教育基建項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)及防范研究*

劉澤汀 伍夢環(huán)

1 廣西現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣西河池 547000 2 河池市民族高級(jí)中學(xué) 廣西河池 547000

1 教育基建項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

教育基建項(xiàng)目涉及融資的公辦主體和非公辦主體，融資主體的多樣性帶來了融資風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，既有可能引發(fā)一系列融資風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)面臨一系列不同的融資風(fēng)險(xiǎn)。主要的融資風(fēng)險(xiǎn)有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。

2 教育基建項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分類

2.1 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是由于政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性[1]。

2.1.1 財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)

教育基建項(xiàng)目融資首先會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。一方面是對(duì)本應(yīng)用于保障和改善民生的其他財(cái)政支出項(xiàng)目具有“擠出效應(yīng)”。資料顯示，過去15年中，財(cái)政支出用于包括教育基建項(xiàng)目在內(nèi)的固定資產(chǎn)投資預(yù)算內(nèi)資金平均增速比同期公共財(cái)政支出增速高出約30%。尤其是對(duì)教育基建項(xiàng)目政府直接投資，使得有限的財(cái)政支出被用于保障和改善民生方面減少了。另一方面，由法規(guī)規(guī)定的與財(cái)政收支硬性掛鉤領(lǐng)域首先是教育領(lǐng)域，其中教育基建項(xiàng)目占了較大比重，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在僵化趨勢，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)

教育基建項(xiàng)目融資規(guī)模過大容易引發(fā)財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)。教育基建項(xiàng)目融資公辦主體無論是通過PPP融資渠道、ABO 融資渠道或是政府專項(xiàng)債券等渠道開展融資行為，在一定程度上都會(huì)促使政府財(cái)政赤字?jǐn)U大，容易引發(fā)財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在當(dāng)前政府已啟動(dòng)“12 萬億救市計(jì)劃”，財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)加大。

2.1.3 財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

教育基建項(xiàng)目融資有可能引起財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2022年專項(xiàng)債券額度達(dá)到3.65 萬億元，其中3.45萬億元新增專項(xiàng)債券額度已于2022年3月底完成下達(dá)。用于包括社會(huì)事業(yè)在內(nèi)的9 大領(lǐng)域，其中教育事業(yè)是社會(huì)事業(yè)的重要組成部分，教育基建項(xiàng)目是教育專項(xiàng)債券融資的主要構(gòu)成部分。部分地方政府專項(xiàng)債券融資面臨著債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的財(cái)政狀況，尤其是存在規(guī)模不小的“隱性債務(wù)”[2]。在嚴(yán)重缺乏償債能力的情況下，地方政府依賴土地出讓收入償還債務(wù)，甚至只能采取借新債還舊債的方式，這有可能引起債務(wù)逾期危機(jī)。

2.2 信用風(fēng)險(xiǎn)

教育基建項(xiàng)目融資所面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)是指教育基建項(xiàng)目融資相關(guān)方不能履行合同義務(wù)而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

教育基建項(xiàng)目融資各參與方的信用程度、專業(yè)水平等因素直接決定面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)的大小。當(dāng)前情況下，國際國內(nèi)均面臨著經(jīng)濟(jì)緊縮的形勢，我國已將年均經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)下調(diào)到6%以下。由于盈利能力水平下降，尤其是對(duì)于教育基建項(xiàng)目融資非公辦主體而言，因多種原因無法履約還款的概率增大，教育基建項(xiàng)目融資所面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)增加。雖然公辦主體有政府財(cái)政收入作為保障，相較非公辦主體來說無法履約還款的可能性較小，但如果經(jīng)濟(jì)緊縮的形勢進(jìn)一步加劇，政府財(cái)政收入會(huì)減少，在政府已大規(guī)模舉債、財(cái)政赤字居高不下的情況下，教育基建項(xiàng)目融資所面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)同樣會(huì)上升。

2.3 利率風(fēng)險(xiǎn)

利率風(fēng)險(xiǎn)是商業(yè)銀行面臨的由于市場利率變動(dòng)的不確定性而造成損失的可能性。當(dāng)政府實(shí)施擴(kuò)張性的貨幣政策時(shí)，銀行系統(tǒng)可貸資金總量供大于求，利率下降；當(dāng)政府實(shí)施緊縮性貨幣政策時(shí)，銀行系統(tǒng)可貸資金總量供不應(yīng)求，利率上升。利率波動(dòng)對(duì)教育基建項(xiàng)目融資成本會(huì)造成影響。在浮動(dòng)利率融資狀態(tài)下，當(dāng)市場利率上升時(shí)，項(xiàng)目資金成本隨之上升，導(dǎo)致教育基建項(xiàng)目這類借款額度較大的項(xiàng)目債務(wù)利息負(fù)擔(dān)加大而出現(xiàn)損失。在固定利率融資狀態(tài)下，當(dāng)市場利率下降時(shí)，由于項(xiàng)目融資借款利率固定不變，項(xiàng)目資金成本實(shí)際上升，也會(huì)導(dǎo)致教育基建項(xiàng)目債務(wù)利息負(fù)擔(dān)加大而出現(xiàn)損失。

2.4 道德風(fēng)險(xiǎn)

教育基建項(xiàng)目融資道德風(fēng)險(xiǎn)是不同融資主體在融資管理過程中，由于融資主體內(nèi)的個(gè)人原因或機(jī)構(gòu)因利益驅(qū)使而導(dǎo)致的使融資主體或銀行等利益遭受損失的可能性。不論是教育基建項(xiàng)目公辦主體還是非公辦主體，都不能完全避免由于個(gè)人原因帶來的損失，有可能是個(gè)人能力不足導(dǎo)致?lián)p失，也有可能是個(gè)人為謀取私利而惡意實(shí)施的某些行為如“設(shè)租、尋租”等導(dǎo)致?lián)p失。總之，由于資本市場信息不對(duì)稱的普遍性，資金使用方有可能利用其掌握的信息優(yōu)勢，做出有損項(xiàng)目融資出資方利益的行為。

2.5 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是一種可能性，這種可能性會(huì)導(dǎo)致社會(huì)沖突，甚至危及社會(huì)穩(wěn)定、破壞社會(huì)秩序，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)危機(jī)造成災(zāi)難性后果。教育基建項(xiàng)目融資的前述風(fēng)險(xiǎn)如果不能加以有效管控，那么由此引發(fā)的國有資產(chǎn)流失、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)、腐敗加劇、信用危機(jī)等一系列問題疊加在一起，就會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，一旦社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)惡化到某種程度，就可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)，造成不可逆的惡果。

3 教育基建項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防范措施

3.1 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范

疫情以來，我國財(cái)政收支平衡壓力較大，財(cái)政赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。雖然近幾年財(cái)政收入也有增長，但是財(cái)政支出增長幅度更大[3]。由于實(shí)施了一系列減稅措施，想要依靠增加財(cái)政收入來緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的難度加大。因此，只能采取提高資金使用效率等其他措施防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如圖1所示。

第一，強(qiáng)化政府專項(xiàng)債券日常管理監(jiān)督，提高財(cái)政支出利用效率。用于教育基建項(xiàng)目的專項(xiàng)債券融資資金，杜絕用于教育形象工程、面子工程。加強(qiáng)對(duì)教育基建項(xiàng)目專項(xiàng)債券融資實(shí)行月報(bào)制度，每個(gè)月按時(shí)報(bào)送資金使用進(jìn)度和使用流向，形成月度預(yù)警制度。隨機(jī)對(duì)教育基建項(xiàng)目專項(xiàng)債券資金開展專項(xiàng)抽查，對(duì)管理失職的主管部門嚴(yán)格處罰。建立政府債務(wù)資金管理負(fù)面清單，把項(xiàng)目融資主體責(zé)任事故列入負(fù)面清單向社會(huì)公示。對(duì)個(gè)人出現(xiàn)腐敗問題的堅(jiān)決移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，切實(shí)強(qiáng)化政府債務(wù)資金管理。

第二，構(gòu)建形成系統(tǒng)化的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。政府財(cái)政部門在履行正常職能的同時(shí)，研究制定統(tǒng)籌財(cái)政資源的高效舉措，想方設(shè)法降低隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先是加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管、強(qiáng)化風(fēng)控制度建設(shè)，最大限度將地方政府債務(wù)普遍納入預(yù)算管理范圍。同時(shí)把地方政府債務(wù)完全納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，使地方政府債務(wù)制度體系逐漸走向成熟，有效化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，盤活存量資產(chǎn)減少財(cái)政赤字。對(duì)于地方政府及國有融資平臺(tái)掌控的優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)，可考慮通過引入第三方戰(zhàn)略投資者、債務(wù)置換或者移交-經(jīng)營-移交模式，在提升資產(chǎn)營運(yùn)效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)教育基建項(xiàng)目融資資金的提前回流。

3.2 信用風(fēng)險(xiǎn)防范

教育基建項(xiàng)目融資信用風(fēng)險(xiǎn)防范可分為對(duì)非公辦主體的發(fā)展性融資信用風(fēng)險(xiǎn)防范與對(duì)公辦主體的發(fā)展性融資信用風(fēng)險(xiǎn)防范。首先讓授信方對(duì)融資主體有明晰的產(chǎn)權(quán)界限，才能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

對(duì)非公辦主體的發(fā)展性融資信用風(fēng)險(xiǎn)防范舉措與一般的項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防范舉措相似，主要是提醒和培養(yǎng)非公辦主體的信用意識(shí)，讓非公辦主體了解到自身的良好信用才是最重要的無形資產(chǎn)，保障自身的信用就是保護(hù)自己的無形資產(chǎn)。同時(shí)實(shí)行失信公示制度，通過新聞媒體公示失信非公辦主體、樹立誠實(shí)守信典型，通過法律手段嚴(yán)格懲戒失信的非公辦主體，構(gòu)建信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和信用風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度，引入信用擔(dān)保體系，在實(shí)踐中完善擔(dān)保體系，進(jìn)而更好地解決非公辦主體擔(dān)保和抵押困難，既能降低為非公辦主體融資信用風(fēng)險(xiǎn)，又可以為非公辦主體提供更優(yōu)質(zhì)融資條件，拓寬非公辦主體融資渠道。

對(duì)公辦主體的發(fā)展性融資信用風(fēng)險(xiǎn)防范，主要可以通過增強(qiáng)公辦主體的經(jīng)營理念，優(yōu)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，降低辦學(xué)成本，將融資成本納入下一年度的財(cái)務(wù)預(yù)算并制定還款計(jì)劃，保障融資資金按時(shí)還本付息。還要增強(qiáng)公辦主體的融資渠道。同時(shí)，提供融資貸款的銀行等金融機(jī)構(gòu)可與公辦主體開展“銀校合作”等多渠道合作以強(qiáng)化金融監(jiān)管，增強(qiáng)貸前審查和貸后監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)公辦主體的發(fā)展性融資信用風(fēng)險(xiǎn)防范。

3.3 利率風(fēng)險(xiǎn)防范

教育基建項(xiàng)目融資利率風(fēng)險(xiǎn)防范也可從對(duì)非公辦主體的融資利率風(fēng)險(xiǎn)防范與對(duì)公辦主體的融資利率風(fēng)險(xiǎn)防范兩方面開展。對(duì)非公辦主體的融資利率風(fēng)險(xiǎn)防范可通過基本金融衍生工具進(jìn)行利率風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖降低利率風(fēng)險(xiǎn)，如通過利率遠(yuǎn)期合約、利率掉期、利率上限、利率下限、雙限合約減少利率波動(dòng)帶來的項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。非公辦主體還應(yīng)通過專業(yè)的市場分析機(jī)構(gòu)定期或不定期召開的市場行情分析會(huì)預(yù)計(jì)利率的未來走勢，遇市場利率突變情況時(shí)，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施最大限度降低利率風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。尤其是當(dāng)前政府實(shí)施擴(kuò)張性的貨幣政策時(shí)，雖然銀行系統(tǒng)可貸資金總量供大于求，常規(guī)預(yù)期是利率下降，但也不排除資金定向流入特定幾類行業(yè)而導(dǎo)致教育基建項(xiàng)目融資的利率不發(fā)生變化或小幅上漲的情況。

對(duì)公辦主體而言，融資利率風(fēng)險(xiǎn)防范無法通過金融衍生工具開展，只能通過與政府決策機(jī)構(gòu)保持密切溝通，一旦政策有變化能提前做好防范，盡可能提前獲悉利率政策，避免因政策變化帶來的利率風(fēng)險(xiǎn)損失。當(dāng)政府實(shí)施緊縮性貨幣政策時(shí)，銀行系統(tǒng)可貸資金總量供不應(yīng)求，利率上升。利率波動(dòng)對(duì)教育基建項(xiàng)目融資成本會(huì)造成影響。在浮動(dòng)利率融資狀態(tài)下，當(dāng)市場利率上升時(shí)，項(xiàng)目資金成本隨之上升，導(dǎo)致教育基建項(xiàng)目這類借款額度較大的項(xiàng)目債務(wù)利息負(fù)擔(dān)加大而出現(xiàn)損失。在固定利率融資狀態(tài)下，當(dāng)市場利率下降時(shí)，由于項(xiàng)目融資借款利率固定不變，項(xiàng)目資金成本實(shí)際上升，也會(huì)導(dǎo)致教育基建項(xiàng)目這類借款額度較大的項(xiàng)目債務(wù)利息負(fù)擔(dān)加大而出現(xiàn)損失。還需做好融資借款期限管理，避免大額融資資金同時(shí)到期，在避免利率風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)避免現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 道德風(fēng)險(xiǎn)

首先可通過有限合伙降低道德風(fēng)險(xiǎn)。國外風(fēng)投機(jī)構(gòu)為控制道德風(fēng)險(xiǎn)，以有限合伙制代替公司制，從出資制度、責(zé)任制度、分配制度、管理制度、存續(xù)制度等方面優(yōu)化管理，形成了一系列約束機(jī)制，有效降低了道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)鑒于我國公司法規(guī)定：國有獨(dú)資公司、國有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得成為普通合伙人[4]，而教育基建項(xiàng)目的投融資方不可避免地會(huì)有公辦主體的身影。因此，為了有效降低道德風(fēng)險(xiǎn)，教育基建項(xiàng)目融資和實(shí)施可探索采用有限合伙制，如規(guī)定非公辦的融資主體作為普通合伙人出資百分之一可享受總收益的百分之二十，但須對(duì)項(xiàng)目債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任；公辦主體作為有限合伙人出資百分之九十九可享受總收益的百分之八十，但只在出資額度內(nèi)對(duì)項(xiàng)目債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。此類制度既考慮到教育基建項(xiàng)目的利益激勵(lì)又能規(guī)避機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

此外，根據(jù)聲譽(yù)模型理論，雖然委托人、代理人有不同的風(fēng)險(xiǎn)偏好，代理人信息獲取水平高低不一、代理人對(duì)固定收入與可變收入偏好也不一致，但只要在重復(fù)博弈的條件下，代理人就傾向于選擇與委托人合作的行為[5]。將聲譽(yù)模型運(yùn)用于教育基建項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防范過程，可理解為：只要存在一個(gè)有效的資金管理者市場，資金管理者出于聲譽(yù)考量，總會(huì)傾向于選擇對(duì)教育基建項(xiàng)目融資主體效用最大化的行為，以獲得市場聲譽(yù)。當(dāng)聲譽(yù)能夠準(zhǔn)確地通過市場反映出來，具有良好聲譽(yù)的資金管理者將獲得更多資金管理的機(jī)會(huì)。因此，資金管理者會(huì)很重視市場聲譽(yù)，該機(jī)制就能很好降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

教育基建項(xiàng)目如果規(guī)模過大且得不到有效監(jiān)管，可能會(huì)引發(fā)國有資產(chǎn)流失、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)、腐敗加劇、信用危機(jī)等一系列問題，如果問題惡化則會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

從教育基建項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)層面來說，要防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就需要各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效介入，以強(qiáng)化對(duì)國有投融資平臺(tái)企業(yè)的監(jiān)管。把查辦到的個(gè)案剖析解讀，盡量將損失降到最小，防止出現(xiàn)塌方式腐敗，盡可能避免因制度缺失、責(zé)任缺失、監(jiān)管缺失而導(dǎo)致的問題。采取針對(duì)性措施，通過專項(xiàng)巡視、巡察等方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)查處相關(guān)問題，促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)不斷優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，防止平臺(tái)企業(yè)成為滋生腐敗的溫床，一體防范道德風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。