浙江省城鄉建設用地增減掛鉤政策演化與思考

□浙江省國土整治中心 張 博 李 璟 黃 雯 劉軍保

浙江省是最早試點城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）政策的省份。伴隨著“千村示范、萬村整治”工程（以下簡稱“千萬工程”）開展和深化，浙江不斷調整完善相關管理機制。鑒于新時期新形勢下，穩進提質實施增減掛鉤，對于改進國土空間治理能力，助力浙江省全面推進鄉村振興，支撐高質量發展建設共同富裕示范區，具有不可或缺的作用。本文通過梳理浙江省增減掛鉤政策演化歷程，分析面臨的問題困境，嘗試給出相關改進的思路，以期為后續政策改革提供有益借鑒。

一、演化歷程

1999 年，原國土資源部提出土地置換政策，增減掛鉤政策的初始思路形成。20 多年來，浙江省不斷創新優化增減掛鉤政策，演化進程共可分為四個主要階段。

（一）探索階段（2001—2005年）

2001 年，浙江省試行建設用地復墾周轉指標政策，實施建設用地復墾，可以申請核撥復墾成耕地面積80% 的周轉指標，用于村鎮建設，周轉期滿歸還。2003 年，啟動“千萬工程”，確立城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤原則，農村宅基地復墾自此成為管控新增建設用地，保護有限耕地資源，保障中心村建設發展的新路徑。此階段從探索農村建設用地置換起步，試行建設用地復墾周轉指標，采取預撥時入賬、使用時核銷、歸還時結算、封閉運行的賬冊管理模式，初步形成復墾和建新分離指標化管理模式。

（二）試點階段（2006—2009年）

2006 年，浙江省成為全國首批增減掛鉤試點省份。湖州市嘗試以增減掛鉤為平臺，將農用地和建設用地整理、中心城鎮發展與小城市培育、現代農業綜合開發等內容統籌一體的農村綜合整治項目。2008年，嘉興市創新開展宅基地換錢、換房、換地方和承包地換股、換租、增保障的“兩分兩換”，推進宅基地復墾和土地流轉，加強農村土地整治和統籌發展建設。此階段存在兩種模式并行，以延續復墾產生周轉指標置換方式為主，同時結合增減掛鉤試點，對農村綜合整治積極嘗試，但試點采用項目區內平衡的管理模式，推進緩慢。

（三）常態階段（2010—2018年）

2010 年，浙江省以“1 號文件”形式，明確深入開展農村土地綜合整治工作，推進社會主義新農村建設；持續跟進出臺項目報批、實施、驗收、調整和監管等配套管理政策，建立項目備案監管系統，保障農村土地綜合整治工作有序開展。該階段農村土地綜合整治項目從周轉指標管理模式，調整為項目區內“邊復墾，邊掛鉤”模式。雖然擱置了湖州試點內涵豐富的綜合整治，回歸到單一增減掛鉤項目，但是通過城鄉統籌，精準掛鉤為導向，省內“812”土地整治工程順利實施，農村布局優化，助力“千萬工程”推進。

（四）提升階段（2018年至今）

2018 年，浙江省率先實行“先復墾，后掛鉤”，要求先建設用地復墾項目驗收備案產生節余指標，再匹配建新區掛鉤使用；同時，制定節余指標省域內調劑使用管理政策。模式的改變和范圍的擴展，提升了靈活性和統籌度，使增減掛鉤成為2018 年以來實施的土地綜合整治試點的重要政策抓手和動力引擎。2023 年，進一步執行“先復墾，再變更，后掛鉤”模式。此階段既避免“邊復墾，邊掛鉤”模式實施驗收周期長、靈活性差、周轉指標難歸還的問題，又有效盤活土地資源，支持省內山區海島縣高質量跨越式發展。

二、問題困境

（一）拆舊建新項目區形式逐一掛鉤困難

不同于指標化分類管理的耕地占補平衡政策，增減掛鉤采用拆舊建新逐一掛鉤的項目區管理方式，要求項目區內建設用地不增加，耕地面積不減少，質量不降低。

浙江省歷經20 年土地整治，面臨的是建新仍以現有城鎮及集聚中心周邊擴張為主，占用水田且質量等別較高；而拆舊地塊則多位于農民向中心城鎮搬遷集聚意愿較強的高山遠山、生態保護區等山區丘陵地帶，新增耕地比例降低，多為旱地且質量等別較低，導致兩者組成項目區時，實現項目逐一掛鉤困難，削弱了地方開展增減掛鉤的積極性，難以發揮其優化空間布局、統籌城鄉發展等作用。

（二）拆舊復墾新增其他農用地資源難以有效激活

浙江省山地丘陵地形面積占比大，復墾新增耕地比例已降至80%左右，隨著對補充耕地的坡度限制進一步升級，該比例將持續降低，部分拆舊區只能復墾為林地、園地等其他農用地，而建設占用仍以耕地為主，增減掛鉤實施范圍和作用效果日漸受限。

一方面，無法盤活拆舊復墾所釋放的新增建設用地計劃和規劃新增建設用地規模；另一方面，項目資金難平衡，尤其面臨著節余指標跨縣調劑需求和效益下降，難以發揮助力淳安等山區26 縣發展的初衷，不利于高質量發展建設共同富裕示范區。

（三）拆舊復墾地塊地類變更進度制約增減掛鉤效率

按照現行拆舊區管理政策，拆舊復墾地塊需納入國土變更調查后方可產生節余指標，能夠確保復墾真實性。但是實際執行復墾后地類日常變更和相應變更結果檢查時發現，增減掛鉤與國土變更調查等兩項工作有待加強協同配合，存在不同地類變更周期錯位協調難、調查實地舉證重復開展互認難等問題，制約“先復墾，再變更，后掛鉤”模式的執行效率，不利于省內高質量統籌協調耕地保護、用途管制和要素保障等工作。

三、思考建議

隨著浙江省全面實施鄉村振興，高質量發展建設共同富裕示范區，增減掛鉤迫切需要通過管理方式的改革創新，以更加符合創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，支撐“千萬工程”不斷深化，貢獻省域空間治理體系和治理能力現代化的“浙江方案”。

（一）實施拆舊建新分離指標化管理

在已有“先復墾，后掛鉤”模式基礎上，取消現行的項目區內拆舊與建新逐一對應的掛鉤管理模式，實行新增建設用地計劃指標、規劃新增建設用地規模流量指標、補充耕地數量指標、水田指標、糧食產能指標等5 類節余指標臺賬式管理。其中后3 類指標可納入已指標化管理的耕地占補平衡儲備庫統籌管理，建新占用時，根據核銷5 類節余指標數量完成掛鉤。拆舊建新分離指標化管理的實施，能夠解決項目區逐一掛鉤難問題，破解“小賬越算越精，大賬越算越窄”的僵局。

（二）探索自然生態空間增存置換

協同林草、水利、農業農村等部門，以國土空間規劃為引領，國土變更調查成果為底圖，探索自然生態空間增存置換政策。通過構建項目新增林地、園地、草地、水域等其他農用為主的自然生態空間流量指標庫，置換相應自然生態空間，推動高田下山、散林歸山、水域增效替代等實施，實現生態補償機制與增減掛鉤政策銜接融合，進一步以耕地占補、建設用地增減、自然生態空間置換等流量平衡為核心，形成全省乃至全國統一的指標管控與交易運行體系，激活資源要素、優化空間布局，統籌城鄉發展，實現生態價值。

（三）構建國土變更調查協同機制

國土整治部門與調查登記部門加強竣工測繪定界、現場舉證拍攝和變更數據制作與審核等方面的協同配合，切實推進建立流程交互共建、技術標準共商、成果數據共享等協同機制。實施拆舊建新分離指標化管理模式，促進建設用地復墾項目管理提質增效。這既能在項目監管上，確保拆舊復墾的真實有效性，又能將建設用地減少、耕地等農用地新增情況上圖入庫確認，及時納入國土空間用途管制體系，高質量開展增減掛鉤。