新發展格局下都市圈城鎮化率統計機制研究

鄒 偉

黨的二十大報告指出,“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，并明確提出“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略”,“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”等要求。(1)習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[EB/OL].新華社,2022-10-25.《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》要求通過“加快農業轉移人口市民化”、“完善城鎮化空間布局”、“全面提升城市品質”等途徑，(2)中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL].新華社,2021-03-12.完善新型城鎮化戰略、提升城鎮化發展質量，最終實現“常住人口城鎮化率提高到65%”的發展目標。近幾十年來我國城鎮化快速推進，2021年城鎮常住人口增長到9.14億人，城鎮化率達到64.7%。(3)中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].國家統計局,2022-02-28.在當前新型城鎮化的新特征與趨勢下，我國城鎮化的動力機制發生結構性變化，都市圈逐步成為新型城鎮化的主要形態之一。如何合理有效地研判城鎮化的新階段特征及趨勢，將直接影響到我國城鎮化戰略實施與推進。

本文基于新階段城鎮化內涵及意義理解，梳理明晰全球及國內城鎮化發展現狀及趨勢特點，結合美國、日本、歐盟等國外的典型都市圈和國內不同類型(省內、跨省等)都市圈的統計機制經驗，研究提出了新發展格局下符合我國國情的都市圈城鎮化率統計機制構建思路，并以上海大都市圈為例，分析研究當前上海大都市圈城鎮化率現狀及發展趨勢，提出都市圈城鎮化率統計機制構建實施的建議。

一、新階段城鎮化內涵及意義

(一)中國城鎮化歷程及內涵

中國城鎮化最初源于20世紀70年代國家引進國外設備和技術以改進國家產業結構，彼時農村城鎮化早期形態也隨同出現；1982年全國開始推行家庭聯產承包責任制，大量勞動力轉向鄉村工業，城鎮化進程逐步開始發展。隨著改革開放不斷深入，中國城鎮化伴隨經濟發展、人口城鄉流動、戶籍制度改革、土地制度完善等同步發展，經歷了城鎮化緩慢推進、以就近城鎮化為主(1978～1991年)，城鎮化由慢到快過渡、就地城鎮化與異地城鎮化并存(1992～2001年)，城鎮化快速推進、以異地城鎮化為主(2002～2011年)，城鎮化快速推進但速度放緩、再次進入就地城鎮化與異地城鎮化并重(2012年以來)四個階段(蘇紅鍵和魏后凱，2018)。自改革開放以來，我國城鎮化快速推進，城鎮化率從1978年的17.9%提高到2021年的64.7%，城鎮常住人口從1.72億人增長到9.14億人。(4)《中國統計年鑒(2021)》。

中國城鎮化過程中，重點將人口聚集區域進行行政層級的劃分，一般大的設為城市，小的設為鎮，強調小城鎮在城鎮化過程中的作用。從統計意義上說，城鎮化是指在一定規模以上人口聚集點居住的人口比重越來越大，在功能方面表現為非農產業主導經濟活動，在景觀方面表現為高建筑密度區域范圍越來越大(蔡翼飛和張玉華，2015)。城鎮人口作為我國城鎮化進程的核心內容，人口城鎮化率是反映我國城鎮化進度的關鍵指標，亦是把握基本國情、指導國民經濟發展的重要依據。

(二)新型城鎮化意義及要求

2013年12月召開的首次中央城鎮化工作會議將城鎮化提高到中央層面的戰略高度，對推進新型城鎮化作出戰略部署，提出走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量。后續出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》、國家“十三五”規劃綱要、國家“十四五”規劃綱要以及年度新型城鎮化重點任務等文件，進一步提升了我國城鎮化工作的內涵及意義，推動我國城鎮化向高質量、高效率和高水平的方向發展。

一是新型城鎮化是國家應對發展風險、構建完整內需體系的關鍵環節。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，是推動農業轉移人口市民化的過程，有助于擴大消費群體和釋放消費潛力。在推動農民工及其家屬城鎮定居落戶過程中，新型城鎮化提高了仍留在農村的農業勞動力的農業資源占有量和農業勞動生產率，有利于穩定城市產業工人隊伍和提升職業技能水平，暢通城鄉發展良性互動、暢通產業鏈供應鏈生產環節。新型城鎮化作為有效投資的“加速器”，也是居民消費的“倍增器”，是實施擴大內需戰略、建設強大國內市場和構建完整內需體系的重要戰略支撐(劉曉萍，2020)。

二是新型城鎮化是推動區域協調發展、優化城市空間布局的有力支撐。未來一段時期我國城鎮化仍將處于較快發展階段，城市群、都市圈等作為新型城鎮化的主體形態，分類引導大中小城市發展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。城市群、都市圈等能夠在最短空間距離內實現需求規模與供給規模的對稱，從而達到運費最低、報酬遞增，推進城市群、都市圈等新型城鎮化主體形態培育及優化，將有助于進一步促進區域高質量發展、優化人口和經濟結構、完善城市空間布局。

三是新型城鎮化是推動城市高質量發展、創造高品質生活的重要途徑。從經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要等角度看，大中小城市在交通基礎設施、市政基礎設施、信息基礎設施、醫療和公共衛生設施、教育設施、養老托育設施等軟硬件設施方面均存在較多短板弱項。開展新型城鎮化有利于更好滿足市民對城市高品質生活的向往，有利于加快促進農業轉移人口市民化，加快推進城市老舊小區、老舊廠區、老舊街區和“城中村”等更新改造，對實現城市高質量發展、創造居民高品質生活具有重要的現實和長遠意義。

(三)都市圈在新型城鎮化中的作用及意義

2019年，國家發改委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，明確將都市圈作為城鎮化空間形態之一，建設現代化都市圈是推進新型城鎮化的重要手段。國家“十四五”規劃綱要進一步要求發展壯大城市群和都市圈，將都市圈定位為新型城鎮化戰略的主要組成部分。作為區域內人口集聚、經濟輻射、交通樞紐等核心功能集聚的單元，都市圈發揮支撐區域經濟增長、基礎設施優化布局、創新能力提升、公共服務共享的作用，有力推動新型城鎮化高質量發展。

一是都市圈拓展城市發展空間，是當下我國新型城鎮化的重要空間載體。都市圈通過緊密的產業協作和一體化的交通基礎設施建設，促進人口、創新要素等資源在核心城市的集聚和在都市圈范圍內的自由流動與優化配置；空間范圍擴大也帶來市場需求擴大，在新基礎設施投資、文化休閑消費等方面拓寬了市場范圍。都市圈這種核心城市與外圍地區的分工和互補，有利于整個區域的經濟社會全面發展，實現規模經濟和多樣化發展，是我國新型城鎮化中后期的重要空間載體。

二是都市圈發揮核心城市輻射帶動作用，是我國新型城鎮化的有力推手。都市圈是一個空間尺度適中、范圍內合作基礎較好且合作意愿較強、聯系緊密的空間單元，在這一空間范圍內落實區域協調發展戰略，有助于促進區域協調發展的體制機制創新，以及政策和機制更有效地實施。都市圈能夠放大核心城市對周邊地區的輻射帶動功能，既能緩解過度集聚帶來的“大城市病”，又能加快周邊中小城市發展，改善城市之間的競合關系，從而推動形成大中小城市協調發展的格局，有力推動我國新型城鎮化。

三是都市圈推動城鄉融合高質量發展，是我國新型城鎮化的戰略核心區。培育發展都市圈，通過創造更多的就業崗位、提供更優質的公共服務，在更大范圍內承載農業人口的市民化轉移，加快新型城鎮化進程；公共服務設施的共建共享將促進公共服務均等化，使轉移人口享受同等的社會福利，縮小城鄉差距，提升城鎮化的質量。都市圈推動的城鄉要素自由流動也將同步帶動鄉村旅游休閑和農業發展，促進鄉村振興戰略的實施，都市圈地區成為推進中國城鎮化與城市高質量發展的戰略核心區。

二、城鎮化發展現狀及趨勢

(一)全球城鎮化發展特點及趨勢

一是全球城市化率持續增長，東亞、南亞等地區仍保持高速增長。當前全球城市化率已達56.2%，根據聯合國關于世界城市的研究表明，世界未來10年的城市化將進一步推進，2030年城市人口占全球人口的比例將達到60.4%，每個地區將更加城市化，而已高度城市化地區的人口增長速度則會放緩(見圖1)。世界主要的城市化增長將發生在東亞、南亞和非洲的欠發達地區，其中印度、中國和尼日利亞等三個國家將占2018～2050年全球城市人口增長總數的35%。全球城市化將會持續增長，東亞、南亞等地區仍保持高速增長態勢。

圖1 世界各區域城市化每5年增長百分點統計及預測

二是主要國家達到60%城鎮化水平后逐步穩中放緩。根據聯合國《世界城市化展望》報告的數據可知(見圖2)，發達國家城鎮化率在60%～65%區間時，其年均增幅分別較前一階段平均下降0.05個百分點；在65%～70%區間時，其年均增幅分別較前一階段平均下降0.19個百分點。高收入國家城鎮化率在60%～65%區間時，其年均增幅較前一階段下降0.02個百分點；在 65%～70%區間時，其年均增幅分別較前一階段下降0.06個百分點。從世界主要國家來看，其城鎮化水平達到60%之后呈現穩中放緩趨勢(歐陽慧等，2021)。

圖2 世界主要國家不同階段城鎮化速度年均增長百分點

三是發達經濟體從單一城市城鎮化轉向以大城市為核心的都市圈城鎮化。1950～2010年，美國5萬～25萬人、25萬～100萬人、100萬～500萬人和500萬人以上的都會區人口比重分別減少0.3個百分點、增加2.9個百分點、增加12.2個百分點和增加12.4個百分點(見圖3)。在日本城市化進程中，東京圈、大阪圈和名古屋圈的人口占比分別從1955年的17.3%、12.3%和7.3%增至2014年的28.6%、14.4%和8.9%，分別增長11.3個、2.1個和1.6個百分點，人口隨著產業持續向大都市圈集聚。(5)日本總務省統計局. 2015年國勢調查[EB/OL]. http://www.stat.go.jp/data/ kokusei/2015/kekka.html.美國、日本等主要發達經濟體以大城市為核心的都市圈人口持續流入，人口向大都會區集聚的態勢更加明顯。

圖3 1950～2010年美國不同類型都會區人口占比

四是城市發展重心轉向質量提升，城鎮化新階段適應城市新發展趨勢。在資本流動和生產網絡全球化發展大趨勢下，全球城市區域、都市圈等正逐步取代城市，成為參與全球產業組織和地區競爭的核心主體。城市發展的重心將由規模增長轉變為質量提升，經濟增長對城市發展所產生的帶動效應將集中于提升居民工作生活質量、完善城市功能與治理、優化城市產業結構等方面(劉濤等，2017)。在新型城鎮化的新階段，都市圈應適應城市發展重心轉移的趨勢，將發展重點聚焦于治理水平提升和功能結構優化等方面，并發揮區域協同發展和功能布局等引領作用。

(二)我國城鎮化發展現狀及特點

一是城鎮化總體增速趨緩，東部地區減緩、中西部地區提升、東北地區加速放緩。根據《中國統計年鑒》中的我國常住人口城鎮化率(1991～2021年)統計，1991～2000年、2001～2011年和2012～2021年城鎮化率增長分別為9.8個、13.6個和12.0個百分點，年均增長分別為0.98個、1.24個和1.20個百分點，總體來看，我國城鎮化發展整體增速逐步放緩。2010年以來，我國東中西部人口集聚的差距在不斷縮小，東部地區人口占比仍在提升、但集聚速度正在放緩，中部地區人口流出有所減緩，西部地區人口從流出轉為流入，東北地區人口則加速流出(王凱等，2020)。

二是部分地區人口流動的近域化趨勢加強，省內、縣市內就近就地城鎮化成為主要方式。隨著我國城鎮化進程加速，大規模的人口與勞動力流動成為主要現象，近幾年人口流動近域化特征正逐步顯現(李曉江和鄭德高，2017)。2017～2019年，全國省內就業的農民工分別為9510萬人、9672萬人和9917萬人，三年總量連續增加，年均增加204萬人。2017～2019年，全國省內就業的農民工占外出農民工總量的55.34%、56.02%和56.91%，年均提高0.79個百分點(王凱等，2020)。在部分地區人口流動趨勢不斷加強的同時，省域內的就近城鎮化也逐步成為主要方式。

三是城城人口流動規模加大，城市間日常人口流動愈發重要。根據《2020年廣州市交通發展年報》，大灣區主要城市之間每天至少有550萬人次的跨城出行需求；百度、高德等大數據平臺相關研究結果也表明，國內各城市間每天有超過千萬級別的人口存在跨城出行行為。人力資本較高的群體成為城城流動人口的主要組成部分，實現由低效城市向高效城市的轉移，其對城市所產生的群體結構影響可能已超過城鄉遷移的結果；高頻次人口流動往往體現出重要的社會經濟價值，如資本流動、商務交流、技術合作等核心生產要素的優化配置，近年來正逐步在城市集聚趨勢中顯現。

(三)我國城鎮化未來發展趨勢研判

一是我國城鎮化還有較大空間，處于快速發展期的減速階段。當前我國城鎮化率為64.7%(2021年)，與聯合國統計的高收入經濟體(81.9%)和中高收入經濟體(68.2%)的城鎮化率還有一定距離，聯合國《世界城市化展望》預測中國城鎮化率將在2030年達70.6%、2040年達76.4%，宏觀結果表明我國城鎮化還有較大空間。結合1991～2000年(0.98個百分點)、2001～2011年(1.24個百分點)及2012～2021年(1.20個百分點)等三個時期我國城鎮化率的年均增長情況，按照世界主要國家城鎮化發展規律，我國城鎮化尚處在快速發展期的減速發展階段。

二是我國城鎮化轉向高質量發展階段，產業結構、城市建設、區域協調等成為主要影響因素。在當前新型城鎮化的新特征與新趨勢背景下，區域的集聚效應愈發顯著，通過規模效應、專業化分工和學習效應三方面增強城市、區域乃至國家競爭力。按照國外區域發展和流動發展規律，結合國內新型城鎮化發展階段特征，產業結構轉變、勞動力結構調整、城鄉要素流動、城市建設模式轉變將成為我國城鎮化發展的主要影響因素(王凱等，2020)，進一步改變未來城鎮化的內在動力、發展方向、演化趨勢。

三是以特大、超大城市及輻射帶動功能強的大城市等為核心的都市圈城鎮化進一步加速。根據國外主要都市圈集聚發展特征，以及國內現階段的人口流動特點，我國已進入以核心大城市邊界擴張為主要形態的都市圈化階段，都市圈將成為吸納我國新增城鎮人口的重要空間載體，都市圈化將成為我國新型城鎮化新階段的新形態(張穎和卓賢，2021)。已有研究表明，當前我國的都市圈化率仍然較低，都市圈內部的城鎮化率提升速度有所放緩，各都市圈的人員往來活躍度存在較大差異；相比于先發國家的都市圈，我國主要都市圈發展水平仍偏低。以特大、超大城市及輻射帶動功能強的大城市等為核心的都市圈城鎮化將進一步加速。

都市圈作為新型城鎮化的主體形態之一，都市圈化是大城市功能有序疏解、產業合理分工的必然趨勢。在新型城鎮化的新發展階段，城鎮化動力機制發生轉變，都市圈化成為推動我國深度城鎮化的現實路徑，開展都市圈城鎮化率統計機制研究已是非常必要且現實的要求。

三、我國都市圈城鎮化率統計機制構建思路

(一)國外典型都市圈統計制度經驗

美國都市統計區制度。美國都市統計區制度由美國行政管理與預算局(Office of Management and Budget，OMB)自1950年開始推行實施，開展全國范圍的大都市統計區和小都市區的識別和統計。該統計區概念以單一主體界定的大都市區概念為基礎進行構建，用于統一標準體系，支撐各地理區域統計信息收集、匯總和發布等工作(張可云等，2017)。該制度的統計工作涉及聯邦、政府、統計機構等多個部門，統計內容包括經濟增長、人口就業等多個領域，其中人口指標涵蓋人口數量、人口密度以及就業和通勤等。截至2020年3月，美國共劃分為939個都市統計區，涉及小都市統計區547個、大都市統計區392個，其中551個都市統計區共同組成了175個聯合統計區。(6)Revised Delineations of Metropolitan Statistical Areas, Micropolitan Statistical Areas, and Combined Statistical Areas, and Guidance on Uses of Delineations of These Areas[EB/OL]. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/03/Bulletin-20-01.pdf.Mar. 2020.此外，地方都市圈(如紐約都市圈)政府部門也對都市圈通勤、就業崗位等重要事項發布專項統計研究報告，用于支撐都市圈政策制定與實施。

日本國勢調查、居民出行調查等制度。日本較早提出“都市圈”概念，并實現了都市圈的統一規劃和跨區域聯合治理，陸續開展了國勢調查、都市圈公共交通調查、都市圈居民出行調查等與都市圈相關的統計調查。日本國勢調查自1920年開始，用于了解人口數量和結構變化情況，由總務省統計局每5年組織開展一次。2015年國勢調查包括關東、近畿、中京、札幌、仙臺、靜岡—浜松、岡山、廣島、北九州—福岡、熊本等11個大都市圈以及松山、鹿兒島、宇都宮3個都市圈，內容涉及人口分布、晝間和夜間人口密度、通勤和通學人口分布等。(7)日本總務省統計局. 2015年國勢調查[EB/OL]. http://www.stat.go.jp/data/ kokusei/2015/kekka.html.都市圈公共交通調查始于1960年，由國土交通省綜合政策局每5年組織開展一次，調查內容包括首都圈、近畿圈、中京圈三大都市圈鐵路和巴士運行狀況、換乘環節特征、空港公共交通集散情況。(8)日本國土交通省. 都市圈公共交通調查 [EB/OL]. http://www.mlit.go.jp/ sogoseisaku/transport/sosei_transport_tk_000007.html.都市圈居民出行調查始于1967年，由國土交通省都市局每10年組織開展一次，調查內容包括都市圈出行總量的變化、地區間聯系、通勤圈的變化、區域間移動、出行率下降、移動水平、無出行人員的生活方式等。(9)日本國土交通省. 都市圈居民出行調查 [EB/OL]. http://www.mlit.go.jp/ crd/tosiko/link/index.html.日本主要通過國家級部門依各自需求開展都市圈統計工作，地方都市圈專業協會制定專項統計報告，如東京都市圈交通規劃協會不定期發布《東京都市圈個人出行調查》報告，支撐完善都市圈的統計與監測。

歐盟標準地域統計單元制度。歐盟標準地域統計單元制度(Nomenclature of Territorial Units for Statistics, NUTS)是20世紀70年代歐盟統計局為建立區域統計體系而確定的統一工具，用于統計、觀察、對比各成員國不同時期經濟社會發展水平和差異，以促進各成員國均衡發展。其中，都市圈單元屬于標準地域統計單元的第三層級空間尺度(NUTS 3)，在由至少25萬居民組成的功能性城市區域(functional urban area, FUA)內需滿足至少50%的人口生活。(10)European Union. Methodological Manual on Territorial Typologies-2018 Edition. 2019.歐盟統計局每年對NUTS 3范圍開展人口方面的信息統計，包括勞動力市場、犯罪記錄、經濟核算、商業人口統計等。2021年，歐盟統計局進一步對其實施更詳細的數據統計工作，涉及性別、年齡、出生地等分列的人口信息。歐盟于1988年正式開啟劃分標準地域統計單元的工作，2003年正式確立了標準地域統計單元的官方劃分方案，標準地域統計單元系統已構成歐盟區域統計體系的核心(劉玉博和李魯，2020)。

此外，加拿大的“大都市普查區”和“人口集聚區”、英國的“通勤區”等與都市圈相關的官方統計機制及制度也已經成熟，并通過制定相應的法律文件，進一步完善對都市圈單元的統計調查需求，滿足經濟社會領域多層次的統計需求。

(二)國內已有都市圈統計機制經驗

當前國家已建立統計調查制度，包括國家統計調查制度、部門統計調查制度和地方統計查制度等三大類別，區域層面統計機制一般由國家或部門統計調查部門開展。(11)國家統計局. 國家統計調查制度[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjzd/ gjtjzd/.區域重大戰略統計機制方面，一般由國家統計局牽頭、地方部門配合、專業機構支撐，定期開展統計監測及信息發布，如京津冀協同發展由國家統計局、北京市統計局和中國社科院產業與區域發展智庫以及天津、河北統計部門聯合對京津冀發展情況進行統計監測并定期公開發布。都市圈方面，根據都市圈協同特點及需求，省內都市圈、跨省都市圈等不同類型的都市圈相繼建立了不同模式的都市圈統計機制。

省內都市圈(合肥都市圈、成都都市圈等)統計機制。合肥都市圈、成都都市圈等省內都市圈，其都市圈范圍均在本省的行政區劃內，不涉及外省市協同發展等因素，這些都市圈的統計工作一般由省級統計部門或都市圈核心城市統計局牽頭開展，并定期發布都市圈統計信息。具體而言，合肥都市圈、大南昌都市圈等，由省統計局負責都市圈主要經濟社會指標的統計工作，并與省級相關指標同步定期發布。例如，由安徽省統計局負責的《安徽省2020年國民經濟和社會發展統計公報》，明確界定了合肥都市圈統計范圍(合肥都市圈包括合肥、淮南、六安、滁州、蕪湖、馬鞍山、蚌埠7個省轄市以及安慶市的桐城市)，并發布了合肥都市圈相關統計指標數據(如合肥都市圈生產總值24499.9億元，比上年增長4%)。成都都市圈、武漢都市圈等，由都市圈核心城市統計局牽頭、相關城市統計局配合，構建并完善都市圈統計合作與交流機制，整合各城市統計資源，開展都市圈經濟社會發展統計工作。例如，成都市統計局以成都都市圈(成都、德陽、眉山、資陽4市)為統計范圍，發布了《2021年1—2月成都都市圈經濟運行情況》，統計內容包括工業生產情況、固定資產投資情況、消費品市場情況、財政收支情況等主要信息。(12)成都市統計局. 成都統計局：2021年1—2月成都都市圈經濟運行情況[EB/OL]. http://yc.fccs.com/news/6078751.html, 2021-04-08.

跨省都市圈(南京都市圈等)統計機制。南京都市圈等跨省都市圈，其都市圈范圍涉及不同省份的行政單元，需要開展不同行政層級的機制協調及對接，這些都市圈一般由核心城市牽頭組建專項組織，制定都市圈統計章程或協議，推動開展都市圈統計監測。具體而言，南京都市圈在都市圈“執行層”運作機制層面專門設置了南京都市圈統計專業委員會(以下簡稱“專委會”)，并以南京都市圈黨政聯席會議為指導，定期開展南京都市圈統計局長聯席會議。該專委會已形成《南京都市圈統計專業委員會章程》，都市圈各城市統計局簽訂了都市圈城市統計合作框架協議，推動各城市及都市圈經濟社會發展的統計監測工作。(13)南京市統計局. 南京都市圈統計局長聯席會議在南京召開[EB/OL]. http://tjj.nanjing.gov.cn/njstjj/201912/t20191218_1744765.html.例如，南京市統計局于2021年11月發布的《1—3季度南京都市圈經濟總量持續擴大》，統計內容以地區生產總值為主、細分一二三產業增加值。(14)南京市統計局. 1—3季度南京都市圈經濟總量持續擴大[EB/OL]. http://tjj.nanjing.gov.cn/gzdt/202111/t20211111_3187292.html，2021-11-11.

(三)我國都市圈城鎮化率統計機制構建

基于新發展格局下的新型城鎮化意義及要求、都市圈建設作用及意義，結合我國城鎮化存在較大增長空間、轉向高質量發展、都市圈城鎮化加速等趨勢及特點，開展都市圈城鎮化率統計機制構建，將有效反映新發展階段我國人口流動特點、都市圈集聚發展特征和新型城鎮化建設進展。

當前我國都市圈層面的統計運行實施機制主要分為兩大類：一類是省內都市圈(如合肥都市圈、成都都市圈等)，其都市圈的統計工作一般由省級統計部門或都市圈核心城市統計局牽頭開展，并定期發布都市圈統計信息；另一類是跨省都市圈(如南京都市圈等)，需要開展不同行政層級的機制協調及對接，一般由核心城市牽頭組建專項組織，制定都市圈統計章程或協議，推動開展都市圈統計監測。

基于國家統計調查制度特點及要求，都市圈城鎮化率統計機制作為都市圈官方運行機制的組成部分，需嚴格明確統計機制管理條線及實施責任主體，并兼顧現有統計制度管理模式，研究提出針對省內及跨省都市圈等不同類型的都市圈城鎮化率統計機制構建思路。

一是省內都市圈城鎮化率統計機制構建。對于省內都市圈，其都市圈城鎮化率統計機制由省級統計部門負責統一推進實施，都市圈所涉城市或區縣負責統計上報所在轄區的常住人口、城鎮常住人口等指標數字，省級統計部門根據國家統計調查制度要求開展都市圈數據統計、上報、發布等工作。

二是跨省都市圈城鎮化率統計機制構建。對于跨省都市圈，如其范圍位于區域重大戰略(如京津冀協同發展、長三角一體化發展等)，可由區域重大戰略實施機制(如京津冀協同發展領導小組、長三角區域合作辦公室等)負責工作指導，都市圈協同領導小組負責統一推進實施，都市圈各城市或區域負責統計上報所在轄區的常住人口、城鎮常住人口等指標數字；如其范圍不涉及區域重大戰略，可由國家相關部委(發改或統計部門)負責工作指導，都市圈協同領導小組負責統一推進實施，都市圈各城市或區域負責統計上報所在轄區的常住人口、城鎮常住人口等指標數字。上述不同實施模式的都市圈城鎮化率結果均上報國家相關部委(發改或統計部門)備案。

(四)都市圈城鎮化率定義及計算方式

按照國家統計局相關統計指標說明，城鎮化率是指一個國家(地區)城鎮的常住人口占該國家(地區)總人口的比例，是衡量城鎮化水平高低、反映城鎮化進程的一個重要指標。基于官方統計口徑及標準銜接考量，研究將“都市圈城鎮化率”定義為“都市圈城鎮的常住人口占該都市圈總人口的比例”，其計算公式：

其中，普查年份的都市圈城鎮常住人口由各級的城鎮常住人口匯總統計后計算所得，非普查年份則根據各級城鎮的年度人口變動抽樣調查為基礎推算而得。此外，考慮到都市圈具有人口集聚效應的作用，非普查年份的城鎮常住人口數據應以地級以上城市的數據為統計基礎單元(如都市圈涉及非完整地級行政區域，可以非完整地級行政區域的區縣數據為統計單元)。

四、上海大都市圈城鎮化率統計實踐

(一)上海大都市圈概況

2017年12月發布的《國務院關于上海市城市總體規劃的批復》正式提出“上海大都市圈”，2019年10月上海大都市圈空間協同規劃編制工作正式啟動，范圍包括上海、無錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山在內的“1+8”市域行政范圍。

2022年1月，上海、江蘇、浙江兩省一市政府聯合印發《上海大都市圈空間協同規劃》；2022年9月，兩省一市召開了上海大都市圈空間協同規劃實施推進會，正式向社會公布規劃文件。基于“卓越的全球城市區域”的總體目標，上海大都市圈建設更具競爭力、更可持續、更加融合的都市圈，推動區域基礎設施和生態環境共建共享共治，支撐實現長三角區域更高質量一體化發展。其中，《上海大都市圈空間協同規劃》的“規劃實施保障”章節提出了“明確規劃認定實施和評估維護機制”、“建立開放式的實施協商機制”、“探索多元主體參與實施機制”等三方面的機制措施，并在“建立開放式的實施協商機制”中進一步明確要求“以長江三角洲現有一體化發展機構和機制為基礎，借鑒現有跨行政區協調的工作組織經驗，因地制宜探索工作組織和合作機制，完善聯席會議制度”等協商機制。(15)上海市人民政府. 《上海大都市圈空間協同規劃》[EB/OL]. https://www.shanghai.gov.cn/newshanghai,2022-09-28.

(二)上海大都市圈城鎮化率統計機制構建設想

在上海大都市圈進行規劃編制時，既已成立區域性協同組織機構，保障規劃的順利編制與實施。依托上海大都市圈空間規劃協同工作領導小組開展指導和決策上海大都市圈規劃的編制、審查、實施等工作，并統籌協調跨地市的重大規劃、重大項目等。此外，在領導小組下設辦公室，負責組織和協調上海大都市圈規劃的具體事項(熊健等，2022)。《上海大都市圈空間協同規劃》正式印發實施后，以全面納入長三角區域合作機制為途徑，推動上海大都市圈協同機制的常態化運行，進一步完善區域各層級合作機制，同步帶動長三角其他都市圈協同機制的完善。

基于已有上海大都市圈常態化運行的協同機制，并全面納入長三角區域合作機制的考量，上海大都市圈城鎮化率統計機制可參照跨省都市圈城鎮化率統計機制構建思路開展實施，即由長三角區域合作辦公室負責工作指導，上海大都市圈空間規劃協同工作領導小組負責實施，都市圈各城市(上海市、無錫市、常州市、蘇州市、南通市、寧波市、湖州市、嘉興市、舟山市)負責統計上報，并根據國家統計調查制度要求開展相應數據上報、發布等工作。

(三)上海大都市圈城鎮化率統計結果

按照研究所確定的都市圈城鎮化率定義及計算方式，根據當前上海大都市圈規劃實施機制建設進展，研究暫以上海大都市圈各城市統計年鑒等為主要數據來源，開展2018～2020年上海大都市圈城鎮化率統計實踐。

上海大都市圈常住人口。2018年末、2019年末及2020年末的上海大都市圈常住人口分別為7070.2萬人、7125.5萬人、7741.7萬人，2018年末至2020年末累計增長671.5萬人，年均增長335.8萬人。其中，上海市、無錫市、常州市、蘇州市、南通市、寧波市、湖州市、嘉興市常住人口2018年末至2020年末分別累計增長63.3萬人、88.7萬人、54.9萬人、202.7萬人、41.7萬人、120.2萬人、34.1萬人、67.5萬人；蘇州市、寧波市常住人口增長較為顯著，均超過百萬人；無錫市、嘉興市、上海市、常州市等4個城市常住人口增長較多，超過50萬人；舟山市常住人口2018年末至2020年末累計減少1.5萬人，為上海大都市圈9個城市中唯一常住人口減少的城市。

上海大都市圈城鎮常住人口。2018年末、2019年末及2020年末的上海大都市圈城鎮常住人口分別為5393.1萬人、5479.8萬人、6254.8萬人，2018年末至2020年末累計增長861.7萬人，年均增長430.9萬人，上海大都市圈城鎮常住人口迅速增加。其中，上海市、無錫市、常州市、蘇州市、南通市、寧波市、湖州市、嘉興市、舟山市城鎮常住人口2018年末至2020年末分別累計增長85.6萬人、116.3萬人、64.0萬人、226.4萬人、53.8萬人、135.6萬人、103.2萬人、73.4萬人、3.4萬人；無錫市、蘇州市、寧波市、湖州市等4個城市城鎮常住人口累計增長較為顯著，均超過百萬人；上海市、嘉興市、常州市、南通市等4個城市城鎮常住人口累計增長較多、超過50萬人；舟山市城鎮常住人口累計增長較慢，不足5萬人。

上海大都市圈城鎮化率。2018年末、2019年末及2020年末的上海大都市圈城鎮化率分別為76.3%、76.9%、80.8%，2018年末至2020年末累計增長4.5個百分點，年均增長2.3個百分點，其城鎮化率逐年增加，上海大都市圈總體已進入城鎮化高質量發展階段(城鎮化率高于80%)(見圖4)。其中，上海市、無錫市、常州市、蘇州市、南通市、寧波市、湖州市、嘉興市、舟山市城鎮化率2018年末至2020年末分別累計增長1.2個、6.5個、4.6個、5.7個、3.3個、5.1個、26.7個、5.3個、3.8個百分點，湖州市城鎮化率累計增長極為顯著，超過25個百分點，湖州市、無錫市、蘇州市、嘉興市、寧波市、常州市等6個城市城鎮化率累計增長高于上海大都市圈城鎮化率4.5個百分點的累計增長數值，而舟山市、南通市、上海市等3個城市城鎮化率累計增長未達到上海大都市圈城鎮化率累計增長數值。

圖4 2018～2020年上海大都市圈城鎮化率變化

開展上海大都市圈城鎮化率統計將有效反映都市圈城鎮化現狀和發展趨勢，推動都市圈新型城鎮化工作的決策和實施。一方面，基于設想構建的上海大都市圈城鎮化率統計機制，可長期穩定的支撐依托上海大都市圈9個城市開展的城鎮化統計工作，并同步推動都市圈統計信息公開等制度建設。另一方面，成熟有效的都市圈城鎮化率統計數據與指標，可實現統計結果在同等級單元的橫向對比與不同等級單元的縱向校核等，支撐都市圈新型城鎮化工作的近遠期目標制定和實施。

五、結論與實施建議

當前，我國主要存在省內、跨省等不同類型的都市圈，對于省內都市圈，其都市圈城鎮化率統計機制由省級統計部門負責統一推進實施、都市圈所涉城市或區縣負責統計上報；對于跨省都市圈，根據其是否位于區域重大戰略來明確其都市圈城鎮化率統計機制構建模式及實施方式。都市圈統計協同機制是都市圈統計工作的有力保障，都市圈統計口徑及標準是都市圈建設質量的有效反饋，開展都市圈城鎮化率統計工作需要進一步強化統計指標體系、統計機制制度的建設等。

(一)建立科學規范的都市圈高質量城鎮化統計指標體系

對于城鎮化發展水平的監測和評估而言，科學規范的城鎮化統計是其基礎性工作(史育龍等，2017)。普查年份的都市圈城鎮化率統計涉及的相關指標數字可較易統計獲取，非普查年份的相關指標數字一般通過各級城鎮的年度人口變動抽樣調查為基礎推算而得，導致非普查年份的都市圈城鎮化率的統計存在相應的誤差，一定程度上影響了都市圈城鎮化總體發展趨勢判斷及政策實施。此外，部分都市圈統計范圍存在城市行政區劃范圍不完整、地級城市與縣級城市共存等情況。例如，2021年《南京都市圈發展規劃》明確“南京都市圈包括江蘇省南京市，鎮江市京口區、潤州區、丹徒區和句容市，揚州市廣陵區、邗江區、江都區和儀征市，淮安市盱眙縣，安徽省蕪湖市鏡湖區、弋江區、鳩江區，馬鞍山市花山區、雨山區、博望區、和縣和當涂縣，滁州市瑯琊區、南譙區、來安縣和天長市，宣城市宣州區”。因此，在開展都市圈城鎮化統計工作時，一方面，需建立科學規范的都市圈高質量城鎮化統計指標體系，多層次、多角度反饋都市圈城鎮化發展趨勢，支撐都市圈新型城鎮化工作的科學決策和有效管理；另一方面，針對都市圈內不同級別行政區劃單元的統計要求，進一步細化都市圈城鎮化定義及統計口徑，明確科學合理的都市圈城鎮化統計方法及途徑，強化不同級別行政區劃單元城鎮人口的甄別、驗證及核實。

(二)優化完善都市圈統計協同機制及實施模式

基于突出人員通勤、經濟集聚、產業協作等都市圈發展特點，同時疊加國家區域重大戰略、省市發展戰略等，我國存在省內、跨省等不同類型都市圈的情況，也逐步建立了符合自身特點的都市圈協同機制，省內都市圈統計工作一般由省級統計部門或都市圈核心城市統計局牽頭開展，并定期發布都市圈統計信息；跨省都市圈一般由核心城市牽頭組建專項組織，制定都市圈統計章程或協議，推動開展都市圈統計監測。各類都市圈統計機制總體處在探索及逐步構建階段，未能形成長期穩定的都市圈統計協同機制及實施模式，如成都市統計局《2021年1—2月成都都市圈經濟運行情況》、南京市統計局《1—3季度南京都市圈經濟總量持續擴大》等，公眾僅可獲取個別階段的都市圈統計信息，未能形成長期穩定的都市圈統計信息公開發布模式。因此，一方面，基于都市圈自身組成及發展特點，優化完善不同類型都市圈的統計協同機制，形成有效的都市圈統計工作的組織、上報、匯總等機制；另一方面，逐步推進構建長期有效的都市圈統計信息公開發布等相關制度，定期向公眾發布主要指標情況，強化都市圈統計結果的公開化及透明化。

(三)探索構建長效的都市圈統計與規劃實施、監測評估等聯動機制

都市圈統計協同機制的建立及實施用于有效反饋都市圈規劃、建設和管理的進展情況，支撐都市圈發展的科學決策和有效管理。國內多個都市圈規劃文件均明確提出了都市圈規劃實施的具體保障舉措，如《南京都市圈發展規劃》提出的加強組織領導、完善實施機制、擴大社會參與等規劃實施機制，《成都都市圈發展規劃》提出的加強組織協調、強化政策協同、統籌推進實施等保障措施，但未明確都市圈規劃、建設和管理過程中的各環節聯動機制及方式，也未確定各聯動環節的責任主體及工作事項。因此，一方面，探索構建長效的都市圈統計工作與都市圈規劃實施、監測評估等聯動機制，將都市圈統計作為各城市政府年度任務，納入年度重點督查事項，開展相關實施督查檢查及考核評估；另一方面，以都市圈統計協同機制建設為抓手，進一步優化完善都市圈協同機制及政策體系。

在當前新型城鎮化的新特征與趨勢下，我國城鎮化的的動力機制發生結構性變化，都市圈逐步成為新型城鎮化的主要形態之一。國內部分都市圈已開展都市圈統計工作，推動都市圈全域協同發展與管理，但依然存在協同機制各異、管理標準不一等問題，極大地影響了都市圈統計工作的開展及實施。基于都市圈通勤、居住和就業等突出功能特色，建立我國都市圈統計標準體系及實施機制，并常態化、公開化都市圈統計結果，將有助于加快都市圈高質量城鎮化發展。