外匯領域重大決策部署落實情況審計方法與實踐研究

楊奉宇

（中國人民銀行通化市分行，吉林通化 134001）

外匯領域重大決策部署落實情況審計主要是指審計機關或審計部門就制定的一系列重大外匯管理政策措施和實際執行情況進行專項監督,以保證外匯領域重大決策部署得到有效執行，促進整個外匯領域良性運行和健康發展。主要功能是及時和不斷地發現政策措施貫徹執行過程中存在的問題，提出整改和完善建議，預防政策偏離目標，保障政策順利執行，提高政策運行績效。究其根源，它的本質是政策跟蹤績效審計，也就是以政策為對象的持續性的績效審計。

一、外匯領域開展重大決策部署落實情況審計的意義和目標

（一）外匯領域開展重大決策部署落實情況審計的意義

重大決策部署落實情況審計作為一種具有中國特色、符合我國審計發展實際狀況需要的全過程審計方式，它能夠克服傳統審計被動、滯后、低效率等缺陷，及時發現和解決發展過程中的問題，有效避免資源浪費，提高執行率。重大決策部署落實情況審計以行政管理部門政策部署落實情況為審計對象，是行政機關作為政治機關為促進上級各項改革政策落實而授予審計機關或部門的一項新職權。

（二）外匯領域開展重大決策部署落實情況審計的目標

聚焦外匯管理中心工作。圍繞中心、服務大局，推動外匯局各級機構重大決策部署落實見效，是新時代賦予審計部門的崇高使命，也是外匯局作為政治機關和宏觀管理部門的職責所在。審計部門應自覺融入外匯局各級黨委工作大局，統籌謀劃審計項目，加強對重大決策部署落實情況的監督檢查，積極發揮審計在服務國家治理中的基石和保障作用。

促進宏觀政策落實到位。深入落實中央要求，依法全面履行監督職責，以促進中央政令暢通為抓手，以促進權力規范運行為重點，既及時反映和總結外匯局各級機構在貫徹落實重大決策部署中的經驗做法，也深度曝光弄虛作假、隱瞞實情，以及不作為、慢作為、假作為等懶政怠政庸政問題，當好政策落實的“督查員”和經濟發展的“助推器”,確保黨中央政令暢通、令行禁止，保證重大政策措施落地見效，推動干部擔當作為、干凈干事。

推動政策措施調整完善。政策本身具有多元目標而且執行過程中包含許多無法控制的外在因素，因此一項政策執行之后所產生的效果可能符合政策制定者的初衷，也可能與其目標相背離。通過開展重大決策部署落實情況審計，及時反映政策落實過程中存在的突出矛盾和痛點、難點、堵點問題，深入分析原因，結合現有政策導向和未來政策走向，辯證評判政策措施本身的科學性、合理性和可操作性，從體制機制制度層面提出針對性的審計建議，促進政策制定者及時調整完善正在實施的政策，以便實現預期目標和更大的政策效果。

促進審計隊伍人員轉型。近年來，隨著國內外經濟、政治形勢的變化，外匯局相關政策改革進入深水區，簡政放權的同時，也在客觀上要求外匯局審計工作人員盡快轉變管理理念，將審計工作重心轉移到重大決策部署落實情況上來。要牢固樹立依法行政觀念，使外匯執法人員能夠自覺遵守法律、崇尚法律，竭力維護法律的尊嚴和權威。要提高政治站位，要站在國家利益層面對相關政策的落實進行積極助力，為外匯局樹立良好的對外形象奠定基礎。

二、外匯領域開展重大決策部署落實情況審計的難點

一是政策跟蹤審計涉及單位多，溝通成本高。一般重大決策部署落實情況審計項目相較其他審計項目而言，諸如當地相關政府部門、金融機構、涉匯主體等與被審計單位相關聯的單位會涉及多家，在出具調查問卷時都要根據不同主體性質情況單獨出具。在審計過程中，需要與各部門進行溝通，特別是在一些樣式表格的填寫方面，經常要對每家單位進行了拜訪，現場指導其填寫。

二是政策跟蹤審計需延伸調查單位多，并可能會涉及民營企業，審計難度大。在審計過程中，如需要延伸審計民營企業，有的并不能完全配合審計工作，可能會出現不接受審計人員的現場調查，不能及時提供相關審計資料等情況，增加了審計難度。

三是政策跟蹤審計涉及政策文件較多，政策解讀能力要求高。政策跟蹤審計需要審計人員在較短時間內準確掌握各項相關政策文件的要求，對于審計人員理解政策、把握政策的能力要求較高。

四是政策跟蹤審計需要團隊配合，組織協調事項多。政策跟蹤審計多為省、市、縣聯動項目，在審計過程總中如何更好地組織協調各審計組成員，如期完成審計項目，如何調動全體審計人員積極性，提高審計效率是貫穿政策跟蹤審計全過程中的思考課題。

五是政策跟蹤審計要服務領導決策，報告撰寫立意高。作為審計人員，在審計中發現問題，既要從微觀角度發現問題，更要運用宏觀思維為如何推動政策更有效實施提供好的建議。

三、外匯領域重大決策部署落實情況審計存在的現狀及問題

（一）審計風險比較大

落實情況差異比較大，我國不斷大力推進外匯管理改革，不斷優化和簡政放權，增加跟蹤審計工作的艱巨性。傳統審計人員更擅長審查業務合規，理解和把握宏觀政策的過程中缺乏前瞻性。審計工作利用被審計單位的上報數據及報告，這樣跟蹤審計就會存在片面性和局限性等缺點。綜合上述情況，審計人員在審計過程中就會存在盲點，使審計風險由此增加，審計風險的可控性也會由此弱化。

（二）問題整改反饋的難度比較大

重大決策部署落實情況審計主要是通過檢查問題，從而可以真正落實惠民利企政策，因此定期跟蹤檢查被審計單位的整改情況，可以更好地落實重大決策措施。重大決策部署落實情況審計應該具備時效性特征，要求審計人員把握時間，確定審計工作的重點，迅速核查重大決策部署的落實情況，因為審計對象比較多，又具有很強的持續性，再加上通常都是利用正式書面材料呈報審計報告，還需要公文流程的審核，這樣就會產生時間差，無法突出跟蹤審計的重點，導致反饋出現滯后性缺點。

（三）人力資源存在瓶頸限制

重大決策部署落實情況審計，具有“點多、面廣、線長”等特點，加之時效性強，專業要求高，風險隱患大，對審計人員而言是一種嚴峻的挑戰。落實政策措施的過程中，不僅要求審計人員具備扎實的外匯業務專業審計知識，還要了解相關的國家的大政方針、財經法律法規和計算機審計方法等。此外，由于普遍缺乏系統的研究方法和科學的分析技術，在面對內容新、范圍廣且具有較強時效性和連續性的重大決策部署落實情況審計任務時，政策研究能力不足的問題就顯得較為突出。

四、重大決策部署落實情況審計應關注的重點

重大決策部署落實情況審計作為一種新興的審計類型，在推進決策部署、精細化管理、預防惰政不作為等方面發揮著不可替代的作用。如何把握審計重點，有效提高審計效率，防范審計風險至關重要。在全面了解項目總體情況的基礎上，應著力抓好“四個重點”，穩步推進項目實施工作。

（一）重點關注政策制定的目的性

重大決策部署落實情況是一個宏觀概念，涉及內容廣泛，層級繁多，專業性強。國家出臺的各項政策措施是實施審計的依據，因此，跟蹤監督檢查政策落實情況，審計人員就必須認真組織學習，廣泛收集與該項政策相關的文件資料，充分認識和把握國內外以及區域基本形勢，了解政策措施出臺的背景、內容、目標和評價標準，把握其中的重點內容和關鍵環節，從而切實領會政策精神，明確著力點，找準切入口。

（二）重點關注政策執行的到位度

政策需要多級部門分頭貫徹執行，需要政府發揮支持保護作用，營造有利于發展的環境條件。因此，要加大對問題的揭示力度，重點檢查政策執行過程中是否存在政策不落實、項目不落地，曲解政策，變相拖延不執行，或者搞變通打折扣，選擇性執行、象征性執行，不作為、慢作為、亂作為等問題。

（三）重點關注政策執行的公平性

外匯領域落實重大決策部署是外匯局代表國家貫徹落實中央改革政策措施的最重要手段和途徑。雖然有大量的惠民舉措與便利化改革舉措，但由于政策落實不科學不透明，具體操作不規范不嚴格，導致一些政策在執行過程中缺失公允，應該惠及的群眾沒有或是難以享受到改革發展的成果，極大的弱化了改革的效力。因此，在開展政策落實跟蹤審計時，要以落實為主線，了解政策落地的各個節點，重點關注政策落地的時效性，是否存在等、靠、要惰政行為。

（四）重點關注政策執行的效益性

政策本身具有抽象性，金融機構與涉匯主體作為政策實施的主體，是政策效果的最大收益者。然而一些機構為追求政績，在缺乏論證、違背客觀規律的情況下，盲目施壓金融機構強行推進一些政策落地，導致銀企矛盾計劃，造成負面輿情。因此，開展政策落實跟蹤審計，一是要對照政策目標要求，從不同層面多角度分析政策落地效益，客觀評價政策措施落實的執行進度和實際效果，是否達到預期的經濟和社會效益。二是要關注政策本身有無先天性的瑕疵和缺陷，是否符合地方、市場主體實際，政策落實的評價標準是否因地制宜、因企，各地出臺的配套措施是否切實可行，多個宏觀政策之間的協調、銜接是否順暢，揭示執行中存在的困難和偏差，為上級局補齊工作短板、堵塞制度漏洞提供依據和參考。

五、做好外匯領域重大決策部署落實情況審計的主要方法

開展外匯領域重大決策部署落實情況審計涉及面廣、內容眾多、情況復雜。為更好發揮建設性作用，審計機關要創新跟蹤審計思路，在具體實務過程中靈活運用不同審計方法，從而提升工作效率，實現審計目標。

（一）創新實施方式，突出審計重點

對于一些面廣量大的項目，可以采用“單位自查、整改落實、實地核查”的方式，審計部門在掌握總體情況的基礎上，制定周密計劃，通過綜合分析和重點篩選，對具體項目或事項進行延伸審計或調查。例如在開展支持新冠肺炎疫情防控和經濟發展工作部署落實情況跟蹤審計時，先期向當地金融機構發放調查問卷，獲取新冠肺炎疫情爆發以來各項外匯業務辦理情況，了解疫情期間企業的用匯需求是否得到保障、綠色通道政策是否滿足市場主體業務需要，有針對性地制訂審計實施方案。在對被審計單位疫情期間簡化和優化外匯管理行政許可與執法基礎上，再對簡化材料的外匯業務實施風險防控措施以及市場主體反饋成效進行現場核查，從而提高審計工作的科學性和精準度。

（二）更新知識結構，提升人員技能

對審計人員加強審前和審中培訓，特別針對重大決策部署的目標、任務、措施、階段性成效等進行培訓；做好人才儲備，積極引進法律、管理等相關學科的專業人才，集思廣益，共同提高。組織審計人員認真學習外匯重大政策以及法律法規，全面提高審計人員的法律意識和依法審計能力。加強資源共享，及時收集梳理出臺的重大政策措施，并分類整理，及時交流分享，使重大決策部署落實情況審計既能做到把握全局，又能突出重點和地方特色，逐步提升審計人員開展重大決策部署落實情況經驗和綜合分析能力。

（三）加強組織實施，優化資源配置

一是推進人力統籌。牢固樹立審計“一盤棋”理念，抓好審計資源的統籌調配。既可以由上級審計機關統一組織實施審計，也可以強化與下級審計機關的聯動協作，或者審計機關內部跨處室融合實施，不斷完善“上審下”“交叉審”“一拖N”等多兵種、大兵團、合成式的審計組織模式，使有限的審計資源發揮最大效能。還可以充分利用社會審計、內部審計等資源，聘請有專業技術資質、有實際工作經驗的協審人員，彌補審計力量的不足。同時，大力推動人民銀行與外匯局部門之間協同配合，加強工作交流與溝通，如開展一些重大項目政策跟蹤審計時，可以聯合紀檢、會計部門開展綜合檢查，形成監督合力，達到事半功倍的效果。二是推進項目統籌。科學謀劃，將本級項目計劃與上級計劃、下級計劃及時銜接，加強政策落實跟蹤審計與其他專項審計的融合，多類型審計項目共同發力，做到項目同步安排、協同實施、成果共享，實現“一次進駐”“一審多項”“一審多果”“一審多用”，最大限度擴展覆蓋面，有效提高審計工作質量。

（四）堅持剛柔并濟，保護改革創新

開展政策落實跟蹤審計是審計部門推動完善國家治理和改革發展的大膽探索和有力實踐，在此過程中必然會遇到許多新情況和新問題。審計人員既要堅持原則、依法審計，嚴肅查處重大違紀違法、重大風險隱患、重大履職不到位等問題；也要堅持客觀求實、實事求是，歷史、辯證、客觀地看待審計中遇到的問題，鼓勵創新，寬容失敗，按照“三個區分開來”原則，審慎作出結論和處理。以貿易投資便利化政策跟蹤審計為例，審計人員在現場核查時發現，部分便利化政策并非是當地外匯局有主觀“不推廣”意愿，而是受區域涉外經濟發展滯后以及企業自身管理不規范所限，銀行在合理展業的情況下，難以找到合適的有資質企業去推進便利化業務的開展。另外，部分新設企業雖有便利化需求，但因成立時間短、企業管理的規范性尚有待改進，銀行需要一段時間的持續跟蹤監測評估。還有一些是因為轄區涉外業務體量小，涉外業務尚處于培育階段，難以有效開展貿易投資便利化業務嘗試。因此，審計部門在具體實施中，不可作“一刀切”式認定，而是要應從當地經濟社會發展實際出發，突出地域特色，注意揭示越位、借位、缺位等問題，以促進令行禁止、政令暢通。