）加強頂層設計，將“公正轉型”納入相關制度體系

一是將“公正轉型”納入轉型金融體系當中，明確其界定標準，建立公正轉型評價體系，為金融機構支持企業公正轉型明確方向；二是將“公正轉型”納入環境、社會、治理（ESG）政策體系當中，通過制定企業公正轉型信息披露指南，增強企業在低碳轉型過程中采取相關行動的透明度和可比性，消除信息不對稱。同時也為金融機構和其他市場參與方支持企業公平轉型提供全面的信息，有助于引導資金流向支持公正轉型的領域，促進利益相關方的參與和合作。

（二）設立公正轉型機制,構建政策協同體系

低碳轉型波及的行業較廣、影響的人群較多，結合國際先進經驗，設立一個符合我國低碳轉型行業發展特點的，系統化、集約化、全面化的公正轉型機制，有利于更好的統籌規劃和協調各方合作。公正轉型機制具體可包括如下兩個方面：一是設立公正轉型組織部門或機構。其核心工作是制定我國中長期公正轉型計劃，調研碳密集行業低碳轉型進程中產生的社會風險、明晰各相關部門的權能職責、分析相關勞動人口轉崗就業技能培訓的政策和資金需求、確定公正轉型進程時間表，并監督和總結各項政策的實施情況。二是設立公正轉型基金。資金來源可包括政府撥款、金融機構貸款和投資等，旨在利用混合融資機制，撬動社會資本，為受波及的弱勢群體和重點行業提供資金支持。2016年，我國財政部曾設立了1000億元專項基金，用于支持化解過剩產能。其中，鋼鐵、煤炭行業分別獲得了276.43億元的基礎獎補資金，其資金主要用于分流安置工作。結合國內外成熟經驗，重點關注煤炭、煤電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬等我國碳密集行業低碳轉型進程中產生的民生保障問題，設立公正轉型基金，重點為以上行業低碳轉型過程中，產生的就業、轉崗培訓、能源轉型項目技術研發等方面的資金需求提供支持。

（三）合理調整財政政策和結構性貨幣政策,引導資金運用方向和社會公正發展

財政手段可以促使社會資源更加合理配置，并通過公共資金的引導作用，帶動更廣泛的社會參與，為弱勢群體提供更全面的保障和幫助，推動公正轉型的實施。具體包括兩個方面：一是提供財政支持和激勵措施。通過向發展綠色技術項目、可持續發展項目以及吸納失業人員的企業提供財政補貼，鼓勵企業和個人增加對這些領域的投資，推動綠色產業的發展和轉型。二是利用稅收再分配調節機制，解決初始稟賦不平等問題。重點關注我國山西、內蒙古、山東等高碳產業占比較大的省市地區，通過制定合理的碳稅收入分配機制，將資金向受負面影響較大的地區和人群傾斜，避免其財政收入因低碳轉型而大幅下滑。三是通過利用財政貼息和專項再貸款等手段，鼓勵金融機構向符合公正轉型要求的企業提供低利率貸款和風險投資，激勵各方投資者參與公正轉型。

（四）將公正轉型納入金融機構考核指標，引導金融機構積極參與和支持公正轉型

金融機構在經濟發展中扮演著重要角色，它們的行為和決策對整個經濟體系的穩定和公正發展起著關鍵作用。當前我國大多數商業銀行能夠認識到環境、社會、治理（ESG）工作的重要性，在相關政策指引下，綠色貸款余額逐年增長，轉型金融產品不斷增加，但對于公正轉型的重視程度尚有待提高。通過將公正轉型納入金融機構考核指標，可以促使金融機構更加注重社會責任和公共利益，避免過度追求短期利益而忽視公正轉型的長遠影響。一是明確金融機構在公正轉型方面的考核內容和權重。考核內容可涵蓋公正轉型目標的實現情況、政策準確度、風險防范措施等。考核體系應考慮不同機構的特點和規模，確保公正性和可操作性。二是定期對公正轉型工作成果進行展示。要求金融機構收集相關的公正轉型數據，并在報告中詳細說明其公正轉型工作的情況和成效。數據和報告的透明度有助于監督和評估金融機構的公正轉型工作，并為考核提供參考依據。三是建立獎懲制度。具體可參照普惠金融等成熟的考核制度，對于表現優秀的金融機構，給予優惠政策、資金支持等獎勵。對于不達標或違規的機構，應采取相應的懲罰措施，如取消相關優惠政策等，以促使金融機構積極推進公正轉型。

（五）創新公正轉型金融產品，豐富可持續金融工具

近幾年，隨著中國銀行間市場交易商協會、上交所，發布可持續發展掛鉤債券、轉型債券等創新性轉型金融產品的相關指引，各金融機構陸續推出了可持續發展債券、掛鉤貸款等轉型金融產品。但是無論國內還是國際上，將“公正轉型”納入轉型金融產品體系當中的金融機構或部門少之又少。未來仍需加強引導，創新公正轉型金融產品，豐富可持續金融工具。一方面，鼓勵公共事業部門加強與高碳行業合作，創新發行減排效益和社會效益相結合的債券，投資于低碳轉型領域。另一方面，鼓勵金融機構完善再就業貸款、教育培訓貸款，為受低碳轉型影響的弱勢群體提供資金保障，以促進公正轉型的實現。