助推式耦合：黨建引領基層治理的效能互促*
——基于C市Y區“黨建聯合體”的分析

石東偉 肖立輝

基層治理關系國家發展穩定的大局，要著力推動基層治理能力的提升。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[1](P30)，中國特色社會主義制度的最大優勢就是黨的領導，把黨的領導貫穿于基層治理，充分發揮這一最大的制度優勢，在基層治理過程中有效匯集治理資源、調配治理力量、協調各方利益、引領價值共識，克服治理過程中的挑戰，推動基層治理效能提升。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出“堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面”。黨的二十大再次強調“堅持大抓基層的鮮明導向”，“推進以黨建引領基層治理”[2](P67)。因此，在基層治理實踐中，堅持黨的領導，充分發揮黨的領導制度優勢既是強化基層黨組織的領導力和組織力的現實要求，也是提升基層治理效能的必要條件。

一、問題提出及文獻回顧

(一)問題提出

當前，黨建引領的基層治理模式已被廣泛應用，許多地方結合本地特點創新黨建引領基層治理的方式，由于價值追求一致、工作對象重合、工作方式互補、工作內容交叉，基層黨建與基層治理有著高度的耦合性[3]，各地通過黨建引領基層治理實現了黨建強化和治理效能的提升。然而，一些基層黨組織在實踐中不能很好地處理黨建與治理的關系，致使黨建無法引領、難以引領或過度引領基層治理，引發黨建引領基層治理的困境[4]。這一方面表現為黨建與治理的“兩張皮”[5]，黨建引領出現了“懸浮化”[6]，不僅無法引領基層提升治理效能，還造成了黨建自身的“內卷化”[7]，為基層治理帶來大量不必要的負擔。另一方面，一些基層黨組織不能很好地定位自身職能，將“引領”變為“替代”[8]，面面俱到、事事包辦，忽視社會參與和合作治理，造成基層黨建運行的“科層化漩渦”[9]，這不僅使基層黨組織不堪重負，還影響了其引領作用的有效發揮。黨的二十大提出，“持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”[2](P67)。那么，基層黨建應如何處理與基層治理的關系？基層黨建又該以何種方式引領基層治理才能實現效能互促？

(二)文獻回顧

學術界現有黨建引領基層治理的研究大致可以分為三類：“嵌入式”引領、“整合式”引領和“塑造式”引領。“嵌入式”引領強調黨建引領與基層治理結合的有機性，以此更好發揮黨建的引領作用，實現基層治理效能的提升。比如，通過將基層黨組織和黨員納入“網格化 ”管理實現主體的嵌入[10]，通過“開放式黨建”進行“組織化嵌入”實現對“結構化割裂”的超越[11]，通過“組織嵌入”“行動嵌入”和“職能嵌入”達成黨建要素與治理要素的耦合[12]。“整合式”引領強調基層黨組織利用其在基層治理中的主體地位，發揮政治、組織、權威等方面的優勢，對基層治理要素進行整合，提升基層治理的協同性和有效性。比如，城市基層黨組織能夠通過利益、結構、價值的整合推動政黨領導和治理績效之間的相互促進和良性循環[13]，通過黨建工作推動組織整合、價值整合和社會動員能夠達成以基礎性權力為依托的“超行政治理”[14]，基層黨組織通過建立立體化權力網絡，能夠實現對行政力量和社會力量的多層次有機整合[15]。“塑造式”引領強調基層黨建對基層治理要素的重塑和改造，從而實現基層治理體系、流程等方面的優化，推動治理效能的提升。比如，在主體維度引領方面，通過聯合體黨建催育共同體治理；在內容維度引領方面，通過服務型黨建催育精準型治理；在方式維度引領方面，通過沉浸式黨建催育協商式治理[16]，通過體系重塑、平臺再造、技術融合實現政黨對基層的重塑[17]，通過基層黨組織建設塑造聚合性治理網絡，通過黨建引領下的主體互構培育社會力量，通過黨建引領的社會生活共同體的建構，形成基于公共性的社會整合[18]。

不論是“嵌入式”引領、“整合式”引領還是“塑造式”引領都側重把黨建作為重心、依循從黨建到治理的研究路徑。黨建主導的邏輯理路固然能夠體現黨建的引領地位，但容易忽略基層不同地域、行業等方面的差異，無法系統性關注基層治理需求，容易引發黨建引領與治理需求的供需脫節。這可能造成理論研究脫離治理實際的“自說自話”，并在指引實踐中形成政黨邏輯對治理邏輯的壓制，不僅不能提高治理效能，還會造成基層對黨組織的信任度降低，損害黨的基層力量[19]，黨建本身也會因為與治理的不匹配而造成“內卷化”或“形式主義”。基于此，本研究從黨建引領與基層治理互動的視角出發，關注黨建和治理兩個方面，結合C市Y區(1)C市Y區指的是赤峰市元寶山區，該區的“黨建聯合體”建設按照赤峰市融合黨建工作開展部署，赤峰市融合黨建工作被評為“全國城市基層黨建創新案例征集評選”最佳案例，相關調研報告榮獲“中組部課題調研成果獎”和“自治區成果獎”，在我國黨建引領基層治理實踐中具有一定的典型性。“黨建聯合體”引領基層治理的實踐，探究黨建與基層治理的關系及如何實現二者的效能互促。

二、“助推式耦合”：黨建引領基層治理的一個研究視角

(一)黨建介入與治理需求的“供需適配”

基層黨建與基層治理是相輔相成的，基層治理需要基層黨建來引領，基層黨建也需要基層治理作為依托和載體[20]。從效能互促角度來看，在黨建引領基層治理過程中，只有基層治理富有成效，基層黨建及其引領能力才能更具權威和抓手，實現引領效能的提升。因此，黨建引領基層治理的落腳點應是治理邏輯[21]，實現黨建引領基層治理效能互促的突破點和關鍵點也是基層治理。這就要求在發揮黨建引領作用的同時重點關注基層在治理效能提升方面的內在需求，使黨建介入能夠契合其需求，實現“供需適配”，從而在提高基層治理效能的基礎上，強化黨建引領抓手，提升引領效能。

黨建介入與治理需求的“供需適配”涉及兩個方面：一是適配的精準性，即黨建介入能否有效對接治理需求，這實質上涉及耦合問題；二是適配的介入度，即黨建介入基層治理的程度和強度，這實質上涉及助推問題。助推的意義在于對治理需求的滿足和治理要素的培育，并根據治理情境的不同進行靈活調適，既防止黨建過度介入對治理形成壓制，也防止黨建介入不足無法引領治理。只有具備較高的精準性和恰當的介入度，基層黨建才能實現對基層治理的有效引領，并在此基礎上實現二者的效能互促，否則會造成黨建介入與治理需求的供需脫節，導致黨建引領基層治理中的困境。比如，黨建引領基層治理中存在的無法引領、難以引領和過度引領現象，本質上都是黨建介入與治理需求脫節。“無法引領”實質上是黨建介入與治理需求無法銜接，缺失引領的精準性，造成黨建引領的空轉；“難以引領”實質上是黨建的介入小于治理的實際需求，介入程度或強度不足，不能優化治理要素，推動治理效能的提升；“過度引領”實質上是黨建對治理的介入大于治理的實際需求，介入程度或強度過高，并由此導致黨建過度干預治理的現象。

(二)“助推式耦合”促進黨建引領與基層治理的“供需適配”

黨建引領基層治理的“助推式耦合”分析區別于以黨建為主導、從黨建到治理的分析思路，關注治理需求，注重黨建介入與基層治理的互動，把握好精準性和介入度，力求與治理需求“供需適配”(見圖1)。

圖1 “助推式耦合”效能互促的機理

一般而言，基層治理邏輯的自洽要確保治理動力、治理主體和治理運行三個方面要素的完備或有效。治理動力是基層治理活動的驅動力量，它是各個主體參與治理活動的動因。只有具備充足的動力，基層治理主體才愿意行動起來，參與治理活動，使基層治理活動“動”起來，更好實現基層治理目標。治理主體是基層治理活動的具體實施者，不同的治理主體具備不同的資源和行動能力。隨著“風險社會”[22](P4)轉型的加速發展，任何單一治理主體都無法完全應對和承擔基層所面臨的風險挑戰和治理任務，需要多元主體的共同協作才能適應當前的治理形勢，尤其是在基層治理面臨條塊分割、權責倒掛的背景下，構建多主體參與的治理網絡，并充分協調各方力量、形成治理合力對于緩解基層治理困境有重要作用。同時，經濟社會發展不斷推動公眾權利意識提升，基層各行動主體參與治理的訴求也不斷強化，對基層開展多元協同治理提出更高要求。就治理運行而言，其良好開展并不是自發實現的，在治理活動具備了動力、主體之后，還需要相應的規范來保證。一方面，多元主體治理運行需要相應的協同機制來規范，使各項治理活動的開展具備依據和遵循，合理劃分權責，提高各治理主體行動的可預期性，維護治理秩序。另一方面，信任具有降低交易成本、鼓勵參與者增加投資、促進學習和知識交流、鼓勵創新的作用[23]，推動基層多主體之間實現有效協作、提高協作效率、降低治理成本，同樣要培育基層治理的信任，從而實現基層治理事務“有人干、愿意干、干得順”。“助推式耦合”著眼基層治理需求，根據治理要素與治理情境的不同，靈活實施黨建助推，使黨建的權威性和統籌協調作用有效發揮，在引領基層治理的過程中具備介入的精準性和適當的介入度，推動完善基層治理要素，從而達成黨建引領與基層治理的“供需適配”。

(三)“供需適配”推動黨建引領與基層治理的效能互促

基層黨建介入與基層治理需求的“供需適配”對于基層治理和黨建引領均具有促進作用。就基層治理而言，“供需適配”使黨建實現了對基層治理的有效介入，使其能夠借助黨建的力量進行統籌協調，激活治理動力、主體、運行三個方面的要素，滿足基層治理的實際需求，提高基層治理效能。就黨建引領而言，“供需適配”使黨建要素與治理要素實現有機融合，防止出現沖突和摩擦，有助于理順兩類要素之間的關系。因而，黨建在推動基層治理效能提升的同時，也使自身更好地嵌入基層治理，實現了二者的有機深度融合，使其與基層治理的聯系更為牢固，引領渠道更為順暢，推動了黨建引領效能的提升。由此，“供需適配”是黨建引領與基層治理互動中的理想狀態，使基層治理借力黨建完善要素，提高了治理效能，也使基層黨建深度嵌入基層治理，優化引領路徑，提高了引領效能，由此實現黨建引領與基層治理的效能互促。

三、“助推式耦合”視角下“黨建聯合體”的實踐

基層治理是國家治理的基石，推進基層社會治理，必須堅持黨建引領，把加強黨建引領作為提升基層社會治理能力的根本路徑。習近平強調，“要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線”[24](P579)。 “助推式耦合”能夠促進黨建引領與基層治理的“供需適配”，并以此推動實現二者的效能互促。習近平強調，實踐是檢驗真理的唯一標準，“助推式耦合”理論也需要經受黨建引領基層治理實踐的考驗，驗證其在推動黨建引領與基層治理效能互促中的功能和有效性，并觀察其在發揮作用過程中所依賴的微觀機制。黨建引領基層治理曾面臨黨建覆蓋面不全、黨組織引領力不強、服務中心工作兩張皮等問題。為解決這些問題，C市Y區開展了“黨建聯合體”建設，以各領域基層黨組織的共同需求、共同愿景為紐帶，統籌產業、區域、行業發展等實際需求，推進基層黨組織開展跨組織、跨領域、跨行業、跨地區聯建共建，變黨建工作的“單打獨斗”為深度融合，把黨建工作貫穿基層治理的全過程、各方面。通過“黨建聯合體”建設，黨組織的凝聚力和戰斗力得以提升，黨員與群眾的聯系更加緊密，匯聚了基層治理的強大動能，實現了基層黨建和基層治理的互動共贏(見圖2)。

光環境語言，主要在建筑設計內部運用較多，但在本文中主要探討自然環境中的光，它是通過天空的環境來表現，由陽光、時間、云層關系等構造的顏色決定。以及時間變化對光線的影響，還有環境色彩對建筑的影響。要用藝術視角去看待問題，就能發現不一樣的傳統角度。將天空作為成為一面環境的圍墻，成為限定的一部分，就能為建筑帶來色彩。安藤忠雄從路易·康的作品中理解了光和建筑構成要素之間的平衡關系，以及建筑結構與形體關系的表達。利用光線的變化體現不一樣的情感表現，將建筑含義進行活化。代表作光之教堂。

圖2 黨建聯合體與基層治理的互動

(一)黨建目標設定權下移激發治理內生動力

目標是行動的指向，能夠激發行為者的行動動力，不同的目標往往影響著動力的有無或強弱，因此，如何設置黨建聯合體的工作目標直接影響各參與主體的動力。在目標設置上，“黨建聯合體”沒有按照自上而下的方式設定目標，而是將目標設定權下放，由各參與主體按照“因需、管用、精簡、高效”原則，立足各領域基層黨組織共同愿景、共同需求，就各自關心的事務和治理中遇到的難題(如地區發展、矛盾化解)進行協商討論，形成共同的目標意向，報上級黨組織批準后，最終確定共同的行動目標。目標的“因需”構建使黨建聯合體形成了不同類型的目標。比如，在鄉鎮農村層面主要聚焦鄉村全面振興、產業轉型升級等任務，W鎮地園共建聯合黨委主要以強化黨的領導、優化企業發展環境、推動產業升級和促進強村富民為目標。在街道社區層面堅持社會治理和服務群眾導向，創建“學習型、創新型、服務型”精品社區，B社區聯合黨委主要以解決產業結構單一、社會矛盾多發為目標。在非公和社會組織層面，以解決機關服務行政化、群團服務機關化、兩新組織服務零散化的問題為目標導向，D社會組織聯盟聯合黨總支以“扶貧助困、志愿服務”為主題進行黨建聯合體建設。由于黨建聯合體在共同行動目標的設定中遵守自下而上的原則，既結合基層實際，又經各參與主體廣泛協商達成共識，成為各參與主體行動的內在驅動力量，使各參與主體能夠在共同目標的感召和激勵下主動開展行動、進行集體協作，實現對基層治理內生動力的激活，這賦予基層治理以靈活性，能夠防止黨建邏輯對治理邏輯的壓制，由于內生力量并不依靠外在壓力而產生，因而具有更強的驅動力和持久性。同時，黨建目標是經上級黨組織批準后確定的，保證了黨對基層治理的領導，確保基層治理的正確方向，進一步強化了黨建目標的合法性，增強對各參與主體的激勵和推動作用。

(二)黨建主體自主聯建構建彈性治理網絡

黨建聯合體的組織建設同樣注重向參與主體放權，由參與主體根據“自主自愿、互補共贏”的原則，從共同的目標和愿景出發，引導基層黨組織增強主動介入意識、主動對接意識和互利共贏意識，不設統一標準、不搞“拉郎配”，不要求“上下一般粗”，從實際需要出發，注重參與主體的多元性和多樣性，突破領域、行業、層級和地域等方面的限制，進行聯建，分別形成了跨領域黨建聯合體、跨行業黨建聯合體、跨層級黨建聯合體、跨地域黨建聯合體。跨領域黨建聯合體強調突破“領域分割”的限制，推動農村牧區、城市社區、機關單位、非公企業和社會組織等領域基層黨組織實現橫向聯結，構建不同領域基層黨組織的治理網絡。跨行業黨建聯合體著力突破“條條限制”，推動不同行業的基層黨組織跨界聯姻，打破條條之間的壁壘，構建治理網絡。跨層級黨建聯合體強調突破層級隸屬，推動區、街道(鄉)、社區(村)基層黨組織實現縱向聯通，構建縱向層級間的治理網絡，縮短上下級之間權力和信息的傳遞距離。跨地域的黨建聯合體強調突破地理因素的限制，實現不同區域之間治理網絡的構建，如E鎮與外省對口幫扶單位基于共同的發展任務建立了黨建聯合體。

就建立程序而言，黨建聯合體一般由牽頭單位根據需要提出申請，報鄉鎮(街道)及以上黨(工)委審核批準后，成立聯合體組織。為防止黨組織聯建泛化濫用產生形式主義，相關制度還規定1個單位最多加入3個黨建聯合體，確有特殊需要的可加入不超過5個黨建聯合體。同時，對于已經完成工作任務的個別單位，黨建聯合體及時將其退出，這既確保了自身的精簡高效，也使退出的基層黨組織能更好參與其他治理工作，提高基層治理效率。

通過組建黨建聯合體，各基層黨組織構建治理網絡，匯聚基層多元治理力量，拓展了治理的力量來源，滿足了基層各行動主體的參與訴求，使各種社會力量和市場力量能夠在與自身相關的領域進行有序合法參與，為基層治理提供秩序保障。在治理網絡的組建方面，黨建聯合體充分根據治理實際需求來確定參與主體，不設置全面強制參與要求，防止出現形式主義，并根據治理任務的進度適時調整參建主體，實現治理網絡的彈性組建，增強治理的靈活性，更好地適應基層治理形勢，使基層黨組織能夠真正投入治理工作中，防止治理網絡的“大而無效”，使構建起的治理網絡能夠更好發揮作用。

(三)黨建機制激活協同治理功能

為確保有效、有序運轉，黨建聯合體建立了相應的機制，為各項工作的開展提供了保障。一是基礎保障機制。為保證開展工作的必要資源，黨建聯合體采取了靈活的資源籌備方式，引導成員單位秉承“量力、自愿”原則，采取黨費補、部門扶、企業幫、收益提等途徑，籌措黨建工作經費，采取交叉任職、社會選聘、招募志愿者等方式配備專職黨務工作者，統籌使用各成員黨組織活動陣地，有條件的設置固定辦公活動場所，確保黨建聯合體有人管事、有錢辦事、有場所議事，實現實體化運行。二是工作運行機制。黨建聯合體建立了“1142”工作機制，第一個“1”是指年初召開一次對接部署會，協商確定資源、需求、項目清單，根據各單位資源和需求情況，引導各參建單位主動接受任務、踴躍認領崗位、積極開展服務；第二個“1”是指組織聯建內部存在直接供需關系的成員單位每月至少召開一次推進會，加快點上進度；“4”是指每季度召開一次工作調度會，強化橫向聯系，調度鏈上進展；“2”是指每半年召開一次工作總結會，通報共建成效，研討下一步工作。三是考核評價機制。為增強基層黨組織參與治理的動力，黨建聯合體以考核為抓手進行激勵：一方面，將推進黨建聯合體工作列入基層黨建責任清單，壓實工作責任；另一方面，以“星級黨建聯合體”創建為抓手，采取“日常積分+年終考核”的方式，每季度分別對聯建單位出席會議、建言獻策、資源供給、活動參建、任務落實等方面進行日常評估，全程跟蹤問效。年底召開專題考評會議，通過“分頭述職—通報積分—民主評議”步驟，評定等次，獎優罰劣，對工作不力的基層黨組織及時進行整頓，對成效良好的適當給予政策資金傾斜。

“黨建聯合體”通過建立機制實現了自身的良好運轉，這些機制規范了基層黨組織在黨建范圍內的活動，因而在性質上屬于黨建機制。其設置充分考慮基層治理的需求，注重發揮基層黨組織在治理中的作用，能夠激發協同治理功能，對多元主體的協同治理活動開展起到指引和規范的作用，這實質上達成了黨建機制與治理機制的同構。黨建機制與治理機制的同構不僅能夠使黨建的權威、資源嵌入基層治理，實現對基層治理的引領，而且使基層協同治理得到資源、運行、考核等方面的保障，形成了治理合力，自身運轉得以有效開展，由此，黨建機制激活了基層協同治理功能。

(四)黨建統合互動培育治理信任

黨建聯合體主要從統合和互動培育治理信任。黨建聯合體對治理信任的培育來自黨建聯合體的統合作用。在一般的多主體協作治理活動中，不同的參與主體往往隸屬于政府、市場、社會等不同類型的組織，它們在行動邏輯和追求目標上存在一定差距，造成彼此之間信任匱乏，影響治理效能的提高。黨建聯合體通過吸納和整合黨組織，構建黨組織的共同體，能夠有效化解治理主體之間存在的不信任。在價值層面，黨組織共同體的構建使全心全意為人民服務的宗旨成為價值“同心圓”，在共同的意識形態和話語體系指引下，能夠引領不同黨組織共同行動，有助于化解彼此間行動或目標上的差異，從而培育各基層黨組織之間的信任。在制度層面，各類基層黨組織和黨員要統一接受聯合體考核、激勵等方面的規矩約束，共同的制度規范能夠穩定彼此間的行動預期，減少“搭便車”等不良行為的發生，從而增進基層治理的信任。在職責層面，黨建聯合體將體制內縱向的村(社區)、鄉鎮(街道)、區職能部門的黨組織、橫向的不同部門、不同屬地及體制外轄區內的企業黨支部、社會組織黨支部進行聯合，打破不同層級、不同部門、不同屬地、不同行業之間的壁壘，拉近彼此距離，構建責任共同體，避免不同治理主體之間因責任不明而產生的推諉扯皮，提高基層治理的信任水平。

黨建聯合體對治理信任的培育來自不同黨組織之間的互動。長期以來，由于科層體制弊病的存在，我國的基層治理面臨著條塊互動、社會參與互動、多主體合作互動的困境[25]。這增加了不同部門之間的壁壘，導致溝通渠道匱乏、信息流通不暢，不利于基層治理主體間信任的形成。黨建聯合體的建立增強了不同主體之間的互動，推動了基層治理信任水平的提升。一是黨建活動的互動增加了基層治理的信任。黨建聯合體開展了“五個一”等黨建活動，通過講黨課、走訪交流、主題黨日活動、互學互檢互評等形式增加了各黨組織之間的互動和了解，增強了基層黨組織對黨建聯合體的歸屬感和認同感，推動了基層黨組織之間信任水平的提升。二是基層黨組織的溝通協商增加了基層治理的信任。黨建聯合體把不同層級、不同轄區有聯建需求的單位的黨組織進行聯合，注重各黨組織之間的平等對話，是一種扁平化的組織方式。在這種扁平化的組織方式之下，各主體以解決共同面臨的治理問題為導向，就各自的意見和訴求開展協商交流，就各自關心的問題或分歧進行溝通，有助于消除誤會，化解糾紛，增進信任。比如，Z村莊由于與當地企業溝通不暢，曾因征地拆遷、沉陷補償等問題引發一系列的矛盾和問題，制約了企業和鄉村的發展。通過相關方黨建聯合體的建立，村莊與企業加強溝通聯絡，進行相互走訪、換位思考、溝通協商，達成共識，順利完成挖煤塌陷地補償款的發放，化解了矛盾，為村莊和企業發展創造了良好的環境。同時，得益于村莊與企業關系的改善，企業利用自身優勢積極幫助村莊發展，為村莊籌建市場、吸納村民就業，推動農戶增收。三是黨建聯合體的合作互助增加了基層治理的信任。黨建聯合體是各參建主體為實現共同的利益進行的資源互補、信息互通的相互借力過程，實質上是一種互助模式，這有助于治理信任的積累。同時，在黨建聯合體運轉的過程中，治理主體之間往往會進行多次合作，形成互相監督和制約，這就使參建各方在行動時更能考慮長遠的利益，主動避免采取投機行為，從而強化黨建聯合體內部信任和依賴，使其更加穩定可靠。黨建聯合體利用其運行機制，架起了不同主體間的溝通橋梁，通過不斷的良性互動推動了信任水平的提升，依靠自身的約束規范作用培育了治理信任。

黨建聯合體的建立，使黨建引領與基層治理實現了良好互動，不僅提升了黨建引領能力，也提高了治理效能。在黨建引領能力方面，通過統籌整合與靈活調配資源，黨建聯合體配備了專職黨務工作者，建成集辦公、議事、服務、培訓、活動為一體的融合陣地拓展共享陣地，籌集活動經費，實現了工作有人抓、活動有場所、經費有來源，為黨建引領能力的提升提供了資源保障。同時，通過黨建活動共搞，黨建活動更加豐富、更接地氣，黨組織的政治功能得以增強，實現了常態化抓好聯建黨員自主學習。在此基礎上，以加強黨性鍛煉、提高黨性修養為牽引，聚焦破解重點難點問題，相繼開展主題黨課、政策宣講、發展研討、觀摩培訓、走訪慰問、志愿服務等活動，實現了引領能力的提升。在治理方面，通過黨建對治理要素的培育和優化，基層治理的動力得到進一步釋放，治理主體參與積極性更加高昂，彼此之間的協作能力和信任水平得到進一步提升。在黨建聯合體的推進、調度機制下各治理主體能夠更好投身基層治理，不僅能夠高標準完成當前的治理目標，也解決了一些長期存在的老大難問題，有效提升了基層治理水平。

四、黨建引領基層治理“助推式耦合”的機理分析

“助推式耦合”的引領模式確保了黨建引領基層治理的精準性和恰當的介入度，實現了與基層治理需求的“供需適配”，有助于克服當前黨建引領基層治理存在的困境，取得良好的引領成效和治理效果。我們需對“助推式耦合”黨建引領基層治理模式進一步分析和提煉，加深對這一引領方式的認識、把握其要領，從而推動其在實踐中的應用，服務黨建引領基層治理工作。

(一)執政黨權威是“助推式耦合”的根本保障

受制于體制機制的束縛，在常規治理體制下，基層治理往往因要素缺陷而遭遇諸多困境。黨建聯合體的“助推式耦合”引領方式之所以能夠彌補常規治理體制的不足，其根源就在于中國共產黨作為唯一執政黨，在國家治理中具有最高的權威。由于“當個人進入網絡時，他不僅是這個網絡中的一個點，而是將其他網絡關系帶入現在的網絡”[26](P114)，單個基層黨組織作為個體，在組建黨建聯合體網絡時，能將其與所在的基層組織的鏈接關系帶入黨建聯合體，基層黨組織的權威地位決定了其對所在組織是一種強領導關系，這就為黨建聯合體統領基層治理力量提供了保障。因此，黨建聯合體的建立實質上實現了以黨組織為領導的基層整體性治理。在整體性治理框架下，黨建聯合體最大程度避免了“條塊分割”和“信息孤島”等體制弊端，能夠根據基層治理需求，進行通盤考慮、全面協調，通過動力激發、組建網絡、調配資源、協調關系，避免了基層各部門從自身利益出發陷入“單兵作戰、各自為政”的局面，為基層“助推式耦合”的實現提供了保障。

(二)黨建介入的靈活性是“助推式耦合”雙重提效的關鍵

“助推式耦合”的引領方式從治理實際出發，根據不同治理要素的特點，采取靈活的助推策略，這是其推動黨建引領和基層治理雙重提效的關鍵。對于治理動力激發和治理網絡構建等自主性較強的治理要素，“助推式耦合”的引領方式在構建黨建聯合體的基礎上，采取了放權助推的方式，使基層治理主體根據實際需要明確黨建目標和組建彈性治理網絡，在把握黨建大方向的前提下給予基層主體充分的自主權，整體上屬于柔性引導的方式；對于治理機制和治理信任等具備一定規范性質的要素，“助推式耦合”的引領方式則充分發揮黨建聯合體的體制和機制的統合和規范作用，采取帶有約束性質的助推措施，使基層治理的運行能夠具備機制保障和信任支持，這在整體上屬于剛性的助推措施。“助推式耦合”的引領方式使基層黨建對基層治理活動進行了很好的引導和約束，既通過柔性引導實現黨建引領下多元主體治理自主性的釋放和激發，避免過度介入對治理活動造成不當干預，又通過剛性約束對治理活動進行支持，確保治理活動有序開展。在這種靈活助推方式下，基層黨建在引領基層治理中實現了因勢利導、順勢而為。

(三)自發秩序是“助推式耦合”運行的基本遵循

黨建助推基層治理，靈活性是其關鍵，很大程度上影響助推效果。助推靈活性施展要遵循自發秩序。哈耶克強調政府對維持自發秩序的作用，“在大社會內部的各種組織中，有一種組織通常都占據著一個極為特殊的位置，而這就是我們所說的政府……在大多數場合，為了確使那些規則得到遵守，我們稱之為政府的那種組織卻是不可或缺的”[27](P69)。政府“除了擔當著強制實施該秩序賴以為基礎的規則的任務以外，通常還應當提供自生自發秩序所不能充分提供的其他服務”[27](P69)。

在各治理主體中，我們黨的執政地位和權威優勢決定了基層黨組織占據“極為特殊位置”，起著維持基層自發秩序的作用。對于基層治理秩序而言，一方面，各基層治理主體基于解決問題、實現發展或滿足自身民主參與訴求，分別產生了不同程度和類型的治理動力和參與愿望，在一定程度上具備了自發秩序；另一方面，由于基層科層體制封閉性及條塊分割的影響，各治理主體在參與治理過程中缺乏機制和信任的支持，基層治理自發秩序不能在協作治理和互動信任方面提供服務。因而，對于治理動力、治理主體等自發秩序作用較強的要素，基層黨組織只能以柔性助推的低介入方式進行放權引導，通過黨建聯合體的構建及相應的放權，為其創造自我調適的情勢，引導其應用范圍擴展到多主體的合作治理中，服務于基層治理，如果黨建強勢介入，就會導致黨建邏輯對治理邏輯的壓制，形成過度引領。對于協作治理和互動信任等自發秩序不能提供服務的方面，基層黨組織則需要采取剛性助推的方式，通過規則構建和統合互動，高度介入提供相應支持，否則，如果黨建介入程度不足，就會造成黨建無法引領或難以引領治理(見圖3)。

圖3 黨建助推靈活性與治理秩序關系

黨建助推的靈活性與基層治理秩序相關。當自發秩序作用較強時，黨建需要采取柔性助推的方式來引導，使自發秩序服務于基層治理，當自發秩序作用較弱時，黨建則需要運用剛性助推的方式為基層治理提供相應支持。

(四)精準性和恰當的介入度是“助推式耦合”的目標指向

精準性和恰當的介入度是“助推式耦合”追求的兩個目標指向。精準性側重黨建介入對治理需求的關注，使黨建的介入能夠與治理需求相對應和銜接，從而確保黨建的有效性。“助推式耦合”的引領方式針對治理的實際需求，通過將目標設定權下移、黨建主體自主聯建、黨建機制功能激發、黨建統合互動，分別激活治理動力、構建治理網絡、發揮協同治理功能、培育治理信任，實現黨建介入的精準性。恰當的介入度對黨建引領基層治理的程度提出要求，這使“助推式耦合”的引領方式不同于一般的黨建引領方式，既防止了黨建引領介入不足，造成難以引領現象，也防止了黨建過度介入，把引領變為替代。因此，黨建對基層治理的引領要從實際出發，順勢而為，不僅使黨建介入治理，對其進行支持，也尊重基層其他治理力量參與治理的訴求，激發多元主體參與治理的主動性，同時根據實際情況，將兩種力量進行有機結合，防止出現對抗和沖突，影響黨建引領基層治理的效能。“助推式耦合”的引領方式通過放權和規約相結合的方式，實現了黨建介入程度與治理實際的切合，確保了恰當的介入度。上述兩個目標的達成確保了“助推式耦合”引領方式的作用得以發揮，并以此推動了黨建引領與基層治理的效能互促。

五、 “助推式耦合”的理論啟示及實踐進路

“助推式耦合”以優化黨建引領基層治理機制為目標，從黨建引領與基層治理的關系入手，通過把握黨建引領的精準性和介入度，確保黨建介入對基層治理實現有效助推和精準耦合，以此達成黨建引領與基層治理的“供需適配”，從而在增強黨建對基層治理引領能力的同時提高基層治理效能，實現黨建引領能力與基層治理效能的相互促進。這一引領模式有著自身的理論關切，為我們更好理解黨建引領與基層治理的良性互動關系提供了啟發。在實踐中，我們要遵照“助推式耦合”的引領規律，采取有效措施開展黨建引領基層治理工作，推動實現黨建引領與基層治理的效能互促。

(一)黨建引領與基層治理良性互動關系的生成

有效的黨建介入是黨建引領基層治理良性互動的前提。基層黨組織是重要的基層治理主體，不可避免地要參與基層治理。同時，由于基層黨組織具有特殊的權威地位，發揮著統攬各方、居中協調的作用，能夠在很大程度上影響基層治理的走向和成效。基層黨建是基層黨組織的建設活動，能夠調整基層黨組織在治理活動中的結構和功能，并以此影響基層治理的總體成效。因此，在黨建引領基層治理所形成的關系中，首先涉及的是黨建如何介入基層治理的問題，只有黨建有效介入基層治理，才能打通黨建要素與治理要素之間的聯系，為黨建引領與基層治理良性互動關系的建立打好基礎。有效的介入包括介入的精準性和恰當的介入度，“助推式耦合”通過黨建目標建設激活治理動力，通過黨組織建設構建彈性治理網絡，通過黨建機制建設激活基層協同治理，通過黨建的統合互動培育治理信任，實現了黨建介入的精準性。在介入方式方面，黨建對治理動力、治理網絡建設采取放權助推的柔性介入方式，對治理機制和治理信任采取以規約為主的剛性介入方式，通過這種靈活性的助推，保證黨建對基層治理的恰當介入度，為黨建引領基層治理的良性互動打好了基礎。

基層治理效能的提升是黨建引領基層治理良性互動的保證。在黨建引領與基層治理的互動關系中，黨建引領是手段，治理效能的提升是目標和落腳點。如果不顧實際治理效能，為了引領而引領，那么黨建引領就會變為無源之水、無本之木，失去引領的意義，最終因失去生命力而淪為形式主義。因此，在黨建引領基層治理的過程中，要注重基層治理效能的提升，并以此來鞏固黨建引領的基礎，推動黨建引領能力的提升。“助推式耦合”正是通過黨建引領作用的發揮，實現對基層治理動力的有效激活、彈性治理網絡和協同治理機制的構建及治理信任的培育，滿足基層治理對于治理動力、治理主體和治理運行方面的需求，實現了基層治理的邏輯自洽，有效推動基層治理效能的提升，并通過治理效能的提升鞏固黨建引領效能，實現黨建引領與基層治理效能互促的良性互動。

(二)“助推式耦合”的理論關切與可能的創新之處

“助推式耦合”重視黨建理論在基層治理中的作用，呼應國家基層治理導向。隨著近年來我國黨建工作的不斷加強，基層黨建在基層治理中發揮著越來越重要的作用，更好地發揮黨建引領作用，推動基層治理效能提升也被寫進政策文件。“助推式耦合”著眼基層治理中的黨建引領作用，將黨組織帶回基層治理，發現其在治理中的統籌協調作用，有助于從實際出發，構建中國特色的黨建引領的治理理論，形成自己的話語體系，打破西方的理論話語壟斷。

基層治理并非只是被動接受黨建引領，而是有自身的內在需求，并以此與黨建引領開展互動。在黨建引領基層治理的過程中，基層治理并非只是單向接受黨建的作用，而是有著自身的治理需求。如果基層黨建的作用能夠契合基層治理需求，達成有效介入，基層治理的效能就能夠得到加強，并對基層黨建形成正向反饋，推動其引領能力提升。反之，如果基層黨建的作用不能很好地契合基層治理需求，無法達成有效介入之時，基層治理就會對基層黨建形成負向反饋，造成黨建引領的空轉，影響其引領效能的發揮。

“助推式耦合”細化并拓展了黨建引領基層治理的維度和引領方式。黨建引領基層治理有著自身的維度內涵，從不同角度可以劃分不同的引領維度。以引領成效為視角，可以將黨建引領劃分為精準性和介入度兩個維度。只有達成引領的精準性和適當的介入度，基層黨建才能實現對基層治理的有效介入，最終實現二者的良性互動和效能互促。因此，基層黨建在引領基層治理的過程中要注重引領方式，根據不同的治理情勢，靈活運用剛性和柔性的介入手段，使基層黨建具備引領基層治理的精準性和恰當的介入度。

(三)“助推式耦合”的實踐運用與推進路徑

黨建引領基層治理是將黨的領導的制度優勢轉化為基層治理效能的重要途徑，充分發揮這一機制的作用，對于落實黨的二十大關于黨建引領基層治理要求，提升基層治理效能、鞏固國家治理根基具有重要的意義。隨著基層黨建與基層治理日漸融為一體，黨建引領基層治理越來越成為當前基層的治理主要模式，并引領著未來的發展方向。在這一背景下，黨建引領與基層治理的互動愈加頻繁，實現黨建引領基層治理機制的優化、推動二者的效能互促成為基層治理領域不可回避的議題。因此，進一步優化黨建引領基層治理機制，破解當前存在的“無法引領、難以引領或過度引領”難題是當前和未來基層黨建和基層治理的主要任務之一。

“助推式耦合”的引領模式為基層黨建精準引領和恰當介入基層治理提供了助力。一是加強黨的領導在基層治理中的作用。要注重發揮好黨的領導的制度優勢，不斷增強基層黨組織的政治功能和組織功能，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘，使基層黨組織能夠更好地發揮統籌協調作用，為黨建引領基層治理的效能互促打牢基礎。二是從實際出發，提高黨建介入基層治理的靈活性。要對基層治理的情勢及其內在需求作好研判，合理安排黨建介入基層治理的方式，根據基層治理的情勢和需求的不同進行靈活調整，使其能夠更好地適應基層治理，實現“供需適配”，推動二者的良性互動。三是尊重基層治理的自發秩序，防止黨建邏輯壓制治理邏輯。要以基層治理的自發秩序為依據來開展黨建引領基層治理工作，對于基層治理自發秩序作用較強的領域，基層黨建要善于引導、利用，使自發秩序形成服務于基層治理的內生動力，而在自發秩序作用較弱的領域，基層黨建要加大介入力度，為基層治理活動的開展提供有力保障。四是以精準性和適當的介入度指引黨建引領基層治理工作。要實現黨建引領基層治理的效能互促，最終要落實黨建引領的精準性和適當的介入度，黨建引領基層治理的各項工作都要圍繞這兩個維度展開，并以這兩個維度目標的達成來推動黨建引領基層治理的效能互促。