集成電路產業稅收優惠政策績效評估研究

鄭 涌 陳 斌

集成電路被稱為工業發展的“倍增器”，是當今信息技術產業高速發展的基礎和原動力，已經高度滲透與融合到經濟和社會發展的各個領域，作為中美貿易摩擦中被“卡脖子”的核心部分，支持發展集成電路產業已上升為我國重大安全戰略。近年來，按照黨中央、國務院決策部署，財政部、國家稅務總局連續出臺了一系列支持和鼓勵集成電路產業發展的稅收優惠政策，且扶持力度不斷加大，旨在鼓勵集成電路企業提高自主研發創新能力，推動企業實現關鍵核心技術突破，促進產業高質量發展。人大、審計、各級政府和社會公眾十分關注上述稅收優惠政策的效果。本文通過設置績效評估指標體系，召開座談會、實地調研、問卷調查等方式，采取定性與定量相結合的績效評估方法，對廈門、蘇州、合肥等地集成電路產業稅收優惠政策的實施效果進行了全方位績效評估，指出了當前我國集成電路產業稅收優惠政策執行中存在的問題，并提出了完善政策的相關建議。

一、我國集成電路產業發展和稅收優惠政策基本情況

(一)我國集成電路產業發展狀況

1.我國集成電路產業快速發展

近年來，在政策支持和市場的強力拉動下，我國集成電路設計業、制造業、封測業都保持了快速增長的態勢，整體實力顯著提升，有力地支撐了國家信息化建設。中國半導體行業協會的數據顯示，2010～2020年，我國集成電路產業的銷售額從1440億元增加到8848億元，年均增長率為19.9%(見圖1)。從產業鏈看，2019年設計業實現銷售收入3063.5億元，占總值的40.5%，同比增長21.6%；制造業實現銷售收入2149.1億元，占總值的28.4%，同比增長18.2%；封測業實現銷售收入2349.7億元，占總值的31.1%，同比增長7.1%。

圖1 2010～2020年中國集成電路產業銷售額及同比增長率

2.與國際領先水平差距依然很大

我國集成電路產業起步晚，高端芯片對外依存度高，高端材料與設備自給率低，國產EDA軟件的市場份額不足5%。集成電路全產業鏈中，我國自主能力占比不超過15%，與國際先進水平仍然存在較大差距。海關總署的數據顯示，2015～2020年，我國集成電路產品進口額的年均增長率為8.78%，進出口逆差的年均增長率為7.74%(見圖2)。從產業結構看(見圖3)，我國集成電路產業還存在發展不均衡問題，其中，技術含量低、勞動密集型的封測業比重較高，技術含量和附加值高的芯片制造業的比重遠遠低于國際平均水平，制造水平落后國際主流技術兩代以上。

圖2 2015～2020年中國集成電路產品進出口情況

圖3 全球與中國集成電路產業三業結構對比

(二)集成電路產業稅收優惠政策的特征

為了支持集成電路產業的發展，自2000年以來，財政部、國家稅務總局、海關總署等部門陸續出臺了一系列關于集成電路產業的稅收優惠政策和配套政策文件，形成了一套集成電路產業稅收優惠政策體系，并隨著產業的發展不斷調整優化。集成電路產業稅收優惠政策的主要特征表現為以下幾個方面。

1.政策優惠方式多元化

集成電路產業稅收優惠政策涵蓋了企業所得稅、增值稅、關稅等稅種。優惠方式多元化，包括定期減免稅、低稅率、延長虧損彌補年限、縮短折舊年限、加計扣除、留抵稅額退稅、即征即退、分期繳納稅款等方式。多稅種、多元化、多層面的稅收優惠政策，對推動集成電路產業高質量發展發揮了重要的作用。

2.政策調整與時俱進

隨著世界集成電路的制程工藝水平由微米級、亞微米級、深亞微米級進入到納米級階段，為適應集成電路制程工藝的不斷進步，稅收優惠政策也在不斷地調整和優化優惠范圍、優惠力度，并做好了新舊政策的銜接，每一次政策調整都是在延續之前大部分優惠政策的基礎上，不斷提升對高端集成電路的優惠力度。

3.政策范圍覆蓋全產業鏈

集成電路稅收優惠政策涵蓋了集成電路生產、設計、裝備、材料、封測及軟件的全產業鏈，有利于促進該產業整體高質量發展。

4.政策力度差別化

根據企業的技術等級標準實施差別化的稅收優惠政策，對技術標準越高、技術研發能力越強的企業，政策優惠力度越大。一方面，彰顯了稅收政策對先進制程的鼓勵和支持，有利于激發企業研發創新的積極性，彌補我國在集成電路上的短板，推動產業的轉型升級和高質量發展；另一方面，可以有效避免低效率的企業重復生產和惡性競爭，有利于集中重點企業、優勢資源實現核心技術的突破。

二、集成電路產業稅收優惠政策執行情況

為了深入了解集成電路產業稅收優惠政策的實施情況和政策效果，筆者采取召開座談會、實地走訪、調查問卷等方式，對廈門、蘇州、合肥等地的集成電路企業進行實地調研。調研范圍覆蓋集成電路設計、制造和封裝測試等產業鏈多個環節，對全面評估集成電路企業的發展態勢和稅收優惠政策的落實情況非常有益。

(一)稅收優惠政策推動了集成電路產業的高質量發展

近年來，廈門、蘇州、合肥的集成電路產業發展迅速，目前已經成為我國集成電路產業鏈較完整、企業集聚度較高、產業發展較快的區域，在我國集成電路產業中占據重要的地位，越來越多的企業進入世界先進企業的重要供應商名單，在芯片設計、封裝測試、芯片制造、配套裝備和材料等產業鏈的主要環節均有分布。稅收優惠政策有效推動了集成電路企業技術創新，特別是龍頭骨干企業的創新能力不斷增強，營業額不斷擴大，市場份額穩步提升。

(二)稅收優惠政策效應顯現

隨著集成電路稅收優惠政策體系的不斷完善，政策效應明顯。從調查問卷的數據來看(見圖4)，稅收優惠政策效應排前五位的依次是：76.40%的企業降低了稅負，42.70%的企業增加了研發投入、35.96%的企業緩解了現金流壓力、33.71%的企業提高了企業的競爭力，31.46%的企業增加了稅后利潤。

圖4 樣本企業對稅收優惠政策效應的看法

(三)稅收優惠政策的受益面較大

從調研數據來看(見圖5)，集成電路稅收優惠政策的受益面排在前五位的依次是：研發費用加計扣除、小微企業減征所得稅、增值稅留抵退稅、高新技術企業低稅率優惠、職工培訓費全額扣除政策。上述政策對激勵企業加大研發投入和技術創新、有效緩解企業的現金流壓力、盤活進項稅額沉淀資金、降低企業稅負、增強企業盈利能力發揮了重要作用。

圖5 樣本企業享受各類稅收優惠政策的情況

(四)稅收優惠政策的知曉度和透明度較高

在落實稅收優惠政策過程中，全國各地稅務機關采取多種措施加大政策宣傳力度，確保所有企業知曉政策。從調查問卷的數據來看，網絡媒體(稅務機關網站、微博、微信、互聯網等)、稅務管理員的宣傳輔導等是樣本企業了解稅收政策的主要渠道(見圖6)。多渠道、多形式的稅法宣傳和解釋，提高了納稅人的政策知曉度，企業基本實現了政策的應享盡享。樣本企業認為集成電路稅收優惠政策透明度“非常好”的占29.27%，“好”的占47.56%，“一般”的占23.17%(見圖7)。

圖6 樣本企業了解稅收優惠政策的渠道

圖7 樣本企業對稅收優惠政策透明度的看法

(五)稅收優惠政策的滿意度較高

從調查問卷的數據來看(見圖8)，樣本企業對集成電路稅收優惠政策實施效果的滿意度較高。樣本企業中對政策表示“非常滿意”的占44.82%(各項稅收優惠政策滿意度的平均值，以下相同)，“比較滿意”的占33.71%，“一般”的占21.47%。

圖8 樣本企業對稅收優惠政策滿意度的看法

三、集成電路產業稅收優惠政策績效評估指標體系設計

本文從集成電路產業稅收優惠政策的價值目標和價值取向出發，結合政策內容與特征，借鑒國內外相關經驗，根據績效指標體系基本設計準則——SMART準則，即具體的(specific)、可測量的(measurable)、可實現的(achievable)、相關的(relevant)、有時限的(timebound)，將價值評估指標與事實評估指標相結合，研究設計了一套“重點突出、邏輯嚴密、相互聯系、相互補充”的集成電路產業稅收優惠政策績效評估指標體系(見表1)。

表1 集成電路產業稅收優惠政策績效評價指標體系

續表

集成電路產業稅收優惠政策績效評估指標體系主要涵蓋集成電路產業稅收優惠政策決策、政策執行、執行結果、政策效果四個維度(環節)，體現了稅收優惠政策全過程、全周期、全方位績效管理的思路。在二級指標的設計過程中，筆者首先針對集成電路稅收優惠政策做了大量的文獻研究，從中選取一些學者們使用較多且符合常規理論的用于衡量政策實施效果的指標。為了驗證指標的科學性和合理性，筆者通過專家咨詢、現場調研、召開座談會的方式，對指標體系進行反復的討論和修改，并將討論結果交給幾位專家，請他們根據自己的專業經驗對指標設計和指標權重進行獨立地判斷，將專家的反饋意見進行整理、歸納、統計后，再次交給這幾位專家，請每位專家在收到反饋意見后再次給出指標設計和指標權重的意見，如此反復進行三輪的征詢與反饋，就獲得了較為統一的指標設計方案，按照指標重要性排序，賦予其二級指標權重。鑒于集成電路稅收優惠政策執行的時間較長，已經產生了政策效果，因此在評估的時點上側重于對政策執行情況的監控(事中監控)和政策效果的評價(事后評價)，通過政策執行情況和政策效果的績效評價來反觀政策決策的科學性和合理性。四個維度的績效評估重點分別如下。

1.政策決策維度

主要考察政策目標和內容是否體現了我國宏觀調控目標的價值特征，政策是否科學、合理、可行。本文設計了政策目標與國家戰略目標的一致性、政策目標與集成電路產業發展需求之間的契合度、政策決策程序的規范性、政策目標的清晰度、政策的穩定性和連續性等五個二級指標。政策目標與國家戰略目標的一致性主要評估集成電路稅收優惠政策與《國家集成電路產業發展推進綱要》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中關于促進集成電路發展的目標要求是否吻合；政策目標與集成電路產業發展需求之間的契合度主要評估集成電路產業稅收優惠政策目標與集成電路產業發展需求是否具有一致性；政策決策程序的規范性主要評估集成電路稅收優惠政策決策流程是否明確、規范，決策論證是否充分；政策目標的清晰度主要評估集成電路稅收優惠政策目標涉及的范圍是否明確，政策目標與政策設計是否具有一致性；政策的穩定性和連續性主要評估集成電路稅收優惠政策調整是否適應形勢的需要，政策調整是否具有連續性和繼承性。

2.政策執行維度

主要考察政策執行的力度和效率。本文設計了政策的知曉度、政策的透明度、辦稅流程的便捷性三個二級指標。政策的知曉度主要評估政策目標群體對政策的了解和熟悉程度，以及是否參加過稅務機關組織的政策宣講；政策的透明度主要評估政策配套的細則及流程是否公開、透明和清晰；辦稅流程的便捷性主要評估政策操作流程是否便捷、辦稅成本是否有效降低。

3.執行結果維度

主要考察政策的執行結果。設計了政策的產出、政策受益面、政策預期目標的實現度三個二級指標。政策產出主要評估稅收優惠政策受益群體的數量和減免稅情況，政策受益面主要評估受益群體占符合政策條件者數量的比例，政策預期目標的實現度主要評估稅收優惠政策預期目標的實現程度。

4.政策效果維度

主要考察政策實施后產生的影響以及政策目標群體及有關利益相關方對政策實施效果的反映和滿意度。本文設計了政策影響、政策滿意度和政策可持續性三個二級指標。政策影響指標主要評估政策實施后對企業綜合績效(包括財務績效、技術績效和社會績效)的影響；政策滿意度指標主要評估政策導向及價值被政策利益各方接受和認可的程度，以及政策目標群體對政策實施效果的滿意程度；政策的可持續性主要評估政策與后續集成電路產業發展規劃的一致性和可持續性。

四、集成電路稅收優惠政策績效評估結果

筆者通過實地走訪、調查問卷、專家咨詢等方式收集評估數據，采用定性與定量相結合的績效評估方法，從政策決策、政策執行、執行結果、政策效果四個方面，對集成電路稅收優惠政策效果進行了評估，綜合得分為85.5分(見表2)，評級為“良”。從單個指標來看，集成電路稅收優惠政策在政策決策、政策執行、執行結果以及政策效果等方面都有不錯的效果，大多數指標的得分都大于80分，只有政策目標與集成電路產業發展需求之間契合度的得分低于80分，這說明集成電路稅收優惠政策對集成電路企業的整體需求滿足程度較高，但仍有一小部分需求未得到滿足。

表2 集成電路稅收優惠政策績效評估指標評分

續表

五、集成電路產業稅收優惠政策存在的問題

調研中發現集成電路產業稅收優惠政策還存在一些問題，主要體現在以下幾方面。

(一)部分企業暫時沒有享受到定期減免所得稅優惠政策

盡管集成電路產業的定期減免稅優惠力度很大，但主要適用于成長型企業，對初創期企業和成熟期企業的激勵作用不大，從調研情況來看，集成電路企業沒有享受到定期減免稅優惠的主要原因有四個方面。

第一，部分企業從設立至今仍處于虧損狀態。集成電路產業屬于高投入、重資產的行業，機器設備一般按10年計提折舊，成本攤銷時間長，因此一般企業創立的6～8年內基本上處于虧損狀態，而定期減免稅優惠是以“獲利年度”來計算減免期限，因此這項政策對初創期企業激勵作用不大。

第二，部分企業屬于成熟期企業，獲利年度已過，無法享受定期減免稅優惠。

第三，部分企業不在優惠清單范圍內。國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、海關總署、稅務總局聯合發布的《關于做好享受稅收優惠政策的集成電路企業或項目、軟件企業清單制定工作有關要求的通知》對集成電路企業或項目享受稅收優惠政策條件和項目標準進行了明確。調研發現，部分集成電路企業的產品或技術不在優惠清單范圍內，因而無法享受定期減免稅優惠。

第四，近年來，地方政府對在當地投資建廠的集成電路企業給予大量的財政補貼，一些集成電路企業在獲得政府補貼后，扭虧為盈，從“獲利年度”開始計算定期減免稅優惠期，使企業提早開始享受定期減免稅優惠，稅收優惠的激勵效應不足。

(二)稅收優惠政策對人才的激勵不足

人才作為集成電路行業的核心人力資本，是促進集成電路產業創新的最具有活力的要素，但是目前我國集成電路行業領軍和高端人才緊缺，人才吸引力不足。根據《中國集成電路產業人才白皮書(2019—2020年版)》，目前我國集成電路約有30萬的人才缺口。現行集成電路稅收優惠政策更多地是強調企業研發設備等硬件方面的投入，吸引人才的稅收優惠政策欠缺，不利于集成電路企業吸引高端人才。在這種情況下，一些地方為了吸引高端人才，出臺了一系列關于集成電路企業的高層次人才個人所得稅獎補政策，致使部分企業和個人尋求各種“避稅”方式，這在一定程度上造成了地區間不公平競爭，從整體上看，造成國家稅收的流失。

(三)第二代、第三代半導體的稅收優惠力度有待提高

目前，絕大多數的集成電路以硅為原材料制作，即第一代半導體，但摩爾定律(1)摩爾定律是指單位面積的集成電路數量，平均每18個月就要翻一番。逐漸遇到瓶頸，硅基半導體的性能升級越來越難。為此，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將第三代半導體列為重點發展方向。而我國現行集成電路稅收優惠政策主要針對的是硅基半導體，對第二代、第三代半導體的優惠門檻較高，優惠力度較小，影響第二代、第三代半導體的發展。

(四)投資環節的優惠力度不大

集成電路產業是典型的資本密集型產業，產業發展離不開完善的資本市場，據測算，在集成電路產業發展領先的國家(地區)，集成電路企業的資本構成中風險資本占比大概在30%～50%，而我國只有8%左右(周聲瓊和李雨柔，2019)。從稅收優惠政策來看，目前創業投資企業可以享受對中小高新技術企業投資額的70%抵免應納稅所得額的稅收優惠，但是對于被投資企業設置了“規模”和“高新”的雙重標準。《國家稅務總局關于實施創業投資企業所得稅優惠問題的通知》規定，中小高新技術企業除了要通過高新技術企業認定外，還要滿足職工人數不超過500人、年銷售額不超過2億元、資產總額不超過2億元的條件。集成電路企業的投資額巨大，從投資額來看，建造一條12英寸32/28納米的生產線投資超過40億美元，12英寸14納米的生產線投資高達100億美元。因此，大多數集成電路初創企業都無法滿足中小高新技術企業的標準，創投企業投資于集成電路企業無法享受到投資抵免的稅收優惠，這對風險資本的進入產生了一定的負面影響。

(五)研發費用加計扣除政策設計缺乏差異性

集成電路技術更新迅速，隨著制程工藝的不斷進步，技術的復雜性也越來越高，研發成本和難度也在不斷加大。目前的研發費用加計扣除對不同工藝制程的集成電路沒有差異，“一刀切”的稅收政策無法體現出國家重點發展高端集成電路的戰略目標。

(六)集成電路原材料的關稅免稅清單范圍太窄

調研發現，部分集成電路進口的國內無法替代的材料尚未納入關稅免稅清單，加大了企業的生產成本。作為第三代半導體材料的碳化硅(SiC)晶片(包括外延和襯底)不在關鍵原材料、零配件生產企業進口自用原材料、消耗品免征進口關稅的清單內，不利于第三代半導體的發展。

(七)保稅區退稅政策亟待完善

調研發現，蘇州等地一些集成電路企業采用加工貿易深加工結轉模式，根據現行綜合保稅區入區退稅政策，出口企業為獲取出口退稅，采用就近出口至綜合保稅區等關境外地區再返回的“入區一日游退稅”模式，這種模式大幅增加了產業鏈上企業通關、物流、時間和備貨等成本。

六、進一步完善集成電路產業稅收優惠政策的建議

針對企業反映的一些問題和績效評估結果，按照統籌謀劃、系統推進的原則，現提出如下政策建議。

(一)研究制定人才激勵稅收優惠政策

一是建議參照海南自由貿易港的人才稅收政策，對符合集成電路技術創新發展條件的高端人才和緊缺人才，其個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免征，增強對人才的吸引力。二是延續股權激勵個人所得稅政策，對科技人員取得的科研成果轉化的股權激勵不并入當年綜合所得，全額單獨適用綜合所得稅率表計算納稅，以幫助企業留住創新人才，激發科研人員研發創新的積極性。

(二)進一步完善集成電路企業所得稅優惠政策

一是研究制定對集成電路初創期企業和成熟期企業更適用的稅收優惠政策。現行集成電路稅收優惠是以定期減免稅的直接優惠方式為主。直接優惠屬于事后激勵，企業如果虧損是無法享受到優惠政策的；此外定期減免稅優惠時效性較強，企業一進入獲利年度，稅收優惠期就開始計算，這樣很難激發起企業創新的持續動力，而加計扣除、加速折舊等間接優惠方式屬于事前激勵，針對企業的特定行為，能否享受稅收優惠與企業獲利與否沒有直接關聯，因此，間接優惠方式既能體現對初創企業的支持，又能避免企業研發的短期行為，能夠充分發揮稅收對企業創新的激勵效應。因此，建議加大對集成電路產業間接優惠的力度。二是建議將定期減免稅優惠中的“獲利年度”改為“主營業務獲利年度”，這樣有助于穩定企業的預期，充分發揮政策效應。三是提高對高制程工藝集成電路企業的研發費用加計扣除比例，降低高端集成電路企業的稅收負擔和研發風險。四是降低第二代、第三代半導體的稅收優惠門檻，延長定期減免稅優惠的期限，以助力第二代、第三代半導體更好地發展，實現我國集成電路產業的突圍。五是修訂完善享受稅收優惠政策的集成電路企業或項目清單。現行集成電路企業或項目清單中的條件和技術標準尚不能完全滿足企業技術進步的需求，建議根據集成電路產業的技術進步及時修訂完善。

(三)擴大集成電路原材料的關稅免稅清單范圍

一是建議對集成電路企業進口的國內無法替代生產的全部原材料納入關稅免稅清單，以降低企業的生產成本，助力企業發展。二是建議將碳化硅生產企業納入集成電路關鍵原材料和零部件生產企業進口自用原材料、消耗品關稅免稅清單，以促進第三代半導體的發展。

(四)研究制定集成電路風險投資稅收優惠政策

通過提高風險投資的補償力度，引導風險資本投入集成電路產業。一是在現行投資抵免稅收優惠政策的基礎上，針對創投企業投資于集成電路企業的，可以適當放寬對被投資企業的規模限制，適當提高投資抵免的投資額比例。二是對創投企業投資于集成電路企業產生的虧損，允許按照一定的比例抵扣其應納稅所得額。為了避免政策被濫用，應對風險投資抵免的稅收優惠政策，從投資方式、投資期限、投資額度等方面進行限制，引導資金流向國家重點鼓勵的集成電路企業。

(五)對蘇州工業園區集成電路企業實行“入鏈退稅”試點

建議盡快研究蘇州工業園區對集成電路等高端制造業試行電子數據申報，貨物不進入綜合保稅區可退稅的“入鏈退稅”模式。具體做法是：把構成集成電路產業鏈的設計、晶圓制造、封裝、測試企業視為核心企業，鏈上其他企業視作配套企業，賦予綜合保稅區外自由貿易試驗區內的核心企業以保稅功能,產業鏈內配套企業供應給具有保稅功能核心企業的設備、原輔材料可視同出口，享受出口退免稅政策，核心企業之間相互結轉保稅貨物也視同出口享受出口退免稅政策。上述過程采用電子數據申報，貨物不進入綜合保稅區，所有數據上區塊鏈監管。這種管理模式的創新有利于降低高端制造企業的制度性營商成本，延長加工貿易國內產業鏈，提高附加值，保產業鏈、供應鏈穩定，促進國內產業與加工貿易的融合發展，服務國內國際雙循環新發展格局，鞏固提升我國制造業國際競爭優勢。

我國集成電路產業發展依然任重道遠，既需要我們不間斷地持續追趕，又需要足夠的時間和耐心，稅收優惠政策將作為最重要的支持手段之一，宜與時俱進，定期跟蹤評估完善，以期發揮最大效應，為推動集成電路產業的高質量發展作出更大貢獻。