粵港澳大灣區人才協同發展：困境與對策

褚勇強，陳小平

（廣東財經大學粵港澳大灣區人才評價與開發研究院 廣東 廣州 510320）

如今，隨著全球信息化、數字化的浪潮，硬核科技人才成為各國開展國力競爭的重要法寶。全球性科技企業對全球硬核科技人才的爭奪愈演愈烈。全球的人才爭奪戰已經進入白熱化的局面，很多國家和地區都開始儲備各類高素質人才。2021 年9 月28 日，習近平總書記在中央人才工作會議上強調“深入實施新時代人才強國戰略”，并提出在北京、上海、粵港澳大灣區建設高水平人才高地，為2035 年基本實現社會主義現代化提供人才支撐，為2050 年全面建成社會主義現代化強國打好人才基礎的戰略目標。

粵港澳大灣區是我國最重要的戰略發展區域之一，憑借“立足廣東、協同港澳、聯通世界”的優勢，具有成長為世界第三大灣區的潛力，是我國建設世界重要人才中心和創新高地的重要平臺。然而，粵港澳大灣區高水平人才高地建設面臨更大的外部競爭與挑戰，亟須推動大灣區層面的人才協同與發展。“人才協同與融合發展”是粵港澳大灣區人才高地建設的必經之路，是形成人才工作合力，參與國際人才競爭的必要條件，但實踐中，三地的人才協同仍然面臨很多困難，影響了人才高地建設效能。本文首先將梳理粵港澳大灣區人才高地的建設現狀，然后分析粵港澳大灣區人才協同與融合發展的困境，并提出破解舉措。

1 相關文獻

近年來，粵港澳大灣區人才協同的相關研究成果豐富，主要集中在以下方面：

一是人才協同的理論內涵研究。周仲高、游靄瓊和徐淵基于協同理論探索構建了粵港澳大灣區人才協同的圈層結構理論模型，并提出了促進灣區人才協同發展的五點建議[1]。魏紅英等則從合作示范區角度提出了粵港澳大灣區人才協同的創新、引領與示范功能[2]。

二是人才協同機制研究。陳杰等基于粵港澳人才合作示范區的案例研究，提出了粵港澳大灣區人才協同發展的六項機制，包括人才引進機制、人才交流合作機制、國際獵頭培育等[3]。李卷書和李玉杰提出了粵港澳大灣區科技人才共享問題及實現路徑[4]。此外，還有大量研究聚焦人才協同的具體機制層面，主要涉及人才協同培養、人才服務等內容[5]。比如，大量研究關注粵港澳大灣區人才協同培養過程中的痛點難點問題，覆蓋基礎教育[6]、高等教育[7-8]、職業教育[9]、社會教育等不同層級[10]。

三是人才協同實踐與對策研究。張穎莉立足于產才融合角度，發現粵港澳大灣區人才集聚和產業集聚的耦合協調度空間分布不均衡問題[11]。孫中偉、李晨靜和陸璐系統梳理了粵港澳大灣區“省-市-合作區”三級協調的人才保障性住房政策體系。李貴兵以深港協同為例，探討了灣區人才協同對人才創新活力的促進效應，并提出應健全協同機制、強化優勢互補、強化互聯互通互融等方式協同激發深港人才的創新活力[12]。楊東亮和鄭鴿則發現粵港澳大灣區整體的人口集聚水平呈現出穩步上升的態勢，人口集聚具有明顯的圈層結構特征[13]。

2 政策背景：粵港澳大灣區人才引進工作創新

2022 年10 月，香港特區行政長官李家超發布任內首份《施政報告》，直言“香港是全球最具競爭力的經濟體之一，亦是內地對接國際市場的重要窗口，我們必須更加積極地‘搶企業’‘搶人才’。”《報告》對香港人才政策做了以下重大調整：一是推出“高端人才通行證計劃”，針對高收入人士和世界頂尖大學畢業生大幅放寬入境條件。二是取消了“優才入境計劃”年度配額。2021 年，該計劃的年度配額為4000 人，此次則直接取消了該配額的上限，大大拓寬了內地人才輸入香港的來源與規模。三是放寬香港本地留學生留港時間，并同等適用于香港高校大灣區分校畢業的學生。四是香港購房退稅。五是提升人才工作行政規格，積極推動人才服務創新。人才工作由政務司司長領導，專責制訂和統籌吸引內地和海外人才的政策與服務工作。六是大幅擴展人才清單。2018 年香港制定了首份人才清單，2023 年5 月，香港特區政府進一步擴大“人才清單”，把涵蓋專業由原有13 項大幅增至51 項，分布在創新科技、金融、醫療服務等9 個行業領域。

澳門特區政府同樣加入了人才爭奪戰。2023 年7 月1 日，澳門特區政府立法會頒布《人才引進法律制度》并正式生效，規劃了高端人才、優秀人才及高級專業人才的引進計劃，其引進條件與待遇更優于香港。目前，由于內地勞動年齡人口總量逐步下降，人才競爭從“增量競爭”向“存量競爭”轉變，大灣區內部人才競爭“白熱化”“內卷化”現象突出。灣區內地城市雖然與港澳地緣相鄰、人緣相親、優勢互補，但在薪酬水平、就業機會、教育配套上與港澳仍存在顯著差距，港澳人才引進政策的大幅放寬將加劇灣區內地城市對人才吸引力下降和本地人才流失的擔憂。

3 粵港澳大灣區的人才協同困境及成因

粵港澳大灣區人才協同作為一個發展理念，得到中央和三地政府的高度認可，但在實踐層面，三地的人才協同水平仍然不高，在流動模式上仍然以內地人才流向港澳的單向流動為主，港澳人才流入內地就業仍然十分有限。

一是港澳與廣東的就業環境存在顯著落差，港澳的薪酬福利水平更高。根據香港特區政府統計，2022 年香港雇員的月工資水平主要分布在港幣10000 元（人民幣9072元）至47300 元（人民幣42911 元），其中，“經理、專業人員及輔助專業人員”的月薪中位數為港幣29800 元（人民幣27035 元）。根據澳門特區政府統計，2022 年澳門“專業人員”的月薪中位數約38500 澳門元（人民幣33920 元），“行政主管及經理”的月薪中位數約33650 澳門元（人民幣29649 元）。以經濟較發達的廣東省深圳市為例，據統計，2021 年該市城鎮在崗職工月平均工資為人民幣12963 元，與港澳平均水準尚有一定差距。因此，港澳的薪酬福利對各類人才仍具有強大吸引力，高端、優秀的專業人才仍然將港澳就業市場列為優先項，這是決定粵港澳大灣區人才高地空間分布格局的關鍵基礎邏輯。這也意味著僅基于市場機制，難以有效實現大灣區的人才協同發展。

二是港澳與內地在人才發展理念與管理制度上存在差異。基于歷史原因，港、澳與內地形成了各具特色的人才發展理念與制度體系。首先，由于人口老齡化和少子化等原因，香港較早開始利用境內外高端人才和專業人才來彌補本地人力不足與結構不優的問題，但香港對人才引進通常實施較強的進入管制，大多數申請人員需要展現出較強的職業競爭力和發展潛質，并且在香港擁有一定的居住年限與就業經歷才能獲得永久居民身份，獲得與本土居民同等的待遇，可定義為市場驅動型的人才制度體系；其次，長期以來，由于產業結構和本地居民較高的福利水準，澳門對人才引進持有十分謹慎的態度，即使科研等高端人才往往也只能持有藍領勞工簽證。澳門于2014 年設立澳門特別行政區政府人才發展委員會，人才制度體系建設相對較晚。最后，內地的人才引進具有顯著的政府主導特征，人才引進政策具有較高的競爭性，但主要依靠財政資源，可以說是政策驅動型的人才制度體系。簡言之，香港是市場主導、行政推動型；澳門則是立法主導、市場依托型；內地則是行政主導、市場依托型。因此，內地的人才發展體系與港澳地區在動力源、行動主體方面存在一定差異，阻礙了人才的有效協同。

三是灣區人才協同涉及跨部門的多元主體協調，三地間協調難度較大。人才管理工作涉及面廣、專業性強，且跨越三個不同的人才發展生態環境。三地間的人才融合發展，需要不同用人領域政府部門、社會團體、用人主體之間在人才評定、人才使用與人才管理上的有效協同，才能實現高水平的大灣區人才協同發展。但三地在人才評價標準、組織模式、參與主體上均存在顯著差異，比如，在港澳的人才發展上，各類社會組織和社會團體較為活躍，發揮著關鍵作用，但內地的專業人才協會其發展剛剛起步，專業水平與服務能力還較為有限。

四是灣區人才協同發展涉及跨層級的政府間協調。粵港澳大灣區融合發展是國家戰略引領的區域轉型規劃，在實踐中，通常涉及中央、省、市、區多層級政府，大灣區內地城市政府難以獨立推動。以教師資格為例，根據《中華人民共和國教育法》和《教師法》規定，教師資格是國家對專門從事教育教學工作人員的基本要求，是公民獲得教師職位、從事教師工作的前提條件。凡在各級各類學校和其他教育機構中從事教育教學工作的教師，必須具備相應的教師資格。港澳教師在內地的職業資格認定，需要在國家法律層面進行修訂，在地方層面才具備現實可行性。

五是粵港澳三地人才融合發展的治理要素不平衡。在港澳的專業人才發展中，專業人才協會等非政府組織的角色更為活躍，在其中發揮倡導、組織和服務的多重角色。比如，澳門專才協會、香港高才及優才協會等。但內地服務專業技術人才的專業協會起步較晚，規模小，能力弱，專業水平不高是常態。在“放管服”改革之后，內地的專業人才認定與管理工作開始轉變為以企業為主體，但人才管理會因企業治理水平的不同而存在顯著差異，規模較小的企業難以對人才發展有實質性投入，且同行間由于存在競爭關系，在人才評價認定上愈發呈現混亂的局面，基于市場的人才評價標桿良莠不齊。這種治理要素上的不平衡，導致三地間的人才協同發展面臨較多困難。

4 粵港澳大灣區人才協同發展的破解舉措

4.1 應盡快提升內地人才工作的法治化水平，為粵港澳大灣區人才政策協同奠定法治基礎

內地的人才工作雖然受到重視較早，但近年真正的大發展來源于城市間的激烈競爭以及各級政府的行政推動，其優勢在于人才政策的更新和修改會更為及時，更有利于回應激烈的人才競爭環境。但是，在實踐中，人才政策的制定與執行也出現了隨意性強，制度性弱的問題，比如，人才補貼難兌現、重前期引進輕后期支持等問題，影響了地方政府的公信力和人才發展的信心。而港、澳特區政府的人才政策制度化、規范化水平相對會更高，比如，澳門特區政府于2023 年5 月18 日通過的《人才引進制度法律》，在起步階段就以立法形式推動，權威性更高。提升內地人才工作法治化水平不僅可為各類人才提供穩定預期，增強人才發展信心，還可降低大灣區城市的人才政策碎片化水平，為粵港澳大灣區人才政策的協同與整合奠定堅實的法律基礎。

4.2 探索建立“大灣區人才通”制度，推動形成覆蓋大灣區層面的高端人才通計劃

高端人才具有顯著的創新能力、資源鏈接能力與示范效應，但該類人才的引進也面臨最為激烈的競爭。港澳與內地在吸引高端人才上有著共同需求，但在國際上同紐約灣區、東京灣區相比，其對國際高端人才的吸引力仍然相對較弱。只有通過對大灣區內部的人才資源進行充分整合，以大灣區合力才能在國際上同紐約、東京灣區開展有力競爭。因此，探索推動領軍人才和高端專業人才等國際頂尖人才實現“灣區通”非常必要。“灣區通”是指大幅放寬世界各地具備豐富工作經驗及高學歷高端人才的入境限制，并且實現在大灣區層面統一認定標準，實現一地認定、多地認可。高端人才“灣區通”將最大程度整合灣區內部資源，為頂尖人才提供覆蓋整個灣區的通行便利與發展機會，將極大提升灣區對國際頂尖人才的吸引力。此外，高端頂尖人才規模小但水平高，其價值受到社會各界的普遍認可，人才引進的社會支持度高、輿情風險小，實施起來更具現實可行性，還可能推動灣區內部的人才工作從關注人才政策競爭轉向關注人才體系的內涵式發展，從激烈競爭轉向分工協作。

4.3 探索協同開展粵港澳大灣區人才發展中長期規劃，強化頂層設計

通過探索開展協商式人才發展“灣區”中長期規劃，通過三地間廣泛的調研、咨詢與磋商，增強人才發展共識，推動大灣區城市間人才工作的協調性，逐步明晰大灣區人才協同發展框架。大灣區主要內地城市應協同開展人才規劃，依托灣區產業規劃、城市分布梯度格局，明確自身的合理定位，整合資源，讓人才引進工作回歸科學、理性，由人才的無序競爭轉變為人才的合理分工與協同融合。可建立由粵港澳三地政府指導，社會多元主體廣泛參與的人才發展協調議事組織與定期交流機制，凝聚三地社會各界共識，逐步形成灣區層面的人才發展一體化規劃，提高內部協調性，增強灣區整體的外部競爭力。

4.4 高水平建設各類專業人才協會，拓寬大灣區人才融合發展新機制

粵港澳三地人才工作涉及面廣，專業性、政策性強，專業人才協會等社會團體或者職業人員協會在制訂人才評價標準、培育與促進人才職業成長、規范人才隊伍建設上承擔關鍵的專業性角色，是三地人才融合發展重要的組織基礎。在港澳，專業人才資質等級的認定與評價主要是由專業人才協會負責，強調專業性和職業性，而在內地，專業人才，又稱專業技術人才的等級認定與評價具有很強的政策性。近年來，內地推動“放管服”改革，人才評價標準開始回歸以企業為主體，以市場為標準，強化人才管理的專業性，但是由于企業在人才發展上投入的有限性以及企業間的競爭關系和人才管理能力差異，人才評價標準在實踐中呈現多樣性與混亂性，有效性和可推廣性有待檢驗。因此，內地應借鑒港澳與國際經驗，高水平建設服務各類人才發展的職業人員協會，著力增強各類人才發展的專業性力量。以職業人員協會為平臺，強化專業人才資質與等級的同行評價、社會評價與市場評價，匯集三地人才發展的各類社會資源。堅持黨管人才原則，推動專業人才協會黨建工作的高質量發展。

5 結語

近年來，香港、澳門不斷創新人才政策，灣區內部的人才競爭愈發激烈。將無序的人才競爭轉化為有序的人才協同，是建設粵港澳大灣區高水平人才高地的必然要求。下一步可通過提升內地人才工作法治化水平、建立灣區人才通制度、開展協同規劃、建設專業人才協會四項舉措，來促進三地人才的協同發展。略科技人才素質結構與培養戰略研究”（18BGL134）。