農村社區現代化治理探討

□文/李金鴻

（南寧師范大學經濟與管理學院 廣西·南寧）

［提要］鄉村振興背景下，農村社區治理現代化應與城市社區治理相融合，致力打造基層社區治理體系，加快農村現代化進程。為此，應積極搭建并完善社區現代化服務平臺，實施社區網格化管理，引領多元化治理，創新治理模式，完善社區治理機制，積極培育具備現代化治理能力的復合型人才隊伍，實現農村自我管理與服務的現代化社區治理局面。

一、農村社區治理的內涵

就社區治理而言，其本質是指：在社區內部，各類組織按照相關法律、法規、社會規范和社區公約等，規范社區居民的行為、調解社區公共事務、解決居民有序合理需求、維持正常社會秩序、推動社會發展的一種持續性互動的過程。社區治理是一個自上而下、自下而上的互動管理過程，在社區居民對公共利益、目標、需求大致認同的基礎上，社區治理主體通過溝通協商合作等方式對社區公共事務進行治理。

農村社區治理就是從村民中選出代表來表達自身利益和愿望，基于市場和民主的談判過程，政府不采取過多的行政干預手段，是一種村民自治的過程。隨著人類活動范圍的擴大，現代農村社會逐步從鄉土中國轉向后鄉土中國，鄉土社會向后鄉土社會轉變，現代化農村社區步入國家現代化治理范疇，成為現代公共治理單元。農村社區成為居民生活、社交、文娛的多元化場所，逐步向城市社區方向發展。原先分散的村落管理變為集中統一式的社區治理，也即“合村并居”。城市化的進程加快，農村社區的發展也逐步轉換。整體來看，現代農村社區是一種處于中國傳統農村與現代城市社區之間的過渡形態，這種形態面臨的問題也更為復雜。

二、農村社區現代化治理需求

（一）治理主體多元化。在農村民主的發展過程中，基層治理軌跡為“國家主導——社區精英主導——村民自治”，從農村社區治理穩固化的角度看，轉型期農村社區治理強調治理主體多元化，包括基層干部、村干部、新鄉賢、民間組織的分層協作、合作治理等。社區治理體系需要構建起基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織、社會力量之間順暢有序的互動關系。

（二）服務供給多樣化。城鄉二元結構下，國家對農村治理財政投入較少，農村社區相對于城市社區起步晚，發展較緩慢，在文化引領方面面臨著一系列的局限，以村落熟人社會關系為依托，農村文化需要加強和振興，農村社區治理過程中應承載社區文化。在加快建設農村基層自治體系時，農村的村落形態發生了劇烈的變化，農村服務所蘊含的內容也更加廣泛。首先，是農村社區的矛盾化解能力需提升，村落在變遷的過程中所涉及的土地流轉、征地補償、集體資產分配等問題遠比城市社區嚴重。其次，村落青年人口外流，特別是青年精英外流，農村出現“空心化”現象，不足以支撐農村社區的自治，社區公共服務應更向老年人以及留守兒童多樣化供給。

（三）公共產品現代化。現代社會治理更突出為民服務，以民眾滿意度為導向。農村社區應整合生活區域內的所有資源，優化社區治理的環境和質量。基于城鄉融合的趨勢，農民逐步走向城市，農村社會以血緣為紐帶、傳統的、宗法的社會人際關系被打破，農村社區治理走向現代化，這種現代化歸根到底是人際關系的現代化，其服務的對象不應局限于本村的村民，而應通過網絡信息技術，打破城鄉壁壘，將農村公共產品融合現代化、城鎮化特點，創新其內容與形式，使農村社區服務推動國家現代化基層治理，真正起到城鄉融合的橋梁作用。

三、農村社區治理現代化現實困境及原因分析

（一）現實困境

1、農村社區治理定位不清。現代化背景下，農村社區復雜變遷的不同形態，農村過疏化村落、城中村、城邊村和農村居民集中移居點等應根據情況采取相應政策。與傳統農村社區相比，作為規劃變遷的產物，現代農村社區作為基層現代化治理的綜合體，承擔著公共管理、自我管理及自我發展等多種任務，而農民的訴求往往不是單一的部門能夠解決的，這就要求治理過程中多元主體能夠參與進來。農村社區的設置模式主要分兩種，“一村一社區”與“多村一社區”模式，即對人口居住相對集中的村，采取一村一社區模式；居住分散的村，采取多村一社區模式。但由于財力有限，這兩種模式容易造成資金缺口大、公共服務配置不齊全、基礎設施和社會福利設施配置效率低。并且在這種模式下，管理手段局限于行政手段，手段單一，效果不佳，農村社區處于被組織的狀態。

2、農村社區服務供給不平衡。（1）基礎服務設施建設不平衡。少數社區由于黨委政府領導掛職，社區建設用于評獎或績效驗收，得到了資金支持，社區內基礎設施建設完善，服務功能齊全，農村衛生狀況良好，生態環境優美；但其他設區由于資金短缺，大多數社區只有一兩個服務功能。（2）基層干部隊伍建設不平衡。在資源條件好、經濟狀況優的地區中，農村社區的領導干部班子的素質、年齡結構還較合理，能適應現代化的新形式和新要求，但大部分的農村社區由于大量年輕勞動人口外流，剩余的老齡化領導干部隊伍的眼界及見識都不能及時跟上變革的步伐。（3）村民參與社區事務不平衡。小部分社區村民凝聚力強，對社區的認可度高，村民對本社區的事務積極參與，社區工作開展如火如荼。大部分農村社區人口結構復雜，矛盾交織，社區村民政治冷漠，參與事務的程度低，各項工作較難開展。（4）社區內社會組織發展不平衡。部分地區能為農民種植生產提供技術指導與發展意見，提供完整的產業鏈服務，但大部分社區僅有一些社會組織掛牌，實際參與的部分較少，缺乏動力。

3、農村社區公共服務現代化程度不高。農村社區治理能力的現代化應該具有較高的精細化、法治化、科學化、組織化的程度和水平。近年來，全國各地掀起城鎮化熱潮，如浙江、江西、山東、江蘇等地開展了以農民向城鎮轉移或組建社區等內容的農村變革，農村公共服務已有巨大改善。但與城市相比，新型農村社區在幼兒教育、農村養老、基本醫療等方面仍有較大差距，存在飲用水安全、生活污水難處理、電力、網絡覆蓋不足、農村道路建設不完善、物流配送不到鄉等問題。且農村社區現代化建設過程中信息平臺發展緩慢，大數據應用不廣，受基層工作人員的時間和精力有限，工作繁重，效率低下。此外，時間和空間的限制，居民和社區的聯系少，對社區事務比較陌生，需要更為便捷的信息平臺，實現信息共享。

（二）原因分析

1、傳統社區治理體制難以轉變。社區治理過程中，政府組織遵循的是科層制的任務分配邏輯，而市場組織遵循的是趨利性的自由競爭邏輯，二者之間相互無法關聯，均為單線運作，社會組織發展緩慢，其協同治理作用受到制約，農村社區往往處于“黨強村弱”的情況，居民的參與權利往往被忽視，居民的訴求難以得到重視。這主要是由于高度集權管理體制下的社區治理結構建設不夠合理，各主體之間對各自及相互之間的職責分不清。除了提供有利可圖的服務，農村社區企業參與少，能發揮其作用的更少。業主委員會等其他社會自治組織履行職責不到位。此外，物業管理企業服務意識的缺失、業委員會內部權力斗爭、居委會職能缺位錯位等現象屢見不鮮，難以形成獨具特色的社區文化，社區居民自治意識薄弱、自治能力差等，使得社區多元治理在一定程度上難以開展。

2、農村社區結構復雜。農村社區中存在大量的宗族群體和組織，對個體的行為產生著重要的影響，但群體與組織、組織與個人之間的關系非常復雜，關系不明確，不易把握，難以統籌協調。社區人際關系的復雜化給社區治理帶來一定的難度。社區人口數量的多少、人口質量的高低、人口構成的比例、人口分布的空間等，也會影響社區生活的互動，居民對公共產品及公共服務的需求也各不相同。農村社區中經濟發展型組織占比較大，利益代表型組織占比較少，造成公共服務供給不平衡、不充分。例如，特殊群體的養老、托幼、優撫等服務，一般群體就業、文體、衛生保障等服務。

3、農村財政來源單一。農村社區的持續建設需要充足的財政支撐與物質保障。實際上，農村社區建設的主要財政來源于政府的專項財政撥款，其自籌資金渠道非常狹窄，主要依賴農民投工投勞、社會捐贈、集體經濟等方式，農村的第二產業與第三產業發展緩慢，存在規模化程度低、產業化程度低、發展空間有限、產業鏈不完整等，農村社區基本的建設尚且不能滿足，更不用說滿足社區居民復雜化的需求。在經濟狀況不好的情況下，村民通過積極捐款捐物、義務服工服勞、捐贈基本服務設施勞動等渠道參與社區建設意愿不高，社會團體及個人支持農村社區建設及發展所需要的資金、技術、設備、人力等也十分有限。

4、信息技術不足。搭建社區大數據信息綜合管理平臺是一項費時又龐大的工程，從硬件設備的支撐、信息數據的采集、信息共享數據庫的建立，到最后數據處理分析系統的運行等，需要專業技術人才的參與以及充足的資金投入。大數據技術應用設備的先進程度也決定了數據信息收集完整度和應用的有效程度。相對來說，計算機應用技術是一門比較有難度的學科，社會對這方面的技術人才需求量大，多數人才分布在高薪企業，很少有選擇從事社區工作的人才，許多公眾對社區社會工作缺乏理解和認同，特別是農村社區，簡單地把社區社會工作看作是調解居民日常糾紛或者幫忙跑腿等瑣事，因而社區大數據服務工作在技術層面上難以突破。加上政府信息壁壘難以打破，實現數據共享存在一定難度，大數據信息碎片化問題嚴重。

5、現代化社區治理人才匱乏。為適應農村社區治理向現代化轉型，社區工作者需要兼具豐富的社區工作專業能力以及應用大數據服務治理能力。但目前的實際狀況是，社會對社區服務工作的人才需求較大，但社區工作專業人才的儲備較少，大數據應用管理能力的教育無法普及。加上目前我國對社區社會工作的評價、激勵和保障機制不健全，制約了社區社會人才工作的積極性，人才難以挽留。現有的社區專業人才可能在大數據應用管理能力方面比較薄弱，具備大數據應用管理能力的人才可能對社區工作缺乏理解和經驗，不愿意扎根基層，而同時具備社區社會工作經驗能力和大數據應用管理能力的復合型人才屬于稀缺資源，導致農村社區治理工作難以有創造性發展，在一定限度上制約了大數據時代下農村社區治理能力的提升和創新。

四、推進農村社區現代化治理的對策

（一）創新治理模式。與傳統社區治理相比，轉型期農村社區治理主體應更具多元化與多樣性，不僅包括村民、村支兩委領導干部、企業、非盈利組織、民間團體等，還包括新鄉賢與鄉村精英。一是發揮好基層政府的力量，以村鎮干部為代表，其是社區治理的中堅力量，應該讓他們感受到基層農村社區建設的重要性，設立相關激勵制度，調動基層干部的動力與干勁。二是發揮好企業的力量，企業是社區治理的重要主體，在現實情況下，推進農村社區治理的現代化，推進農村產業融合升級，促進農業增效、農民增收、農村發展離不開企業。三是發揮好社會的力量，由于農村社會的結構已經發生了巨大變化，農民的許多訴求往往靠單個部門難以解決，需要多部門聯動、社會廣泛參與，這就需要社會組織協同參與社區治理，發揮社會組織的功能和作用，實現多元一體化聯動治理。

（二）實施網格化管理。農村社區治理從社區內選取代表到社區委員會任職，運用現代化信息技術，依托社區大數據服務平臺，將社區轄管區域范圍根據一定的標準劃分成為單元網格，對網格部件和事件進行編碼，通過加強對單元網格事件的監控巡查，實施動態化、精細化、全方位管理，社區治理主體能及時主動地發現問題并處理，實現市區聯動、資源共享、迅速響應的治理方式。例如，江蘇南京的芳庭社區用時兩年，將整個社區劃分為16個網格，設置了專職網格員16名，做到一人一格，并建立了專門的網格化服務管理中心，每天巡查網格內的動態并定期匯報，在遇到緊急事件時能在5分鐘內開展響應，服務精準有效率。通過網格化管理，極大提升了基層社區治理的效率，優化了社區治理方式，提高了社區服務和治理能力，盡可能地使社區群眾舒適地享有社會生活環境，使社區居民能夠享受更多的便利。

社區治理主體可以通過網絡平臺與居民進行溝通與交流，聆聽居民對已發布政策的意見與建議，滿足居民的多種需求，提高社區治理、精準服務的能力。通過多種活動形式與豐富的活動內容，滿足社區居民的需求，如通過開展高齡老年人身心照護、流動人口社會融入、留守兒童心理健康呵護、殘疾人就業幫扶等社會工作，有效減少社會弱勢群體所遭受的社會排斥，維護和增加他們的利益獲得感、滿足感以及幸福感。

（三）以鄉村振興為抓手推進現代化。《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中提出要打造一批具有特色文化產業的鄉鎮、村落及特色文化產業群。發現農村的資源優勢，發展農村的特色產業，以國內外市場為導向，確定主導產業，建設地域特色鮮明、區位優勢明顯的產業基地；各地要注重挖掘本地鄉土傳統和特色文化，將這些無形資產有形化，打造具有本地區民族文化與特色的產業，啟動實施特色工藝振興計劃，培育農村工藝非物質文化遺產的繼承人，生產具有地域特色的傳統工藝品，以品牌形式外銷；根據本地獨特的文化、民俗等資源，尋找將農村資源轉化為農村旅游的方式，通過整理風貌、再造功能等手段打造生態觀光度假區以及非物質文化遺產博物館，實現由傳統村落向體驗生活樂趣的現代旅游景點的轉型升級；建立健全鼓勵機制，鼓勵民營企業進駐農村特色產業，實現產業趨同，增加社區的財政收入。

（四）完善農村社區現代化服務平臺。政府可以適當加大對農村社區信息化平臺建設的財政投入，鼓勵企業參與項目開發，對其實行一定的政策資源傾斜，積極搭建社區大數據服務綜合管理平臺；設定標準，開放數據共享，統一規劃大數據服務平臺的應用系統，防止不同的社區大數據服務平臺出現功能不全、版塊混亂、信息孤島等問題；鼓勵社會企業、專業技術機構、社區居民等成為社區大數據服務平臺的用戶，形成以政府牽頭為主、多方互動的共建共享的社區服務平臺。引入國內外先進技術人才，為大數據平臺發展創造良好條件。

農村社區的治理現代化不僅要向優秀的村社區學習，也要向城鎮社區積極靠攏，學習它們對現代化信息技術的運用。例如，湖北省十堰市的“智慧物業平臺”，根據社區人員流動、社區事務、車輛出入等綜合治理需求，運用互聯網、大數據等信息技術，實時采集并分析信息，實現信息預警，快速有效地化解社區矛盾和問題，大大降低了刑事案件發生率。再如，四川成都的金沙遺址社區搭建的“智享社區云平臺”，平臺系統數據庫涵蓋了社區內的所有小區基本信息、社區內常住人口情況及流動人口情況、社區居民年齡段分層情況、車輛登記出入情況等信息。在抗擊疫情期間，社區服務平臺還在顯眼的位置增加了“社區戰疫”的版塊，方便居民及時了解社區防控疫情的動態信息。

（五）積極培育復合人才隊伍。社區服務隊伍是開展社區服務和社區治理工作的首要條件。人才隊伍主要由社區黨政部門、社區自治組織、社會組織機構、社區志愿者、社區居民等組成。推進社區治理現代化，努力培養向往農村生活、心系農村發展、心懷農村居民的基層工作人員，提高其治理能力，積極投身社區治理，不以傳統的小農經濟看待問題，不把眼光與思維局限在某一個產業問題。政府應對社區工作進行引導宣傳，樹立社區工作的正確形象，破除民眾對社區工作的狹隘認識，發動居民自主參與社區治理。同時，要完善社區治理工作的績效評估體系和人才激勵制度，加大財政投入，吸引更多有大數據應用管理能力的人才加入社區治理隊伍。加強對現有人才隊伍技能素質的提升，引入大數據應用管理相關課程培訓，制定科學全面的培養方案。引入專家學者進行大數據的知識宣傳教育，為大數據的開發應用創造良性的知識基礎條件。鼓勵校企合作，聯合高校與大數據信息技術開發的企業進行良性互動，企業為社會學或社工等專業的學生提供實習實踐基地，為將來的社區工作者提升大數據治理操作能力打下基礎。