部門整體績效管理的“鶴壁經驗”*

馬國賢 曾紀茂

一、部門績效管理制度建設原理

(一)部門績效管理的特點

部門是指依法或依行政命令成立，具備宗旨和職能、預算、組織三條件，用于管理具體公共事務，向社會提供公共服務的政府組織。在我國，部門是根據政府職能設立的，它代表政府，依法管理各項公共事務，是向企業、居民提供具體公共服務的組織。部門管理屬于公共管理范疇，其管理具有依法行政、層級節制、公文主義、專業化管理、公務機關能力完備的特點(韋伯，2004)。對于部門績效管理的特點，可具體歸納如下。

1.服務性

從花錢買有效服務的績效觀看：一是公共服務是大概念，管理也是服務；二是績效管理所關注的是有效公共服務，是指由政府提供，又是企業和居民所接受的服務。在計算上，有效服務是指在政府總服務中，減去無效服務后的余額。 部門績效指標通常采用列舉法，亦即根據部門職能，將它們分解為具體事務，按事務設計反映其服務效果，如受益對象、受益人數、服務質量等方面的指標。

2.整體性

為實現政府職能，部門管理通常有科室、下屬組織(事業單位)等組織形式。部門是政府責任的受托人，應當以整體方式向政府負責。同時，在財政管理上實行部門預算制。部門預算績效管理應采用“一個部門、一套指標、整體評價”的方案，以體現業績的整體性。這是說，部門的績效指標應覆蓋其所有職能方面。對于采用系統管理的部門，其指標應當包括本級和下級。

3.持續性

部門管理與項目管理不同，部門管理既有年度性，又有持續性，部門核心職能基本保持穩定，今年未完成的工作，今后還將繼續下去。而項目是有一定期限的，它是以一件事為管理對象的。一個項目完成，這項工作也就結束了。為此，部門績效制度應體現持續性要求。

(二)部門績效管理原理

1.一觀三論

“一觀”是指花錢購買有效公共服務的預算觀。這是說，預算績效是由預算，即政府花錢問題引起的，績效是指政府花錢購買的有效公共服務，由花了多少錢、買到了哪些有效服務、兩者相比是否值得三個問項構成。其中前兩項指向績效指標，第三項指向績效評價。由于這一理論來自“花錢買產品、花錢買服務”的價值觀，解釋了決定績效的兩個要素——預算支出、有效公共服務的關系，這就為本文提供了理論依據。

“三論”是指支撐績效管理制度的公共委托代理、目標/結果導向、為“顧客”服務三個理論。其中，公共委托代理理論是指預算績效管理(含績效指標和評價方法)來自公共委托關系：政府是公共事務的委托人，部門是受托人，委托事項是公共事務，而預算是委托費用。部門在不違反法律和行政規則下，有權決定怎么做。而績效評價是在信息不對稱下，政府(委托人)基于績效目標，對部門做得怎樣進行的評議和估價活動。有效公共服務也稱業績，指那些與各部門職能相關，且為服務對象認可的政府服務，它指向結果。“目標/結果導向”理論是指公共管理作為過程，通常由目標、撥款、過程、結果、影響(效果)等環節組成。傳統過程管理模式關注撥款和過程兩個環節，而預算績效管理更關注目標、撥款和結果，它將通過結果評價，而不是對過程的檢查，來說明部門做得怎樣。為“顧客”服務理論是指績效指標建設應貫徹受益人原則，將有效服務，即人民得到的公共服務，而不是政府做了什么，作為績效指標。

2.績效制度建設的標準科學原則

黨的十九大報告明確指出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。績效管理制度建設應符合標準科學原則。其中，“標準”是指績效指標建設應當標準化，采用“同類對象、同一指標”的方法，以避免績效指標的重復建設和重復評價。“科學”指績效制度應達到價值理性和工具理性統一。其中，價值理性指績效指標的價值指向應符合普遍適用的公共價值觀；而工具理性指制度的路徑和方法應體現這一價值指向，且符合客觀、真實、有效、全面、可操作原則，從而有力地支撐制度。

3.績效指標建設的信度、效度標準

績效評價是客觀見之于主觀的事物，要獲得有公信力的評價相當困難，除非它具備了有一個具有公信力的價值標準，有一套客觀真實、符合信度效度標準的績效指標和評分方法兩個條件，否則，就無法說清評價結果是否客觀真實，也無法回答各種爭議。在西方，一些國家雖然績效評價起步較早，但因忽略了信度效度標準，對評價結果存在種種爭議，致使評價結果無法有效用于公共管理。

信度效度理論始于教育學“怎樣測量學業成績”。由于它提供了衡量績效評價質量的標準，因而為本文接受。其中，信度是用于衡量績效評價可信度的指數，指對同一對象多次測量結果的一致性程度：若不同的人按同一方案，對同一對象多次測評的結果完全一致，則信度為1。若10個人10種結果，則信度為0，即完全不可信。效度指用于測量評價結果的有效性，即它能為用戶接受程度的指數。若評價結果為委托人和被測評人接受并用于管理，則效度為1，若兩者均不接受，則為0。提高兩個度的方法通常有：(1)績效評價的標準化；(2)采用量化指標，杜絕“拍腦袋評分”；(3)提高績效評價的透明度；(4)跟蹤評價結果的應用。

4.績效指標建設上的兩個規則

雖然“兩個度”理論通過對評價質量的指數化，為制訂科學的評價方法提供了依據，但是面對上述難題，我們該怎樣建設標準科學的部門績效管理制度呢？本文認為，要以規范的績效指標為起點，采用以下規則。

一是分類指標與測量指標適度分離的規則。這是說，一個指標體系通常有分類和測量兩類指標構成，前者用于指示績效指標的屬性和范圍，通常采用定性指標；后者是用于測量部門某一方面業績值的指標，必須采用定量指標，以精確地描述業績狀態。

二是績效評價的“測量—評分”的兩分法規則。將部門績效評價分解為績效測量和績效評分兩環節。測量環節的任務，先根據績效指標的價值指向和計量標準，測量出各指標的實際業績值，做到客觀真實、可檢測、可驗證，再按績效目標(或標準)，計算出偏離度。績效評分環節的任務是根據偏離度的價值指向和評分公式，計算出該指標的績效分值。評分公式為：績效分值=(目標值-實際值)/目標值×指標權值×扣分倍數。

由于兩個規則提出了測量指標和公式化評分，采用量化的測量指標，因而是有利于提高績效評價信度，杜絕“拍腦袋評分”的規則。

(三)厘清部門整體績效管理與項目績效管理的關系

在我國全面預算績效管理中，部門整體績效管理處于核心地位。

一是從花錢與績效的關系看，部門是公共產品的生產者和提供者，是財政的基本供給對象。再從財政支出的“吃飯”與“建設”關系看，保障“吃飯”是財政的首要任務。這些說明，部門績效是我國基本的績效問題，是全面預算績效管理的首要對象，抓住部門績效就抓住了全面實施預算績效管理的“牛鼻子”。

二是從三個績效，即政府、部門和項目績效的關系看(見圖1)，雖然部門績效處第二層次，但具有整體性和全面性，而項目績效屬于單項支出績效。在我國，雖然項目預算支出約占財政總預算支出一半，但政府公共服務的80%，基本公共服務的100%是由部門提供的。何況，項目在建成后，其日常管理歸部門。可見，與項目績效的個體性相比，部門績效居于核心地位，是決定全面實施預算績效管理成敗的關鍵。

圖1 績效的分類和評價

三是從政府與部門的關系看，前者雖然很重要，但在構成政府績效的指標體系中，多數指標來自部門。或者說，若每個部門是高績效的，則必是高績效的政府。

可見，從三個績效的關系看，部門績效處于核心地位。這點也告訴我們，部門績效制度建設是全面實施預算績效管理的關鍵。

二、部門績效管理的制度設計

(一)部門績效指標體系的設計

在績效指標建設上，針對財政部“一個指標框架、二次開發、第三方評價”模式實施中的難題，本文采用了標準化管理的“一竿子到底”的一個部門一套指標的建設思路，根據財政部指標框架投入、過程、產出、效果的一級指標，設計了基于量化指標的四個維度部門績效指標框架(見圖2)。

圖2 部門整體績效管理的指標框架

(二)建設“四環節管理、兩環節評價”的績效制度框架

1.總體思路

績效管理并非“部門管理+績效”，它是部門管理以績效為中心的制度重建，我們認為應建設以“四環節管理、兩環節評價”為特點的部門績效管理制度模式。部門績效管理制度模式四環節管理如圖3所示，其目標是部門為適應績效管理需要，建設以績效指標和事業成本為中心，以績效目標、績效預算、績效撥款、績效評價為管理環節的新穎管理制度模式。

圖3 部門績效管理模式

第一，績效目標。績效目標在科學管理中稱為目標管理環節，是部門根據績效目標，上年業績編制的業績和預算目標，它是《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)指定部門應當提交的材料之一。

績效目標指部門或單位年度將達到的產出與結果類指標，而工作目標指部門根據績效目標制訂的實施計劃。當時，鶴壁市在這方面存在兩個問題：(1)概念不清，部門未區分績效目標與工作目標，將后者視為績效目標；(2)不知如何編制績效目標。

第二，績效預算。績效預算指財政部門按經政府批準的部門績效目標、事業成本而編制的資金配置計劃。本文的績效預算是指后者(見圖4)。其具體做法如下。

首先，將預算支出分為三類：A基本支出預算、B常規性項目預算、C發展性項目預算。其中，A+B為部門常規性預算，是部門和單位績效管理對象，宜采用“總量控制，部門立項、部門評價”的管理方式；C為政策和項目預算，是政府委托部門實施的項目，宜采用“項目由部門實施，財政評價”或委托部門評價的管理方式。

其次，實行預算/結算制。預算指由部門按績效目標，根據事業成本編制，經財政初審、人大通過的部門績效預算；結算指在年終后，財政將按各部門績效目標實現率結算資金，對未達到績效目標的，將扣減其下年預算，必要時還將報告政府，啟動追責機制。

再次，如圖4所示，事業成本是指由國家發布的各類公共服務的標準成本。如，每萬居民的治安成本，生均義務教育成本，每萬居民的醫療服務成本等。按標準化管理要求，它是指在達到最優服務下的各項事業的成本。

圖4 基于事業成本標準撥款的預算框架

再其次，采用部門預算總額基數化制度。理論上，績效預算編制應在部門的預算限額下進行，否則，部門會無限放大支出需求，導致績效預算改革失敗。考慮到鶴壁市的財力現實，在國家未實行事業標準成本制度前，本文以各部門前三年常規性預算的平均數為預算基數。它將在較長時期內固定，同時擴大部門預算編制上的自主權。

最后，預算與績效掛鉤。通過結果評價，對整體績效為優和良的部門，采用年度預算獎勵制度，獎勵的比例為部門常規性預算的1%～3%，對于被評為不及格的部門，將扣減下年度預算的2%。

第三，績效撥款。績效撥款指財政部門在人大批準預算后，按預算、按計劃、按事業進度、按績效撥款的制度。

第四，績效評價。績效評價指部門在年終，依托計算機系統，以績效目標業績的實現率和各項業績值為依據的績效評分活動，通常采用部門自評，財政監督的做法。財政監督包括部門的初評結果應征得財政部門認可后，方可編寫績效分析報告。

2.設計規范的《部門整體績效目標與預算申報/審批表》

經驗證明，我們要搞好“兩環節評價”，即部門事前評估和結果評價，就必須設計兩個評價表，使拍腦袋評價變成科學決策的過程。本部分主要介紹《部門整體績效目標與預算申報/審批表》(見表1)。該表具有以下特點。

表1 部門整體績效目標與預算申報/審批表

(1)采用績效目標—預算一體化編制方式，以做到事錢匹配，政府和人大“看得懂、審得了”。

(2)采用績效目標、工作措施、預算措施三欄式表格。其中，績效目標編制采用歷史法。績效目標名稱按給出的部門績效指標填列，目標值指該指標本年度擬達到的目標業績值，上年實際值指部門上年的該指標績效評價值。擬采取的主要措施指部門為實現績效目標而采取的措施，包括工作措施和預算措施。預算措施按分類填列，其總額等于部門本年度的預算額。

“兩環節評價”是指，一是在新預算年度前，要開展對部門提交的績效目標和預算進行事前評估，以確定其績效目標和預算的合理性、可行性。二是在預算年度結束后，開展的部門預算支出和績效目標達到率的結果評價，以確定部門的績效狀態。這點表明，它與項目績效管理的事前評估、跟蹤評價、結果評價的三環節評價模式是不同的。“三環節評價”是按項目的事前、事中、事后管理階段設計的。而“兩環節評價”是對部門支出設計的，它適用于對常規性預算支出的評價。由于常規性預算每年發生，因而可去繁就簡，略去事中評價。

(3)前期評估是預算管理的重要階段，它采用“以審帶評”的做法，由以下三個程序構成。一是由部門編制績效目標和預算，形成年度預算和績效目標初步方案。二是財政部門受理并進行初審。對符合要求的初步方案，要組織專家進行正式評審。三是財政部門對專家評審通過的初步方案，按程序報告政府和人大終審。通過政府和人大初審的初步方案就稱為正式方案，由財政部門發文，通知部門組織實施。

(4)為方便審查，本表還設計了“績效目標綜合提高率”，它采用加權平均法計算。通過該數據，審查機關可了解部門的績效目標和預算概況。

三、鶴壁市部門整體績效管理經驗

在鶴壁市委、市政府的領導下，由財政部門組織實施，以建設科學、落地和可持續的指標體系為起點，根據結果導向，充分考慮部門的服務特點，設計了既適用于測量“整體績效”(全市)，又適用于測量“本級績效”的投入/產出指標體系。在基礎數據表中，按不同的數據來源，對“市本級”、“區級”、“縣級”進行了統計區分，并利用數據系統的自動計算功能，建立了分級統計的數據體系，從而形成了一個加權平均的數據統計體系。

(一)鶴壁市部門整體績效評價指標體系的建設

鶴壁市部門整體績效評價指標體系建設的過程復雜而漫長，經過三年才完成，從這點也可說明部門績效管理制度建設的困難性。

1.構建部門整體支出績效指標體系框架

鶴壁市政府的整體支出績效評價得到鶴壁市委市政府的大力支持。從2018年10月開始，整個試點過程分兩期，第一期先對10個政府部門開展部門整體支出績效指標體系建設并進行試評價，以驗證績效指標體系的可行性；第二期再對其余21個政府部門開展部門整體支出績效指標體系建設并進行試評價。

試點過程的第一步是組建由學術界研究人員與預算管理實務官員共同組成的專家組，在吸納財政部與各省(區、市)部門整體支出績效指標體系的經驗基礎上，多次征求財政部及地方各方面意見，以財政部指標框架為基礎，參考西方通用的“投入—產出”框架，通過修訂，形成了部門投入與管理類指標、產出與結果類指標和社會評價類指標的三維度指標框架。

2.確立了共性指標統一設計，個性指標逐個部門開發的思路

根據整體績效評價的目標，在部門指標體系建設上，我們將部門績效指標分為共性指標、個性指標兩部分，其中共性指標是指投入類、財政和財務管理類、社會評價類指標。這四類指標的二三級指標名稱、指標權值和指標公式，由課題組統一確定，總分值為40分(見表2)。個性指標是指產出與結果類指標，價值指向為部門業績。對它采用分部門逐一開發的做法。

表2 鶴壁市部門整體績效評價指標體系構成

3.以開發個性指標為重點，形成部門指標體系

在部門共性指標確定后，開發個性指標，即適用于鶴壁市31個政府部門職能的產出與結果類指標，就成為本課題的重點。由于這類指標直接指向部門業績，為此權值高，開發難度大。尤其是要將各部門的日常的、具體的工作變成指標是困難的，也是從部門領導到各科室都沒有遇到的。

為了達到規范、實用指標建設要求，課題組的做法為：一是設計了部門整體績效指標的開發、試評價兩個階段。二是確立了有價值、可落地、可評價的業績指標遴選標準。三是從指標的系統性出發，設定了職能—事務—績效指標，包括各類事務(服務)的數量、質量指標，依靠黨、依靠群眾的指標開發路徑。實踐證明，這個路徑是成功的。四是明確任務，根據鶴壁市政府的31個部門，將課題組人員分成31個分課題組，每個分課題組負責一個部門的個性指標設計。

4.開展了2018年、2019年部門預算績效的試評價

在市財政局的支持下，我們對市級31個部門開展了2018年、2019年部門預算績效的試評價。其中，第一次試評價由課題組自己實施，目的是通過對部門的實際業績測量，檢驗評估指標數據的可獲得性，指標體系的完整性。第二次試評價則根據各部門績效評價方案，委托中介機構實施，目的是通過兩種實施方式，比較本方案的完整性和可推廣性，不同部門績效分值的橫向可比性等。

我們以鶴壁市××局為例，介紹部門整體評價績效指標體系和2018年、2019年績效評價結果(見表3)。

表3 鶴壁市××局2018年、2019年整體績效評價結果 單位：分

續表

以上案例表明，除了滿意度指標外，該局的其他指標的數據是可以從正規渠道獲得的，這說明了本課題量化指標的做法是可行的。因本課題采用了績效基礎數據庫來采集數據，而由軟件系統自動測算績效分值，除C1“滿意度評價”、A9“審計：有問題的資金占比”兩個指標外，其余數據均來自部門績效評價基礎數據表，業績數據便于驗證。

需要說明的是，我們在部門績效評價中，發現在績效計算上有一個問題，部門獲得的預算越多就容易獲得績效高分。這不符合預算績效管理的“花錢少、服務好”的宗旨。通過分析，我們發現其原因是在績效指標設計中，缺乏績效分值的目標值應當隨著預算增減而同比例升降的機制，為此，本課題增加了“投入公式調整公式”。試運行結果為，2019年該局因預算撥款減少，績效分值也相應地由84.30分增加到86.49分。

為說明本方案效果，我們還對30個部門2019年的績效分值做出了統計分析(見表4)。從中可看出，該市的績效分值是大體符合正態分布的。

表4 鶴壁市2019年部門整體績效分值等級統計

本次試點部門整體績效評價得到絕大多數部門的認可，表明大多數部門認為這套部門整體支出績效指標體系具有管理價值。但各部門對于部門整體績效的評價范圍是僅適用于本級，還是包括市轄區，還是應擴展到包括區縣，有不同看法。

本次試點的成果體現在：(1)制訂出覆蓋鶴壁市全部31個政府行政部門的部門整體支出績效指標體系，第一次做到在一級政府層面部門整體支出績效指標體系設計的全覆蓋。(2)對鶴壁市31個行政部門統一實施了一次部門整體支出績效評價，形成了31份政府部門的2018年度部門整體支出績效評價報告，供市委市政府及各部門自己參考。(3)依托軟件公司開發了一套部門整體支出績效管理系統，打通部門內部及各部門與財政部門之間績效信息的隔離，有助于部門自己與財政部門更便捷實施部門整體支出績效管理。

本次試點的創新性在于：(1)為鶴壁市政府全部行政部門按照部門職能設定了適用于各部門的個性績效指標體系，實現“一個部門、一套指標”。(2)統一的績效指標體系框架既體現各部門自身的職能履行差別，又實現了部門之間績效的可比。(3)所有評價部門職能履行成效的績效指標均要求評價職能履行的結果，而非過程，只有在無法衡量結果的情況下才采用產出指標。(4)所有績效指標均可量化，保證績效評分結果的客觀性與可視性，減少人為操縱與人為影響。(5)完全采用公式化評分方法。公式化評分指按績效的相對性原理，借助數學公式將各指標業績值轉化為績效分值的方法。評分方法與評分規則是緊密相關的，本次試點實施績效評價的評分方法主要有歷史法、目標法、定項計分法、行業平均法、行業標準法。(6)依托軟件實施智能化管理，可以大幅度減少部門整體支出績效評價對評價機構及評價人力的依賴，并能更快完成績效評價，提高評價的時效性。

(二)本方案的局限性與改進

本方案在鶴壁市的檢驗，也存在一定局限，由于尚未建立部門預算與績效一體化機制，預算改革滯后，因而績效管理改革得不到預算改革的支撐。

(1)部門預算未對三類項目支出：發展性項目、限額以上的常規性項目、限額以下的常規性項目進行分類。只有在分類的基礎上，課題組才能按不同類項目，在績效管理以部門為主下，制定全過程評價、一般評價、簡易評價三種辦法，使項目績效管理走向精細、實用。由于投入公式是針對常規性預算(基本支出預算+常規性項目預算)設計的，為此，沒有項目分類，也就無法支撐該公式。

(2)尚未建立對預算項目的全覆蓋績效管理辦法，部門對部門績效評價不知怎么做，一些部門因無法提供部門績效評價結果而難以客觀評價。

(3)在預算績效管理部門為主下，財政績效監督做什么，怎么做，尚無思路。

(4)財政尚未建立績效目標和績效目標評審制度。建立并申報績效目標是《預算法》，也是部門績效管理的要求，本質上，績效評價是對其績效目標實現率的評價。這是本文許多績效指標的設計依據。按規定，績效目標應按各部門產出結果指標的上年實現率、本年度國家政策、政府工作要求，由部門編制，財政初審，經政府辦公會議確定，列入政府工作計劃。由于績效目標的內容、申報格式缺失，于是一些部門將工作目標或上級計劃替代目標，甚至無績效目標，不得不將評價方法目標法改為歷史法。

本次檢驗是全國第一個在地級市層面覆蓋全部政府行政部門實施部門整體支出績效管理的探索，檢驗表明以共性指標加個性指標相結合的指標體系，針對各個部門開發體現部門職能的績效指標，結合基礎數據庫建設與預算管理一體化系統的推進，能夠以較低成本實現一級政府層面部門整體績效管理的全面實施，全面提升部門整體績效管理水平。