我國風景名勝區法律保護的問題與對策

張靈玲

內蒙古民族大學法學與歷史學院，內蒙古 通遼 028000

風景名勝區是自然的寶貴遺產，也是人類的寶貴財富。在發展的同時，也暴露出一些問題，如環境破壞、資源浪費、運營中的制度缺陷等等［1］。目前我國有關風景名勝區資源保護的法律法規、規章雖然數量眾多，但由于法律層級低、立法滯后，加上規劃混亂、管理難以協調，使得許多不可再生的風景名勝區資源面臨失去原有風貌和歷史文化價值的風險，為此，如何健全風景名勝的專門立法、建設管理制度和建立健全風景名勝的生態補償制度，是解決這一問題的關鍵所在。

一、風景名勝區概念界定

（一）風景名勝區

《風景名勝區條例》第二條第二款規定，風景名勝區是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。風景名勝區不僅是一個觀光景點，而且還是重要的國家森林保護資源。

風景名勝區資源具有獨特的不可替代性，風景名勝區的建設必須對其進行高效的保護。風景名勝區的類型劃分有助于景區分級［2］。我國現有的旅游景區分級并沒有一個明確的標準，而在實踐中，景區分為兩種類型：第一種是根據景區的組成要素，分為自然景區、人文景區和自然景區三類；第二種是根據自身的大小，創建了全國和省級景區，使其在旅游中的作用得到最大限度的利用。

（二）加強我國風景名勝區法治建設的價值

1.生態和生物多樣性的保護。從人類步入工業化時代起，由于過度利用資源，導致了自然的巨大損失，導致了生態環境的不平衡和物種的急劇下降。隨著生態系統日趨人性化，生態系統對人類的危害也越來越大。風景名勝區保護是保護生態、生物多樣性和生態環境的重要內容。

2.實現經濟和社會的價值相統一。景區內的優良自然與文化景觀，是人類文化與生命進化的一種珍貴資源，它不僅有利于推動人類的文化進步，也有利于地球生命的進化［3］。風景名勝區不僅可以從現有的資源中得到即時的經濟利益，而且可以通過適當的開發來實現更高的經濟和社會效益。

二、我國風景名勝區的法律保護現狀

（一）國家層面

新中國成立以后，第一部有關風景區的環保立法是1985年國務院頒布的原《風景名勝區管理暫行條例》（已廢止）。最初，此政策對風景名勝區的發展起到了重要的引導作用。此后，原國土資源部于1994年3月4日編制并出版了《中國風景名勝區形勢與展望》，全面總結了15年來我國風景名勝區資源開發工作的發展歷程，并對目前面臨的嚴峻局面作出了較為客觀的評價，正確把握風景名勝區發展的趨勢和發展策略。同時還指出，最主要的是要制訂更高的規范，加強監管，有關景區的立法呼聲已經日漸高漲。其后，根據國務院的統一要求，《風景名勝區條例》于2006年9月6日獲得批準，并于2006年12月1日起施行。同時，在我國《環境保護法》中規定，在風景名勝區內不得建設污染環境的工業生產設施，建設其他設施，其污染物排放不得超過排放標準。2020年新修訂的《森林法》，對舊版《森林法》涉及風景名勝區的有關內容進行了修改，并強化了林業部門依法履行查處破壞森林資源等違法行為的職責。

（二）地方層面

隨著旅游業的發展，許多城市和地區都在大力發展旅游業，許多城市甚至已經發展成了著名的旅游城市。在中央的引導下，各省也紛紛出臺了一些地方性的環保法律法規來完善各地的風景名勝區的發展建設。例如，2014年重慶市對原有《重慶市風景名勝區管理條例》進行進一步修訂，加強對旅游景點的保護；湖南省從2006年開始踐行《風景名勝區條例》，以使景區資源得到有效的保護與利用。地方規章的出臺，對各地風景名勝區的環境管理工作起到了積極作用，但由于法律規定的內容太多，不夠協調、不夠連貫，它們各自獨立，對風景名勝區發展的影響不大。

三、我國風景名勝區法律保護存在問題

（一）現有立法存缺陷

1.立法層級低，缺乏專門立法。《風景名勝區條例》在2006年9月6日頒布，同時對于《風景名勝區管理暫行條例》進行廢止，也使得該條例成為風景名勝區管理的一項重要法規。從我國的立法體系來看，對于風景名勝區的保護僅停留在“條例”中，尚未上升至法律范疇，這樣對于一些破壞風景名勝區的行為的遏制力就會不足。國內出臺的風景名勝區資源相關的法規大多是行政法規、規章，雖然很多省市都依據當地實際情況，頒布了本地區的地方性法規，但是其力度肯定不如人大法律。特別是一些地方文件，還屬于“內部規定”，僅限于相關部門，不向社會公開，嚴重影響了法律的統一性和透明性，使景區的執法工作更加困難［4］。

2.立法中的制度設計存在缺陷。目前，我國現有的風景名勝區管理制度對于景區資源的保護還很薄弱，另外，現有的立法對傳統民事權利的設計也有一定的不足。例如，風景名勝區的物權保護具有一定的局限性。由于景區內有許多重要的環境因素，例如水資源、樹木和文物。傳統意義上水資源等并非私人財產，因此不能作為物權的對象，而一旦破壞了資源、生態環境，不但會對公共和私人財產造成危害，也會對人的身體、心理造成傷害。由于相鄰權僅限于基于不動產的相鄰關系而產生的環境侵權，因此，相鄰權具有一定的限制。這些充分反映了我國現有法律法規中存在的法律責任不夠健全。

（二）管理體制不完善

我國的風景名勝區在名義上屬于國有，其監督與管理工作主要是由國務院的建設主管機關負責，但實際上縣級以上的政府和相關部門都可以參與其中，在一個資源較為豐富的景區里，可以涉及到旅游、城建、林業等方面，還可以有文物、宗教、環境保護等相關職能［5］。具體來說，風景名勝區由建設部負責，森林公園由林業部門負責，自然保護區由環境部門負責。文物部門負責歷史文化遺產，國土部門負責保護地質公園，宗教部門負責寺院建設，水利運輸部門負責水資源和水利建設。國家一級風景區由旅游部負責。上述各部門都是代表國家行使自己的管理權和所有權，各部門之間的權力和關系并不明確，各部門之間的職責和關系也不明確，職能與職能設置不協調，管理缺乏權威。各部門、單位為了自身的利益形成了人為的割據，一定程度上造成了風景名勝區資源的損害。由于沒有建立起橫向協調機制，風景名勝區不能進行統一的開發與建設，存在著重復建設、低層次的規劃問題。行業規則的沖突是不可避免的。

（三）產權制度不明晰

產權是一種法律上的經濟關系。包括財產所有權、占有權、支配權、使用權、收益權。我國現行法律對景區所有權的實現尚無明文規定，景區所有權、經營權、使用權等方面存在著諸多問題。我國《憲法》明確規定，景區等自然資源屬于國家，但現行《風景名勝區條例》中，經營權、管理權、所有權三權混為一談，導致所有權的實現存在下列問題：1.缺乏對所有者的監督和制約，所有者代表的利益可能與所有者的利益發生沖突；2.主體的多樣性和多部門性，造成了政府的多管齊下與矛盾；3.當業主對被委任的業主代表喪失了制約、業主代表不健全的情況下，部分代表不能有效進行選擇和監督；4.部分部門與全體群眾之間存在著嚴重的利益沖突，有些部門為了自己的利益，不惜以國家財產的總體利益為代價。

（四）公眾參與制度欠缺

當前，風景名勝區的保護與管理職責應該歸于當地政府。雖然地方政府是公共利益的代言人，但是，我國缺少一個具有法律效力和管理職能的政府部門，其管理職能還不夠完善，人員力量不足，監督機制不完善。風景名勝區的資源利用與當地群眾息息相關。但是，目前在我國風景名勝區的保護工作中，公共的介入通常只局限在倡導和教育方面，而在各個層面上，以及在環保領域中，幾乎沒有受到任何的權力約束。另外，部分地區政府在制定風景區經營計劃時，常常不能充分傾聽公眾的意見，也很難把旅游規劃的具體情況向公眾公布。尤其是對于那些感興趣的人，幾乎不會向他們說明具體的細節。由于沒有得到社會各方面的大力支持，景區的經營活動也沒有廣泛的民眾基礎，一些政策制定機構在規劃風景名勝區時，很少或根本不顧及周圍民眾的相關利益，而是根據自己的意愿來調整自身的經濟利益，這很容易造成風景名勝區偏離軌道，損害人民的正當權益。

四、我國風景名勝區法律保護的完善路徑

（一）完善風景名勝區保護的立法

首先，我國風景名勝區的立法水平不高，缺乏專門的立法，可以通過立法來加以處理。風景名勝區的運營和管理體系要健全，在此基礎上，進一步明確了旅游景點的界線，并盡可能減少了與其他相關地區的過渡交叉，實現景區邊界和管理權的統一。在健全風景名勝區法規體系的基礎上，進一步健全地方性法規，不能只限于縣級政府制定和修訂。它的出現是為了扭轉目前我國地方性法規繁雜、無序、矛盾的狀況，從而具有有遠見、更加穩定的特點。

其次，筆者認為，風景名勝區景點自身沒有地理和種族界限，由于地域的人為分割，不僅破壞了該地區的生態系統，而且會給該地區的生物多樣性帶來負面影響，同時也導致了各地區間的利益和經營上的矛盾，進而影響到風景名勝區資源的可持續發展。

（二）理順風景名勝區管理體制

1.要明晰景區的產權。風景名勝區是國家資源，還是國家的一項重要資源。如有必要利用景區的資源，或者對其原有的生態環境進行改造，必須報國務院批準。

2.要對國家風景名勝區的管理機構進行界定，明確其性質、職能、級別。盡管景區的行政人員大多是事業單位，履行著行政代管的職責，然而，在功能上，不符合《風景名勝區條例》的規定，很多風景名勝區都成為旅游、經濟和招商引資的窗口，風景名勝區的發展必將呈現出一種以市場為導向的發展趨勢，使得景區的資源管理和保護變得非常困難。

3.加強風景名勝區的綜合執法，要強化景區的保護和治理。景點規劃的目的是統一規劃，統一管理，統一保護，把資源整合在一起。

（三）完善風景名勝區特許經營的法律制度

風景名勝區的公共責任肯定要比景區本身的利益多，因此，作為風景名勝區的特許人，政府就是公眾的代言人，在景區的特許管理體系中應當享受到一些特別的“服務”，也就是以實現行政目的為中心的行政性的優先權利，包括：對景區的特許經營進行監督，對未完成或不恰當地履行其責任的受約人的制定權。在我們國家，風景名勝區如果不合理地使用特許經營的話，將會給景區的資源、環境和社會公共利益造成嚴重的損害。因此，自然保護區法必須對特許經營權的持有者和經營者作出明確的規定，和擁有權力的人簽訂合約，迫使他們遵守合約，懲罰那些不能履行合約的人，或者取消他們的特權。如：1.限制其轉讓的權利。轉讓權是特許經營的一種權利，但特許人必須對受讓人進行審查，對未經許可的轉讓權應當視為無效。2.制約其處罰的權力。對風景名勝的積極處分或消極處分的損失，都有可能損害風景區的整體形象，因此，要對其行使的某些處分權進行嚴格的限制，在核心景區內不能進行財產處置，在法律上應當對這種行為作出明確的限制。

（四）構建風景名勝區公眾參與制度

許多景區在發展和運營中存在著許多問題，這些問題都與法律、法規和監管不力有關。可以通過制定公眾參加機制，公眾的積極參加是發展的一項重要措施，通過問卷調查、群眾信訪和公眾咨詢等途徑，使公眾通過合法、有效、便捷的渠道表達自己的觀點；積極參加政府的政策制定和行政工作，使公眾的監督真正落實、有效。借鑒外國的管理經驗，重視社會團體和政府之間的相互影響，特別是政府機關的監管，是推動景區的制度不斷完善和提高的重要力量。我們國家也應該采用同樣的監管模式，把景區的經營情況向公眾開放，使公眾和社會團體能夠看得清、放下心。

五、結語

在某些地區，由于風景名勝區的不可再生性，景區的資源被嚴重地損害。在重大基礎設施建設中，由于缺少科學的基礎，隨意侵占、穿越風景名勝區，對風景名勝區造成了極大的損害。在新的歷史階段，風景名勝區的開發要堅持科學的規劃、統一的經營和嚴密的保護。要堅持可持續發展的根本方針，加強法治，完善管理制度，推動全社會的積極參加；要加大與世界各國的交流，保護、利用和管理旅游景區，讓人們擁有一個更為美麗的心靈家園。