淺談國土空間規(guī)劃背景下“三區(qū)三線”劃定的思考與實(shí)踐
——以惠州市惠東縣為例

陳衛(wèi)林

深圳市新城市規(guī)劃建筑設(shè)計股份有限公司 廣東 深圳 518038

研究背景：國土空間規(guī)劃體系改革是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。惠州市作為廣東省市級國土空間規(guī)劃編制試點(diǎn)，規(guī)劃成效與試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)獲省自然資源廳肯定。目前，惠東縣國土空間規(guī)劃初步成果已基本成型，“三區(qū)三線”已基本完成第四輪試劃工作。

1 “三區(qū)三線”概念

新《土地管理法實(shí)施條例》對國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”作出規(guī)定。“三區(qū)”即農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型的空間，“三線”即分別對應(yīng)“三區(qū)”劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。

統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”是優(yōu)化國土空間布局、實(shí)施國土空間用途管制的一項(xiàng)核心基礎(chǔ)工作，是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)格局的底板。“三區(qū)”是構(gòu)建開發(fā)保護(hù)格局的基礎(chǔ)，突出主導(dǎo)功能劃分。“三線”是“三區(qū)”內(nèi)部最核心的剛性要求，側(cè)重邊界的剛性管控。

2 惠東縣“三區(qū)三線”劃定工作評價

2.1 國土空間規(guī)劃開發(fā)保護(hù)格局

（1）惠東縣城市功能定位

全球海洋中心城市協(xié)同發(fā)展區(qū)：把握深圳建設(shè)全球海洋中心城市重大機(jī)遇，加快建設(shè)海洋產(chǎn)業(yè)體系，做好全球海洋中心城市的配套支撐。

粵港澳大灣區(qū)能源科創(chuàng)智造高地：整合海上風(fēng)電、核能、氫能等能源類型，利用深汕通道的節(jié)點(diǎn)優(yōu)勢，搭建研發(fā)平臺打造創(chuàng)新中心。

沿海經(jīng)濟(jì)帶新舊動能轉(zhuǎn)換先行區(qū)：加強(qiáng)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造，延伸培育新能源、新材料、生命健康、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，打造成為沿海經(jīng)濟(jì)帶上重要的產(chǎn)業(yè)節(jié)點(diǎn)。

都市圈優(yōu)質(zhì)山水城市：整合惠東山水城田海的優(yōu)質(zhì)資源，探索深圳都市圈一體化發(fā)展的實(shí)際需求，構(gòu)建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)山水城市。

（2）國土空間開發(fā)保護(hù)格局

構(gòu)建“ 一帶雙屏十廊多核點(diǎn) ”的生態(tài)保護(hù)格局。加強(qiáng)惠東濱海生態(tài)景觀帶的保護(hù)修復(fù)與管控，依托蓮花山脈、古田自然保護(hù)區(qū)建設(shè)惠東縣北部山區(qū)生態(tài)保護(hù)屏障，串聯(lián)惠東縣山、江、海等自然資源，依托生態(tài)廊道構(gòu)建藍(lán)綠相映、連山向海的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

圖1 生態(tài)保護(hù)格局

構(gòu)建“一帶四區(qū)”的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。推進(jìn)西枝江農(nóng)旅文化帶建設(shè)，夯實(shí)永久基本農(nóng)田集中區(qū)，重點(diǎn)圍繞中部、南部農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)打造綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)和濱海休閑農(nóng)業(yè)區(qū)。

圖2 農(nóng)業(yè)發(fā)展格局

構(gòu)建“連城擁灣，山海聯(lián)動” 的開發(fā)利用格局。打造縣城主中心和稔山濱海新城副中心，構(gòu)建“雙城一體”發(fā)展格局，深度融入深圳都市圈，緊密對接深汕合作區(qū)，打造惠州灣門戶客廳。“沿江片”依托縣城中心區(qū)及“四園兩區(qū)”等重大平臺，打造集行政、文化、商貿(mào)、產(chǎn)業(yè)等多功能一體的城市綜合發(fā)展區(qū)。“沿海片”依托稔平半島打造以能源科技、生命健康、高端旅游、生態(tài)宜居為主導(dǎo)的南部藍(lán)色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。“山區(qū)片”以“生態(tài)+文化”“生態(tài)+鄉(xiāng)村”“生態(tài)+旅游”等多模式發(fā)展，打造北部生態(tài)價值轉(zhuǎn)化區(qū)。

圖3 開發(fā)利用格局

2.2 “三區(qū)三線”劃定方案簡述

截至2022年6月，自然資源部在全國組織了四輪“三區(qū)三線”劃定工作，重點(diǎn)是落實(shí)“三條控制線”的劃定方案。總體要求是堅持底線思維，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約用地制度；落實(shí)三條控制線劃定優(yōu)先序，按照耕地和基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定三條控制線；強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌平衡，合理確定各市縣的耕地、永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地等約束性指標(biāo)。實(shí)現(xiàn)“數(shù)、線、圖”一致，將劃定成果納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。

（1）耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線

根據(jù)國家、省耕地保護(hù)目標(biāo)，2022年3月惠州市預(yù)下達(dá)了惠東縣耕地保有量和永久基本農(nóng)田約束性指標(biāo)，在劃定工作中耕地保有量和永久基本農(nóng)田不得突破約束性指標(biāo)。

根據(jù)劃定方案，惠東縣耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線主要位于縣域中部和南部鎮(zhèn)街。耕地依據(jù)現(xiàn)行“土規(guī)”、“三調(diào)”耕地和省廳下發(fā)的穩(wěn)定利用耕地按照“應(yīng)保盡保”的原則進(jìn)行劃定。集中連片的穩(wěn)定利用耕地應(yīng)優(yōu)先納入永久基本農(nóng)田，穩(wěn)定利用耕地與“土規(guī)”基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)重疊的耕地原則上應(yīng)納入永久基本農(nóng)田。近期擬實(shí)施的省級及以上能源、交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，選址確實(shí)難以避讓，可通過舉證調(diào)出原永久基本農(nóng)田。

（2）生態(tài)保護(hù)紅線

2020年9月惠東縣完成了生態(tài)保護(hù)紅線第三輪評估工作。生態(tài)保護(hù)紅線方案總體保持穩(wěn)定，原則上不再調(diào)整，因國家重大項(xiàng)目等確需調(diào)整的，需依據(jù)已有規(guī)則舉證說明。根據(jù)劃定方案，惠東縣陸域生態(tài)保護(hù)紅線主要位于北部蓮花山脈、古田自然保護(hù)區(qū)等區(qū)域，海洋生態(tài)保護(hù)紅線位于縣域南部近海區(qū)域。

（3）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定應(yīng)嚴(yán)格避讓永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，原則上不得突破“雙評價”適宜城鎮(zhèn)建設(shè)空間。惠東縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍原則上按現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地的1.3倍控制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的新增建設(shè)用地規(guī)模不得超過上級下達(dá)的約束性指標(biāo)。

惠東縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要結(jié)合惠東縣國土空間開發(fā)利用格局進(jìn)行劃定。中部“沿江片”依托廣惠發(fā)展帶重點(diǎn)落實(shí)中心城區(qū)及“四園兩區(qū)”用地，南部“沿海片”依托稔平半島，對接深圳和深汕合作區(qū)，重點(diǎn)落實(shí)“大亞灣-稔山-深汕合作區(qū)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和沿海高端旅游片區(qū)。北部“山區(qū)片”依托生態(tài)優(yōu)勢和現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重點(diǎn)落實(shí)生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)用地。

2.3 “三區(qū)三線”劃定工作存在問題

（1）堅持底線思維趨向下，保護(hù)與發(fā)展矛盾漸顯

1）“三調(diào)”現(xiàn)狀耕地分布零散，城鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)空間交錯。

“三區(qū)三線”主要以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為底圖底數(shù)進(jìn)行劃定，“三調(diào)”數(shù)據(jù)繪制原則為所見即所得，因此形成大量零散耕地圖斑（用地面積小于1公頃），根據(jù)劃定規(guī)則，經(jīng)認(rèn)定為長期穩(wěn)定利用耕地的圖斑原則上應(yīng)劃定為永久基本農(nóng)田，若需調(diào)出穩(wěn)定利用耕地，需符合調(diào)出規(guī)則。因此，零散的穩(wěn)定利用耕地對近期擬實(shí)施的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目帶來較大影響，因避讓零散的穩(wěn)定利用耕地為項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)增加了難度與成本。

2）生態(tài)保護(hù)紅線與重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、礦產(chǎn)資源等沖突。

已批的生態(tài)保護(hù)紅線與近期擬建的基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及穩(wěn)定利用耕地、礦產(chǎn)資源等要素存在一定沖突。根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線的調(diào)出規(guī)則，近期擬建的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需盡可能避讓生態(tài)保護(hù)紅線，若確實(shí)無法避讓，需進(jìn)行專項(xiàng)論證，或通過舉證調(diào)出。擬調(diào)整的穩(wěn)定利用耕地、礦權(quán)與生態(tài)紅線重疊區(qū)域，需進(jìn)行舉證并逐步退出。

（2）建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展受限

1） 城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定破碎化。

根據(jù)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定情況，基數(shù)根據(jù)現(xiàn)狀已建的城鎮(zhèn)建設(shè)用地和已批用地進(jìn)行劃定，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地（市預(yù)下達(dá)的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地約束性指標(biāo)）在落實(shí)“四園兩區(qū)”和近期擬建重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后，已呈現(xiàn)用地指標(biāo)倒掛趨勢。城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)與彈性發(fā)展區(qū)規(guī)模均無法滿足城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需求。因此，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界只能呈現(xiàn)破碎的形態(tài)，沒有多余的指標(biāo)進(jìn)行規(guī)整，只能待后續(xù)劃定規(guī)則完善后進(jìn)行調(diào)整。

2）已批已發(fā)證數(shù)據(jù)難以保障，勢必形成新的歷史遺留問題。

由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界總量有限，區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及國家、省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需優(yōu)先保障，因此，部分已發(fā)證數(shù)據(jù)及已批用地?zé)o法納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中，在未來勢必成為新的歷史遺留問題對城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)造成影響。

3）部分已批規(guī)劃不符合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，難以指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的收緊，對已批控規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃也造成了不同程度的影響，用地布局、公服配套及用地指標(biāo)需要進(jìn)行新一輪的評估和修改，方可用于指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)。

（3）各類控制要素統(tǒng)籌不足，“三線”劃定協(xié)調(diào)難度增大

各部門負(fù)責(zé)的規(guī)劃控制要素沖突，如水利部門劃定的河道管理范圍線與現(xiàn)行控規(guī)、土規(guī)及已批已發(fā)證數(shù)據(jù)沖突，對現(xiàn)行法定規(guī)劃的落實(shí)及已批已發(fā)證用地的建設(shè)實(shí)施造成一定影響。縣相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃及近期擬建重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目與穩(wěn)定利用耕地、生態(tài)保護(hù)紅線、公益林等要素沖突，需協(xié)調(diào)相關(guān)部門對用地予以優(yōu)化調(diào)整或重新選址，以保障項(xiàng)目落地。

3 “三區(qū)三線”劃定工作的思考與建議

（1）逐步完善“三區(qū)三線”劃定與調(diào)整機(jī)制

1）進(jìn)一步明確“底圖底數(shù)”，建立嚴(yán)格的審核機(jī)制。

“三調(diào)”數(shù)據(jù)及各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集工作雖已有相關(guān)規(guī)范進(jìn)行指導(dǎo)。但在數(shù)據(jù)使用過程中發(fā)現(xiàn)仍存在用地判定錯誤、邊界不準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)未更新等問題，對“三區(qū)三線”劃定工作造成了一定影響。因此，需要進(jìn)一步優(yōu)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)研工作，并制定更嚴(yán)格的審核機(jī)制，或通過“第三方”審查等方式對成果數(shù)據(jù)進(jìn)行校正，以保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

2）進(jìn)一步完善“三區(qū)三線”進(jìn)出、占補(bǔ)平衡機(jī)制。

針對“三區(qū)三線”要素零散，邊界破碎化等問題，逐步完善“三區(qū)三線”進(jìn)出、占補(bǔ)平衡機(jī)制，結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)時序，將沖突的零散用地逐步規(guī)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)空間集中連片發(fā)展，保障“三區(qū)三線”劃定及用途管制有序落實(shí)。

（2）充分協(xié)調(diào)存量與增量城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，加強(qiáng)對已批已發(fā)證數(shù)據(jù)及已批規(guī)劃的梳理

1）進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定規(guī)則，確保開發(fā)邊界完整性。

以問題為導(dǎo)向制定更優(yōu)化的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定規(guī)則，合理分配城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)及特別用途區(qū)規(guī)模，待“三區(qū)三線”批復(fù)后，根據(jù)最新規(guī)則，逐步通過對存量用地進(jìn)行盤整和騰挪，進(jìn)一步規(guī)整和優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

2）對已批已發(fā)證數(shù)據(jù)建立保障機(jī)制，確保權(quán)屬人的合法權(quán)益。

對未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的已批已發(fā)證數(shù)據(jù)應(yīng)加強(qiáng)梳理，根據(jù)不同情況制定應(yīng)對措施。對未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的已批已發(fā)證數(shù)據(jù)應(yīng)充分保障權(quán)屬人的合法權(quán)益，避免形成新的歷史欠賬，根據(jù)最新相關(guān)規(guī)定，逐步撤銷或調(diào)入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

3）加強(qiáng)對已批規(guī)劃的評估與修改，傳導(dǎo)國土空間規(guī)劃相關(guān)要求。

目前，國家已要求對“已批控規(guī)和專項(xiàng)規(guī)劃”進(jìn)行梳理和評估，以完善國土空間規(guī)劃“一張圖”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。后續(xù)工作中，應(yīng)充分結(jié)合國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)及“三區(qū)三線”管控要求，進(jìn)一步明確詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的相關(guān)要求，以指導(dǎo)規(guī)劃評估及修編工作。

（3）構(gòu)建內(nèi)容明確、事權(quán)明晰的“一張底圖”

加強(qiáng)部門合作，統(tǒng)籌布局各類空間要素，對內(nèi)容沖突、事權(quán)重疊的空間要素進(jìn)行梳理，明確處置措施，以確保國土空間規(guī)劃各類空間要素有序落實(shí)，形成內(nèi)容明確、事權(quán)明晰的“一張底圖”。

4 結(jié)語

“三區(qū)三線”是國土空間開發(fā)與保護(hù)的基礎(chǔ)和底線，是將來城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中規(guī)劃管理和實(shí)施監(jiān)督的重要依據(jù)，因此，科學(xué)合理劃定“三區(qū)三線”是城市健康、繁榮發(fā)展的重要保障。

本文以惠東縣國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定工作為例，淺談了“三區(qū)三線”劃定工作中遇到的問題、思考與建議。期待能對其他地區(qū)縣級國土空間規(guī)劃編制及相關(guān)工作提供參考與借鑒。