長三角地區公共服務發展情況研究

□ 戴安然 郭慧敏

2023 年是長三角一體化發展上升為國家戰略五周年。五年來，長三角地區緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵詞，經濟聯系日趨緊密、人員交流愈加頻繁，基本公共服務便利共享水平持續提高，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。本文對長三角地區公共服務發展現狀進行研究，分析其發展基礎、成效和需關注的方面，為促進公共服務優質共享、縮小區域差距提供政策依據。

| 公共服務發展基礎不斷夯實

（一）綜合實力持續增強，為公共服務發展奠定經濟基礎

“一極”①《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確長三角“一極三區一高地”戰略定位，“一極”指全國發展強勁活躍增長極，“三區”指全國高質量發展樣板區、率先基本實現現代化引領區、區域一體化發展示范區，“一高地”指新時代改革開放新高地。地位更加鞏固。在百年變局和世紀疫情交織疊加的背景下，2018—2022 年，長三角地區生產總值五年平均增長5.5%（按不變價格計算），增速高于同期全國5.2%的平均水平；社會消費品零售總額、固定資產投資和地方一般公共預算收入五年平均增速分別高于全國平均水平0.9 個、1.6 個和0.4 個百分點，全國發展強勁活躍增長極地位更加鞏固。

經濟實力更加凸顯。2022 年，長三角三省一市國土面積僅占全國的4%，卻承載了全國17%的人口，貢獻了24%的國內生產總值、25%的社會消費品零售總額、26%的一般公共預算收入和36%的進出口總額。江蘇、浙江地區生產總值持續居全國第2 位、第4 位，安徽首次躋身前十，上海居全國第11 位、直轄市第1 位。《2023 中國縣域經濟百強研究》顯示，全國百強縣中長三角地區占據42 席；全國54 個“千億縣”中長三角地區占據31 席，占比高達57%。

（二）跨省協同有序推進，為公共服務發展破除行政壁壘

“一網通辦”高品質公共服務便利化持續推進。2019 年5 月，長三角“一網通辦”正式上線。依托全國一體化政務服務平臺公共支撐能力，持續推進跨區域業務協同，深化數據共享應用，助力長三角區域公共服務便利共享。截至2023 年4 月末，“一網通辦”上線148 項服務，累計全程網辦超過642.6 萬件，實現身份證、駕駛證、行駛證等37 類高頻電子證照共享互認，電子亮證超過1430.2萬次，數據共享交換累計達8 億條。

“一卡通用”促進跨區域公共服務便捷共享。2022 年10 月1 日起，長三角三省一市同步實施《推進長三角區域社會保障卡居民服務一卡通規定》，以社保卡為載體，實現交通出行、旅游觀光、文化體驗以及社會保障、醫療衛生、金融服務等領域一卡多用、跨省通用。

（三）交通便利程度提升，為公共服務發展提供關鍵支撐

“軌道上的長三角”穩步推進。2022 年末，長三角地區高速鐵路運營里程達6668 公里，比2017 年末翻一番；鐵路面積密度392 公里/萬平方公里，比2017 年末增加98公里/萬平方公里，里程和面積密度均居全國主要城市群之首，已建在建高鐵覆蓋區域內所有設區市。

高速公路更加通達。2022 年末，長三角地區高速公路里程達16649 公里，居全國主要城市群之首；高速公路面積密度466 公里/萬平方公里，比2017 年末提高53公里/萬平方公里。在2021 年實現高速公路陸域縣縣通的基礎上，推動縣城通比例達94%。2022 年，省際高速公路接口新增6 個，拓寬3 個，年末接口總數達33 個。

水路運輸支撐力強。2022 年，長三角水路貨運量達44.5 億噸，占全國一半以上；港口貨物吞吐量和集裝箱吞吐量占全國比例分別達41%和38%，上海港集裝箱吞吐量連續13 年居全球第一，寧波舟山港貨物吞吐量連續14 年居全球第一。

|公共服務優質共享扎實推進

（一）幼有善育服務持續健全

大力健全完善托育服務體系，增加托育服務供給。發展托育服務是完善生育支持配套政策的關鍵舉措，是促進人口長期均衡發展的基礎性工程。2022 年末，上海市各類托育機構達到1277 個，是五年前的3.6 倍。2022 年，江蘇、浙江、安徽比上年分別新增3 歲以下嬰幼兒托位數4.0 萬個、6.1 萬個和5.4萬個；截至2022 年末，每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數分別為3.05 個、3.65 個和2.75 個，均高于全國平均水平（2.5 個），較好滿足了嬰幼兒家庭的托育需求。三省一市均已出臺托育服務發展相關規劃或方案，上海、江蘇、浙江規劃2025 年每千人口3 歲以下嬰幼兒托位數達4.5 個，安徽為4.6 個。

（二）學有優教水平持續提高

初中等教育扎實推進。2022年末，長三角地區共有小學14500所，在校生1540.7 萬人；初中7474 所，在校生720.8 萬人；各類中等職業教育學校（不含技工學校）1016 所，在校生224.4 萬人；普通高中2191 所，在校生360.9萬人。

高等教育資源雄厚。2022 年末，長三角地區共有普通高等學校（含獨立學院）466 所，其中本科院校224 所，高職（專科）242 所。“985 工程”學校8 所、“211 工程”學校24 所，與京津冀地區相近，大幅超過珠三角地區。上海、江蘇、浙江、安徽高等教育毛入學率分別為78%、65%、66.3%和50%以上，均已達到高等教育普及化階段。

（三）勞有所得保障持續加強

居民收入穩步增長。2022 年，上海、江蘇、浙江、安徽居民人均可支配收入分別為79610 元、49862 元、60302 元和32745 元，比2018 年分別提升15427 元、11766元、14462 元和8761 元，年均名義增長率分別為6.2%、7.3%、7.5%和8.4%。分城鄉看，三省一市農村居民人均可支配收入增速普遍高于城鎮居民，城鄉居民收入倍差持續縮小。

多層次社會保障覆蓋面更廣。截至2021 年末，長三角地區參加城鎮職工養老保險、城鎮基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險人數分別達到10015 萬人、22359 萬 人、5398 萬 人、6898 萬人、5691 萬人；共有城鄉低保對象357.3 萬人，其中城市最低生活保障人數為61.3 萬人，農村最低生活保障人數為296 萬人。

（四）病有良醫資源持續豐裕

醫療資源明顯增加。長三角地區衛生技術人員數量由 2018 年末的161.6 萬人增加到2022 年末的204.4 萬人，其中執業（助理）醫師數量由62.6 萬人增加到79.7 萬人，每千常住人口擁有執業（助理）醫師數由2.78 人增加到3.36 人。醫療機構床位數由2018 年末的123 萬張增加到2022 年末的156.3萬張，每千人口擁有醫療機構床位數由5.77 張增加到6.6 張。

長三角衛生健康一體化持續推進。三省一市衛生健康委聯合印發《長三角公共衛生安全防控協同專題組2022 年工作要點》，有序推進長三角職業健康合作等項目。異地就醫實現“同城化”。截至2022 年末，長三角地區社保卡持卡人數已超過2.3 億，電子卡持卡人數為1.3 億。異地就醫門診費用直接結算41 個城市全覆蓋，超過2.1 萬家醫療機構和3.6 萬家藥店支持憑卡即時結算醫保費用。

（五）老有康養體系持續完善

養老機構建設深度合作。2019年，三省一市民政部門簽署推進長三角區域養老一體化合作備忘錄，共同探索建立養老共建對接合作機制。2022 年末，長三角異地養老機構達108 家，核定床位數4.71萬張。2021 年末，長三角地區提供住宿的民政機構中共有養老機構7449 個，養老機構床位合計123.2萬張，占全國的比重分別為18.7%和24.6%；每萬常住人口養老機構床位數52.1 張，比京津冀地區和全國平均水平分別多15.1 張和16.6 張。

居家養老建設各具特色。2022年末，上海市已建成社區養老服務綜合體428 家、社區老年助餐服務場所1608 家；2022 年居家環境適老化改造6804 戶。2022 年，江蘇完成適老化改造3.6 萬家，其中南京市依托養老機構為老年人提供家庭專業照料、遠程監測等居家養老服務，已建設家庭養老床位8700余張。2022 年末，浙江累計建成居家養老服務中心1456 家、社區照料中心2.2 萬家，實現鄉鎮（街道）和社區全覆蓋；每萬名老人擁有持證養老護理員22 人左右。安徽組織實施老年助餐服務暖民心行動，2022 年9 月末，已建成城鄉社區老年食堂（助餐點）6228 個，服務老年人超450 萬人次；建成村級養老服務站（農村幸福院）854個。

（六）文體設施建設持續推進

2022 年末，長三角地區共擁有公共圖書館377 個，文化館360個，博物館1182 個。2021 年，上海、江蘇、浙江、安徽人均擁有公共圖書館藏量分別為3.30 冊、1.31 冊、1.62 冊、0.62 冊，比2018 年分別增加0.04 冊、0.15 冊、0.12 冊、0.16冊；每萬人擁有公共圖書館建筑面積分別為177.9 平方米、191.0 平方米、238.9 平方米、104.0 平方米；2022 年人均體育場地面積分別為2.5 平方米、4.0 平方米、2.8 平方米、2.6 平方米。

| 需關注的方面

（一）經濟基礎和水平存在差異導致對公共服務的投入和保障不均衡

公共服務分布于各級政府的不同部門之中，不同省市之間、城鄉之間的經濟發展水平和財政收入水平存在差異，導致對公共服務的投入和保障不均衡，公共服務供給數量和質量具有一定分散性和不連貫性。從GDP 看，2022 年，長三角城市中，8 個城市地區生產總值超萬億元，11 個城市在5000 億—10000 億元，22 個城市在1000 億—5000 億元，規模最大的上海市（44653 億元）是規模第二的蘇州市（23958 億元）的1.9 倍，是規模最小的黃山市（1002 億元）的44 倍。從一般公共預算收入看，6個城市一般公共預算收入超1 千億元，7 個城市在500 億—1000 億元，25 個城市在100 億—500 億元，3個城市在100 億元以下，規模最大的上海市（7608 億元）是規模第二的杭州市（2451 億元）的3.1 倍，是規模最小的池州市（83 億元）的92 倍。財政實力存在差異導致地方政府對公共服務的投入和保障不均衡，規模最大的上海市（9393億元）是規模第二的蘇州市（2589億元）的3.6 倍，是規模最小的銅陵市（201 億元）的47 倍。

（二）優質公共服務地域差距較大

教育資源差異較大，上海優勢較為明顯。從師資規模看，2021年，上海、江蘇、浙江、安徽初中階段教育生師比①生師比：是指學校專任教師數與折合在校學生數的比例。反映學校教育規模的大小、人力資源利用效率，也從一個側面反映了學校辦學質量。生師比越低，班級規模越小，教學質量越高。分別為10.80、11.85、12.24、13.50，高中階段教育生師比分別為9.00、11.07、10.97、13.48，除安徽外均好于全國平均水平（12.64 和12.84），上海生師比優勢較為明顯。從幼兒園到普通高中各階段的生均一般公共預算教育經費看，上海教育投入持續大幅領先其他三省及全國平均水平；安徽教育經費投入低于全國平均水平。

頂尖醫療服務集聚在核心城市。2022 年末，安徽、上海“每千人醫療機構床位數”分別為7.26張、7.01 張，分列長三角地區第一、第二；浙江、上海“每千人擁有執業(助理)醫師數”分別為3.75 人、3.44 人，分列長三角地區第一、第二。上海在頂尖醫療水平、醫療服務質量上呈現較大優勢，杭州、南京等省會城市醫療衛生資源集聚度普遍高于其他城市。

江蘇、浙江養老機構建設略滯后于人口規模增長。2022 年末，安徽養老機構床位比2018 年末接近翻番，每萬常住人口養老機構床位數由30.5 張增至61.7 張，從長三角地區第四躍居第一；而江蘇養老機構及其床位數總量較2018 年末緩慢增長，浙江養老機構數量緩慢增長但床位數總量有所下降，常住人口卻分別增加454 萬人、803萬人，導致江蘇、浙江每萬常住人口養老機構床位數分別比2018 年末略有增加、有所下降。

（三）區域公共服務共享共建、統一標準等深度一體化建設任重道遠

長三角地區41 個城市行政隸屬關系較為復雜，政策環境不一致，地區間協調難度大，資源要素在區域內自由流動和合理配置短時間內實現難度大，制約了區域公共服務一體化進程。如：區域間社會保險繳費和待遇政策存在較大差異，尚未完全實現基本醫療保險藥品、診療項目、醫療服務設施三個目錄的統一，在更廣范圍、更深領域推動醫保待遇同城化方面還有較大提升空間。

| 對策建議

（一）以推動產業分工協同為著力點，帶動長三角地區經濟實力整體提升

緊緊圍繞長三角地區“一極三區一高地”的戰略定位和“創新共建、協調共進、綠色共保、開放共贏、民生共享”的戰略要求，打造世界級產業集群，共筑強勁活躍增長極。長三角地區應加強產業分工協同建設，形成分工合理、優勢互補、各具特色的協調發展格局，全面提升長三角產業鏈供應鏈韌性和安全水平。部分地區要合理規劃產業結構，通過激勵措施承接和吸引其他城市轉移出的產業和溢出資源，并做好承接產業的服務和配套工作，完善長三角產業生態鏈，形成良性循環。打造長三角地區高水平大學、科研院所、行業龍頭企業產學研合作共同體，聯合攻關關鍵核心技術，加強高水平科技供給，進一步提升長三角產業發展能級和核心競爭力。

（二）以創新公共服務業態模式為重要手段，增加長三角地區優質公共服務供給

發揮毗鄰上海優勢，充分利用好以上海為軸心的公共服務溢出效應，共享優質公共資源，增進民生福祉，不斷提升長三角公共服務水平。養老方面，通過鼓勵行業創新，推行長三角區域異地養老、候鳥式養老、療養式養老、田園式養老等模式，增加以專業醫療、康復護理、康養、抗衰老健康服務為主的醫養融合服務供給。深化省際毗鄰區對接合作，加快推動長三角生態綠色康養基地建設，激發市場力量，支持養老服務企業品牌化、連鎖化、規模化發展。醫療方面，通過組建醫聯體、合作辦院、設立分院或專科聯盟等形式，共享優質醫療資源。繼續推動長三角區域一體化合作項目，如2019 年開業的瑞金醫院無錫分院，該院臨床科室學科帶頭人、執行主任等均由上海瑞金總院醫療專家及業務骨干擔任，目前已有近400 名上海瑞金總院專家在無錫分院完成執業注冊并定期開展診療活動。教育方面，依托上海、杭州、南京、合肥等地優質教育資源，探索跨區域教育資源共享、教育合作協調服務機制，通過締結姊妹學校、加強信息和資源交流、交換有關教學資料、舉行教學觀摩研討等方式，促進教育深度融合。創新集團化辦學模式，打造教育新高地，如著名民辦教育集團上海世外教育集團辦學區域已輻射至上海、江蘇、浙江等10 多個地區，管理寧波上海世界外國語學校、上海市臨港實驗中學等近50 所學校。

（三）以健全區域協調合作機制為根本路徑，促進長三角地區治理深度一體化

長三角三省一市山水相連、習俗相近、文脈相通、人文相親，具有區域協調合作的天然優勢。要堅持共商合作機制，打破地區、行政的藩籬，在產業規劃編制、行業標準制定、資源共建共享、人才隊伍培養、聯動宣傳推廣等方面深化合作，進一步推動長三角地區各行業信息互通、資質互認、資源共享，提高行業標準一致性、區域發展連結性、政策舉措協同性。要進一步破除在就業創業、社會保障、執業資格等方面存在的人才流動障礙，進一步加大對高水平人才住房、教育、醫療等需求的政策傾斜，以更高水平的協同治理吸引各類人才在長三角地區安家樂業。