從“雙減”背景下的教師輪崗看師生權益保障

楊 愫

云南師范大學，云南 昆明 650500

為深入貫徹黨的十九大和十九屆五中全會精神，切實提升學校育人水平，持續規范校外培訓（包括線上培訓和線下培訓），有效減輕義務教育階段學生過重作業負擔和校外培訓負擔（以下簡稱“雙減”），中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2021年7月印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。“雙減”背景下，為促進教育資源均衡配置，實現教育公平，多地“雙減”政策再次提及教師輪崗。

教師輪崗并不是新事物，不僅在國際上有例可循，比如日本和韓國的教師輪崗制度已有一定歷史，我國浙江、深圳、江蘇等地也早已有探索，并且積累了一定的經驗。在政策層面，早在2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中就規定，建立健全義務教育學校教師和校長流動機制；2014年，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合印發了《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，提出要加快區域內校長、教師輪崗交流制度化建設。但是在“雙減”背景下，“教師輪崗”的一系列運行以及成效又再次引發社會關注，甚至在有些地方引起了家校爭議，在輪崗過程中如何更好地保護教師和學生權益值得多方思考。對此，以下因素值得考慮。

一、規范管理：教育部及各地制定文件規范教師輪崗

從近年實踐經驗來看，我國雖然有《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》等相關文件的指導，各地也都根據自身情況制定了輪崗政策，也有市、縣、區甚至鎮（鄉）一級，如《J市關于進一步推進義務教育學校教師校長輪崗交流工作的實施意見》《C縣小學教師支教輪崗工作實施意見》等。［1］雖然教師流動問題一直是國家以及學界關注的熱點話題，但是當前我國并未對教師輪崗制的具體措施進行詳細的規范，而是將具體執行權交給了地方政府，因此各地采取的輪崗措施相差較大，且有些措施不夠完善。［2］

（一）教育部的指導文件應以均衡教育資源配置為指導思想，以保護學校、教師及學生權益為基本原則，內容包括輪崗人員選擇依據、選擇程序、監督機構以及救濟途徑和申訴制度等，為各地輪崗工作提供宏觀指導，并給各地根據實際情況出臺相應文件留下空間。

（二）各地根據教育部的指導文件制定教師輪崗流動的方針及其細則時，要注意本地城鄉差距、經濟發展水平等因素，根據實際情況細化教育部相關規定，尤其應規范輪崗人員的選擇程序。要著重保證流動后的教師的專業、年齡、資格、男女比例等構成的合理性。實施細則完成后應報教育部備案。

（三）教育部在政策法規上確保合理明晰，與地方各級法規政策上下配合，讓我國教師輪崗制度具備操作性，保證輪崗制度在實踐中得到較好的貫徹而不至于侵害教師和學生的權益，偏離走樣違背初衷，使教師流動始終在促進教育均衡發展的軌道上運行。

二、程序合法：保障教師和學生權益

教師輪崗制度不僅關乎教育公平，同時也關乎教師和學生的合法權益。目前，教育部只是在政策指導方面要求各地落實三部委文件精神、研究制定本地區推進教師輪崗的政策文件和實施方案。在依法治教背景下，強化城鄉教師交流的程序民主，有利于具體貫徹城鄉教師交流的公平程序。［3］程序合法對于輪崗工作有重要意義，各省開展輪崗工作，制定本地的規范性文件時，應設計正當合法的選擇輪崗人員程序，并考慮以下幾方面因素：

（一）充分保障教師權益

各省制定地方性規范文件前，應調查教師輪崗的需求以及已實施的情況，根據調查數據制定科學的輪崗計劃，明確選擇輪崗地區、輪崗原則、輪崗要求等。各學校在確定輪崗人選時，應先通過召開教職工大會履行告知義務，提前公布輪崗信息，通過教師自愿報名或學校與教師雙方協商等多種方式，確定輪崗人選。在確定人選時，應充分考慮教師的任教期、年齡以及妊娠產假等具體情況，并在學校進行公示，向相應機關報備。比如我國西藏地區所實行的教師崗位輪流制度，在教師輪崗數量及對象方面都缺乏明確的標準。［4］還需注意的是，如果在確定人員過程中，學校相關負責人針對少數教師執行或者利用教師輪崗違反“雙方地位平等原則”排除異己，地方規范性文件應提供給教師提出異議的機會以及申訴渠道，公辦學校管理人員由監察機關介入監督，民辦學校管理人員由教育主管部門監督，以維護教師合法權益。

（二）兼顧學生合理訴求

一所學校的教學質量取決于教師、學生和家長的共同作用，在這個關系中，學生是關鍵因素。如果輪崗教師的選擇涉及所帶班級的學生利益，根據我國《未成年人保護法》和教育部2021年5月25日審議通過的《未成年人學校保護規定》的精神，學校應堅持最有利于未成年人原則，尊重學生的參與權和表達權，以適當方式聽取所涉班級學生的意見。如果涉及低齡段學生，應適當聽取學生家長的意見，兼顧家校雙方權益，促進家校和諧。

（三）保證教學連續性

正常穩定的教學連續性對青少年身心發展有至關重要的作用，有助于學生全面發展，養成良好習慣，提高學習的積極性。如果輪崗教師的選擇不考慮教學連續性，會使所涉學生的學習產生較大波動，影響學生學習效果和心理健康。在無特殊狀況的條件下，比如教師休產假、病假以及其他合法理由，不能為了完成所謂的輪崗任務而強制更換教師，打斷正常教學的持續性。

教師輪崗制度政策合法合理，實施程序規范，操作上有章可循，流動安排過程公開透明，教師定期流動制度規范完善，真正體現出“法治、嚴謹”的精神，一定程度上可以消除教師不合理流動的誘因，保證教師流動的公平，教師參與流動也不會產生不公平感，［5］間接也對所帶班級學生權益起到保護作用。

三、明確界限：合理界定學校用人自主權

我國《教育法》規定學校有按照章程自主管理的權利，包括對學校的教學活動和教師學生進行管理。學校選擇輪崗教師是學校用人自主權的一種表現，但是學校行使用人自主權選擇輪崗教師時，不能以犧牲教師和學生的合法權益為前提。所以應該明確界定學校的用人自主權界限，這個界限可以由學校章程或規章制度加以明確。

學校章程是學校對重大基本問題做出全面性、原則性規定的綱領文件，是學校依法辦學、自主管理的基本依據，是學校內部各項規章制度的“母法”。學校的章程或者規章制度在明確學校用人自主權界限方面，應該遵循合法性、發展性和人本性等基本原則，其制定應當符合主體合法、程序合法以及內容合法要件。

（一）主體合法方面

應按照民主、公開的原則在校長領導下組成包含管理人員、教師、學生和家長等各利益相關者的學校章程起草小組作為制定章程主體。

（二）程序合法方面

在制定程序上應嚴格按照《全面推進依法治校實施綱要》相關內容實施，廣泛征求教師、學生以及家長等多方意見，對于重大問題要采取聽證方式聽取師生意見，完成章程草案；提交教職工代表大會審議討論，發揮教職工參與學校民主管理和監督的作用，并記錄相應的修改意見和建議；起草小組將章程草案和多方的意見記錄說明提交學校校務委員會討論通過，再由學校校長辦公會議研究審定，由學校法定代表人簽發，報教育行政主管部門核準。

（三）內容合法方面

章程必須符合法律、法規及規章的規定，不得與法律、法規、規章以及其他具有法律效力的規范性文件相抵觸；內容還應符合理性和常識，不得超越法定權限和教育需要設定義務，規章完成后以學校名義經合法程序及時向本校和社會公開。比如涉及師生利益的輪崗教師的選擇，應按照學校章程或規章制度嚴格執行，保證師生意見和合理訴求得到充分表達。

在黨的十九屆四中全會中，我國提出依法治國的概念，正當的程序在促進法治建設上有著積極的作用，在輪崗制度下，更好地保障教師和學生權益，需要我們重視正當的輪崗程序，發揮其價值。

四、人才激勵：保證輪崗教師積極性

有新聞評論員說過：“推動教師流動知易行難，如果不考慮教師個人職業和生活訴求，不明確教師流動的權益保障，推動教育公平的初衷有可能產生對教師的不公平。”所以，在推動教師輪崗制的同時，應充分發揮教育、財政、人社等多部門的聯動作用，出臺配套政策，激發教師輪崗的積極性。

（一）要考慮教師職業特點出臺經濟財政保障政策

輪崗教師往往有不適應新環境、離家遠不能照顧家人、事業發展和子女入學等顧慮，教育部門可以通過制定教師工資和津貼發放辦法以獎勵的方式來鼓勵教師積極流動，特別是向貧困地區、山區和寒冷地區流動，在保證在教師基礎工資的基礎上增加保障性極高的多種津貼，比如特殊地區津貼、撫養津貼、住房津貼、單身赴任津貼等；學校還可以設置特定業務津貼，比如期末勤勉津貼、夜間教育津貼等以鼓勵教師積極參與輪崗工作。除津貼外，還應具體落實輪崗教師的經濟損失補償，可以對可測量的經濟損失予以補償，如額外增加的生活費用和交通費用；對于具有隱性和不可測量性的損失進行綜合考量建立分等級的補償標準。［6］除此之外，可以學習韓國，通過頒布《教育公務員任用令》和《島嶼及農村偏僻地區教育振興法》，以防止教師在同一職位或地域長期工作而引起倦怠，且為提高學校教育質量及均衡城鄉學校教育落差而實施教師輪崗制度。［7］

（二）在各種評定上政策應傾斜于輪崗教師

在剛推行輪崗制時，孫亞玲學者就提出了用“支教”代替“輪崗”制，并以教師的“支教”經歷作為晉升或者獲得榮譽稱號的條件的觀點，此觀點值得肯定。韓國對于在教育質量薄弱的學校工作的教師，也會采取一系列激勵措施。［8］不對流動教師進行績效考評或考評不當（尤其是對于城市教師到農村學校工作和農村教師到城市學校工作的考評）都不會對流動教師產生恰當的激勵效應。［9］但目前來看，偏遠的農村中小學教師補貼還沒有能夠達到吸引教師的程度，農村教師職稱評定受方方面面的客觀影響和條款限制，晉升還是相當困難。［10］因此，為刺激教師參與輪崗的積極性，政策應真正傾斜于輪崗教師，在選拔干部時輪崗經歷應作為必備條件，在評優評獎、評職稱時輪崗經歷應作為重要參考依據，讓政策真正落到實處。

五、結語

教育是百年大計，“雙減”政策很好地回應了人民對于教育公平的呼聲，教師輪崗作為均衡教師資源的有效舉措，在實施過程中更應該謹慎，不僅在宏觀上要達到教育公平的目的，微觀上也要用正當的程序維護相關主體的權益，在實踐中切實保護教師和學生權益。