淺談國土空間規劃背景下“三區三線”劃定的思考與實踐
——以惠州市惠東縣為例

陳衛林

深圳市新城市規劃建筑設計股份有限公司 廣東 深圳 518038

研究背景：國土空間規劃體系改革是黨中央、國務院作出的重大部署。惠州市作為廣東省市級國土空間規劃編制試點，規劃成效與試點經驗獲省自然資源廳肯定。目前，惠東縣國土空間規劃初步成果已基本成型，“三區三線”已基本完成第四輪試劃工作。

1 “三區三線”概念

新《土地管理法實施條例》對國土空間規劃“三區三線”作出規定。“三區”即農業空間、生態空間、城鎮空間三種類型的空間，“三線”即分別對應“三區”劃定的永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線。

統籌劃定“三區三線”是優化國土空間布局、實施國土空間用途管制的一項核心基礎工作，是構建國土空間開發保護格局的底板。“三區”是構建開發保護格局的基礎，突出主導功能劃分。“三線”是“三區”內部最核心的剛性要求，側重邊界的剛性管控。

2 惠東縣“三區三線”劃定工作評價

2.1 國土空間規劃開發保護格局

（1）惠東縣城市功能定位

全球海洋中心城市協同發展區：把握深圳建設全球海洋中心城市重大機遇，加快建設海洋產業體系，做好全球海洋中心城市的配套支撐。

粵港澳大灣區能源科創智造高地：整合海上風電、核能、氫能等能源類型，利用深汕通道的節點優勢，搭建研發平臺打造創新中心。

沿海經濟帶新舊動能轉換先行區：加強對傳統產業的升級改造，延伸培育新能源、新材料、生命健康、生物醫藥等新興產業，打造成為沿海經濟帶上重要的產業節點。

都市圈優質山水城市：整合惠東山水城田海的優質資源，探索深圳都市圈一體化發展的實際需求，構建宜居宜業宜游的優質山水城市。

（2）國土空間開發保護格局

構建“ 一帶雙屏十廊多核點 ”的生態保護格局。加強惠東濱海生態景觀帶的保護修復與管控，依托蓮花山脈、古田自然保護區建設惠東縣北部山區生態保護屏障，串聯惠東縣山、江、海等自然資源，依托生態廊道構建藍綠相映、連山向海的生態網絡。

圖1 生態保護格局

構建“一帶四區”的農業發展格局。推進西枝江農旅文化帶建設，夯實永久基本農田集中區，重點圍繞中部、南部農業大鎮打造綠色生態農業區、都市農業示范區和濱海休閑農業區。

圖2 農業發展格局

構建“連城擁灣，山海聯動” 的開發利用格局。打造縣城主中心和稔山濱海新城副中心，構建“雙城一體”發展格局，深度融入深圳都市圈，緊密對接深汕合作區，打造惠州灣門戶客廳。“沿江片”依托縣城中心區及“四園兩區”等重大平臺，打造集行政、文化、商貿、產業等多功能一體的城市綜合發展區。“沿海片”依托稔平半島打造以能源科技、生命健康、高端旅游、生態宜居為主導的南部藍色產業集聚區。“山區片”以“生態+文化”“生態+鄉村”“生態+旅游”等多模式發展，打造北部生態價值轉化區。

圖3 開發利用格局

2.2 “三區三線”劃定方案簡述

截至2022年6月，自然資源部在全國組織了四輪“三區三線”劃定工作，重點是落實“三條控制線”的劃定方案。總體要求是堅持底線思維，實施最嚴格的耕地保護制度，生態環境保護制度和節約用地制度；落實三條控制線劃定優先序，按照耕地和基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定三條控制線；強化區域統籌平衡，合理確定各市縣的耕地、永久基本農田、建設用地等約束性指標。實現“數、線、圖”一致，將劃定成果納入國土空間規劃“一張圖”。

（1）耕地和永久基本農田保護紅線

根據國家、省耕地保護目標，2022年3月惠州市預下達了惠東縣耕地保有量和永久基本農田約束性指標，在劃定工作中耕地保有量和永久基本農田不得突破約束性指標。

根據劃定方案，惠東縣耕地和永久基本農田保護紅線主要位于縣域中部和南部鎮街。耕地依據現行“土規”、“三調”耕地和省廳下發的穩定利用耕地按照“應保盡保”的原則進行劃定。集中連片的穩定利用耕地應優先納入永久基本農田，穩定利用耕地與“土規”基本農田保護區重疊的耕地原則上應納入永久基本農田。近期擬實施的省級及以上能源、交通、水利等重點建設項目，選址確實難以避讓，可通過舉證調出原永久基本農田。

（2）生態保護紅線

2020年9月惠東縣完成了生態保護紅線第三輪評估工作。生態保護紅線方案總體保持穩定，原則上不再調整，因國家重大項目等確需調整的，需依據已有規則舉證說明。根據劃定方案，惠東縣陸域生態保護紅線主要位于北部蓮花山脈、古田自然保護區等區域，海洋生態保護紅線位于縣域南部近海區域。

（3）城鎮開發邊界

城鎮開發邊界的劃定應嚴格避讓永久基本農田和生態保護紅線，原則上不得突破“雙評價”適宜城鎮建設空間。惠東縣城鎮開發邊界范圍原則上按現狀城鎮建設用地的1.3倍控制。在城鎮開發邊界內，城鎮集中建設區的新增建設用地規模不得超過上級下達的約束性指標。

惠東縣城鎮開發邊界主要結合惠東縣國土空間開發利用格局進行劃定。中部“沿江片”依托廣惠發展帶重點落實中心城區及“四園兩區”用地，南部“沿海片”依托稔平半島，對接深圳和深汕合作區，重點落實“大亞灣-稔山-深汕合作區”產業發展帶和沿海高端旅游片區。北部“山區片”依托生態優勢和現狀鄉鎮，重點落實生態康養產業用地。

2.3 “三區三線”劃定工作存在問題

（1）堅持底線思維趨向下，保護與發展矛盾漸顯

1）“三調”現狀耕地分布零散，城鎮與農業空間交錯。

“三區三線”主要以“三調”數據為底圖底數進行劃定，“三調”數據繪制原則為所見即所得，因此形成大量零散耕地圖斑（用地面積小于1公頃），根據劃定規則，經認定為長期穩定利用耕地的圖斑原則上應劃定為永久基本農田，若需調出穩定利用耕地，需符合調出規則。因此，零散的穩定利用耕地對近期擬實施的重點建設項目帶來較大影響，因避讓零散的穩定利用耕地為項目開發建設增加了難度與成本。

2）生態保護紅線與重點建設項目、礦產資源等沖突。

已批的生態保護紅線與近期擬建的基礎設施、民生工程等重點建設項目以及穩定利用耕地、礦產資源等要素存在一定沖突。根據生態保護紅線的調出規則，近期擬建的重點建設項目需盡可能避讓生態保護紅線，若確實無法避讓，需進行專項論證，或通過舉證調出。擬調整的穩定利用耕地、礦權與生態紅線重疊區域，需進行舉證并逐步退出。

（2）建設用地指標緊缺，城鄉建設與發展受限

1） 城鎮建設用地指標緊缺，城鎮開發邊界劃定破碎化。

根據城鎮開發邊界劃定情況，基數根據現狀已建的城鎮建設用地和已批用地進行劃定，新增城鎮建設用地（市預下達的新增城鎮建設用地約束性指標）在落實“四園兩區”和近期擬建重點建設項目后，已呈現用地指標倒掛趨勢。城鎮集中建設區與彈性發展區規模均無法滿足城鎮建設發展需求。因此，城鎮開發邊界只能呈現破碎的形態，沒有多余的指標進行規整，只能待后續劃定規則完善后進行調整。

2）已批已發證數據難以保障，勢必形成新的歷史遺留問題。

由于城鎮開發邊界總量有限，區域重大基礎設施項目以及國家、省重點建設項目需優先保障，因此，部分已發證數據及已批用地無法納入城鎮開發邊界中，在未來勢必成為新的歷史遺留問題對城鎮開發建設造成影響。

3）部分已批規劃不符合城鎮開發邊界，難以指導城鎮建設。

城鎮開發邊界的收緊，對已批控規、專項規劃也造成了不同程度的影響，用地布局、公服配套及用地指標需要進行新一輪的評估和修改，方可用于指導城鎮建設。

（3）各類控制要素統籌不足，“三線”劃定協調難度增大

各部門負責的規劃控制要素沖突，如水利部門劃定的河道管理范圍線與現行控規、土規及已批已發證數據沖突，對現行法定規劃的落實及已批已發證用地的建設實施造成一定影響。縣相關專項規劃及近期擬建重點建設項目與穩定利用耕地、生態保護紅線、公益林等要素沖突，需協調相關部門對用地予以優化調整或重新選址，以保障項目落地。

3 “三區三線”劃定工作的思考與建議

（1）逐步完善“三區三線”劃定與調整機制

1）進一步明確“底圖底數”，建立嚴格的審核機制。

“三調”數據及各類基礎數據收集工作雖已有相關規范進行指導。但在數據使用過程中發現仍存在用地判定錯誤、邊界不準確、數據未更新等問題，對“三區三線”劃定工作造成了一定影響。因此，需要進一步優化基礎數據的調研工作，并制定更嚴格的審核機制，或通過“第三方”審查等方式對成果數據進行校正，以保障數據的準確性。

2）進一步完善“三區三線”進出、占補平衡機制。

針對“三區三線”要素零散，邊界破碎化等問題，逐步完善“三區三線”進出、占補平衡機制，結合城鎮建設開發時序，將沖突的零散用地逐步規整，促進農業、生態和城鎮空間集中連片發展，保障“三區三線”劃定及用途管制有序落實。

（2）充分協調存量與增量城鎮建設用地規模，加強對已批已發證數據及已批規劃的梳理

1）進一步優化城鎮開發邊界劃定規則，確保開發邊界完整性。

以問題為導向制定更優化的城鎮開發邊界劃定規則，合理分配城鎮集中建設區、彈性發展區及特別用途區規模，待“三區三線”批復后，根據最新規則，逐步通過對存量用地進行盤整和騰挪，進一步規整和優化城鎮開發邊界。

2）對已批已發證數據建立保障機制，確保權屬人的合法權益。

對未納入城鎮開發邊界的已批已發證數據應加強梳理，根據不同情況制定應對措施。對未納入城鎮開發邊界的已批已發證數據應充分保障權屬人的合法權益，避免形成新的歷史欠賬，根據最新相關規定，逐步撤銷或調入城鎮開發邊界。

3）加強對已批規劃的評估與修改，傳導國土空間規劃相關要求。

目前，國家已要求對“已批控規和專項規劃”進行梳理和評估，以完善國土空間規劃“一張圖”的基礎數據。后續工作中，應充分結合國土空間規劃戰略目標及“三區三線”管控要求，進一步明確詳細規劃和專項規劃的相關要求，以指導規劃評估及修編工作。

（3）構建內容明確、事權明晰的“一張底圖”

加強部門合作，統籌布局各類空間要素，對內容沖突、事權重疊的空間要素進行梳理，明確處置措施，以確保國土空間規劃各類空間要素有序落實，形成內容明確、事權明晰的“一張底圖”。

4 結語

“三區三線”是國土空間開發與保護的基礎和底線，是將來城鎮建設發展過程中規劃管理和實施監督的重要依據，因此，科學合理劃定“三區三線”是城市健康、繁榮發展的重要保障。

本文以惠東縣國土空間規劃“三區三線”劃定工作為例，淺談了“三區三線”劃定工作中遇到的問題、思考與建議。期待能對其他地區縣級國土空間規劃編制及相關工作提供參考與借鑒。