基于DEA方法的城市更新績效評價
——以廣州市為例

陳冠泓

（長安大學土地工程學院，陜西 西安 710054）

0 引言

20世紀以來，隨著城市不斷發展壯大，“城市病”已屢見不鮮，如居住環境不斷惡化、交通秩序混亂、能源緊缺、住房緊張、人地矛盾日益突出等。這些問題導致城市發展處于失衡及無序狀態，資源的不合理利用、居民生活質量低下以及城市發展的衰退，逐漸發展成為全球普遍性的問題。城市更新已逐步成為破解城市難題、推動城市發展的重要途徑。并且隨著城市問題的改變，城市更新的方式及目標也隨之發生改變，由以前的大拆大建，到現在的微改造、微更新。

2009年，廣東省政府出臺了一系列政策文件，將廣州、深圳、東莞、佛山等城市列為“三舊”改造的先試先行城市，全面推進“三舊”改造工作的開展，從而實現土地集約節約的目標［1］。

西方學者從政策［2］及理論、社區改造經驗［3-4］等角度做了大量城市更新研究。由于國情差異，我國學者對城市更新的研究起步較晚，對城市更新的側重點有所不同，主要集中在研究城市更新的策略與實施工具［5］、可持續發展、開發模式、利益主體之間的博弈等。在城市更新績效的評價研究中，Grace K.L.Lee和Edwin H.W.Chan對香港的城市更新績效評估中，運用層次分析法，選取經濟、社會和環境三方面的指標，以德爾斐法確定指標權重，建立了城市更新績效評估體系［6］。鄭沃林等［7］通過德爾菲法、熵值法計算指標權重，用綜合評價法和TOPSIS模型評價法相結合評價了廣州市白云匯、安華匯舊村莊改造績效項目。目前，城市更新績效評價大多使用主成分分析法、層次分析法、模糊綜合評判法，均屬于主觀評價類型，受到主觀性影響較大?？陀^評價法中，主要有回歸分析法、人工神經網絡法、數據包絡分析法。數據包絡分析方法（Data Envelope Analysis，簡稱DEA）是一種效率評價方法，它跨越了數學、運籌學、數理經濟學和管理學等多個領域［7］。該方法是一種動態評價方法，可避免系統內部各環節相互影響而造成的影響。將整個研究區域看作一個灰色系統，不正面研究各個因子的交互作用，重點考慮輸入和輸出，因此可以較為準確地表示每個決策單元（簡稱DMU）的相對有效性，得到研究區域的更新效果，故本研究采用數據包絡分析研究方法，運用多輸入、多輸出指標對2010—2020年廣州市城市更新工作績效進行綜合評價，以期對廣州城市更新的未來走向提供一定的導向作用。

1 廣州市城市更新概況回顧

廣州市城市更新可分為三個級段，2009年以前，主要以危房、破房及棚戶區改造等形式進行，政府投入大量的資金，主要目的是提高環境水平。2009—2014年，廣州市人民政府先后出臺了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號）[8]和《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》（穗府〔2012〕20號）［9］，“56號文”提出，圍繞產業結構調整和轉型升級、提升城市形象和功能提升、改善城鄉人居環境、建設社會主義新農村等戰略部署，合理規定“三舊”改造范圍，進一步提高土地節約集約利用水平和產出效益［8］?！?0號文”的補充意見中提出強化政府主導、強化市場配置土地資源能力、注重保護“舊城”歷史文化等。這一階段為廣州市初步搭建了城市更新的相關政策框架，為之后政策的不斷完善提供了基礎。

2015—2018 年，廣州市人民政府出臺了《關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》（穗府規〔2017〕6號）［10］和“1+3”政策，其中”6號文”加強了城市更新年度計劃的審批，提出應積極推進成片連片的改造，推進產業項目聚集，引領產業高端化、低碳化、集群化、全國化發展［10］?！?+3”政策主要特點是提出以政府為主導、引入市場運作的方式，并注重傳統文化保護、產業結構升級轉型，并創新性提出“微改造”，更加注重項目的可持續發展和長期的利益。

2019年，廣州市人民政府辦公廳印發了《廣州市深入推進城市更新工作實施細則的通知》（穗府辦規〔2019〕5號），提出動態調整“三舊”改造數據庫，每季度調整一次，全面推進舊村改造、加大舊廠房改造項目收益支持、推進城市更新微改造。至此，廣州市的城市更新更加注重文化的傳承、根脈的延續，注重居民的生活環境改善。以國土空間規劃為戰略對城市發展進行引領，統籌“三生空間”布局，按照“多規合一”和全市“一盤棋”的要求，使城市更新各項工作順利進行。

2 廣州市城市更新績效評價研究方法

2.1 數據包絡分析模型

數據包絡分析法于1978年由Charnes、Cooper和Rhodes三人提出。首次提出來的是CCR模型，該模型假設規模收益不變（Constant Returns to Scale，CRS），得出的效率為綜合技術效率，包含了規模收益的成分［11］。1984年，Banker、Charnes和Cooper提出了BCC模型，此模型基于規模收益可變（Variable Returns to Scale，VRS），得出的效率為“純技術效率”（Pure Technical Efficiency，PTE）。CCR和BCC模型都可以分為兩種導向：投入導向和產出導向。基于投入導向的模型，是在產出不變的條件下，各項投入可以等比例縮減的程度來對無效率的狀況進行測算［12］?；诋a出導向的模型則反之。

2.2 DEA的基本模型CCR模型

現用（X，Y）來表示整個投入和產出，假設有n個決策單元DMU，每一個DMU（j1≤j≤n）的輸入、輸出向量分別對應為Xj=（X1j，…，Xm）jT，j=1，2，…，n；Yj=（Y1j，Y2j，…，Ys）jT，j=1，2，…，n。Xij＞0，Yrj＞0，i=1，2，…，m，r=1，2，…，q。對輸入、輸出量之間的權向 量：V=（V1,V2,…,Vm）T，U=（U1,U2,…,Us）T不事先給定，使評價結果更加客觀。

當前要測量的DMU記為DMUj，V和U為權系數，使得Hj<0計算公式為式（1）。

CCR模型線性規劃模型為式（2）。

式中：i=1，2，···，m；r=1，2，···，q；j=1，2，···，n。

2.3 評價指標與數據

根據DEA方法模型的基本原理，結合城市更新的過程中主要受到宏觀政策的影響，本研究選取建設投資改造額和城市市政公用設施建設固定資產投資額為DEA模型的投入指標；在確定輸出指標時，選擇了具有代表性的經濟、社會、環境等方面的指標，具體指標如表1所示。本研究將廣州市作為研究區域，由于統計數據為上一年數據，因此研究數據主要來源于2011—2021年《廣州市統計年鑒》《中國城市統計年鑒》的面板數據，部分數據廣州市當年度國民經濟和社會發展統計公報作補充。

表1 輸入、輸出指標集合

2.4 DEA評價結果與分析

一般來說城市更新的投入是隨著政策的不斷變化而隨之改變的，因此評價時選取規?？勺兊腣RS模型，本研究的目的在于討論城市更新投入是否合理，在導向選擇中選擇基于“投入導向”。同時計算出綜合效率（TE）、純技術效率（PTE）和規模效率（SE），后續進行冗余分析。綜上，利用軟件DEA solver Pro 5.0軟件采用VRS投入主導模型對城市更新技術效率和規模效率進行分析。結果如表2所示。

由表2可知，2011、2012、2014—2018年這7年的TEcrs結果均為1，達到技術有效，說明在當前條件下，相較于其他年份是生產最優的，這些年份城市更新項目在當前的技術水平下其投入與產出達到最大效益，而2010、2013、2019、2020年綜合技術效率未達到有效，其中2019、2020年是由于規模無效導致。從純技術效率看，除了2010、2013年之外，TEvrs結果均為1，即達到DEA技術有效，并構成生產前沿面，說明這些年份在原有的投入中已經達到產出最優。而2010、2013兩年的TEvrs均小于1，認為DEA技術無效，說明這兩年份項目可能存在項目管理或其他技術缺陷。

表2 2010—2020年廣州市DEA有效性分析結果

表3為2010—2020年廣州市DEA分析輸入-輸出松弛變量統計表，由表3可知，橫向上看，2010年建造改造投資存在7.59%的優化空間，城市市政公用設施建設固定資產投資存在34.6%的優化空間，距離目標值分別可以提升人均住房建筑面積2.34%，環境空氣質量達標率0.84%，一般公共預算收入12.24%，人均地區生產總值11.58%。2013年，建造改造投資存在6.83%的優化空間，城市市政公用設施建設固定資產投資存在6.83%的優化空間，距離目標值分別可以提高人均住房建筑面積18.40%，環境空氣質量達標率30.76%，一般公共預算收入6.28%。因此，城市更新主要在2010年在提高經濟發展上存在不足，2013年主要在提高居民生活環境上存在不足。

表3 2010—2020年廣州市DEA分析輸入-輸出松弛變量表 單位：%

從規模有效性上看，除2010、2013、2019、2020年之外，均為規模有效。2019、2020年，盡管在VRS 模型中呈現規模有效，但是在CRS模型中呈現規模無效。2015—2018年，廣州市發布“1+3”政策和“6號文”，在這些政策的帶動下，城市更新投入增大，是2019、2020年未達到規模有效的原因。一般而言，生產技術規模會經歷三個階段：規模收益遞增、規模收益不變、規模收益減少，2013、2019和2020年呈現規模無效且規模收益遞減，說明投入過大且未帶來收益的增加，表明在城市更新中的政策制定與資源的投入要合理，不應該盲目一味地擴大投資，應在下一年減少投入規模。

圖1為DMU效率值分布圖，由圖1可知，2010、2013年綜合效率、純技術效率及規模效率均為無效，說明其在技術上及規模上均可進行提高；2019、2020年技術效率有效，而規模效率和綜合效率均無效，且呈現逐年遞減，說明2019年及2020年投入越來越不合理，急需進行改善。2010—2020年的11年間，綜合效率值、純技術效率值及規模效率值平均值分別為0.958、0.987、0.971，方差分別為0.067、0.029、0.066，說明11年間整體績效水平處于良好。

圖1 DMU效率值分布圖

3 結論與建議

在土地資源總量有限，城市發展由增量時代逐漸轉為存量開發時代的背景下，盤活存量土地仍然是城市更新的主要任務。城市更新也從數量更新逐漸轉為質量更新，從單一方面利益逐漸整合多方利益需求，從而實現城市的系統更新。廣州市城市更新屬于先行先試，處于不斷探索和完善中，需要積極應對在此過程中出現的問題。相關政策經歷了由政府主導逐漸向市場化和規范化的過程，并逐漸將文化傳承、環境保護、經濟發展等并重。政策的不斷完善、政府的政策與資金的支持、開發商的積極參與、土地利用方式的轉變，對城市環境、經濟和社會都會帶來良性的發展。本研究以廣州市為例，具有一定的代表性，運用數據包絡的方法，對2010—2020年的城市更新績效做動態的評估，得出以下結論。

總體而言，廣州市的城市更新工作頗見成效。從廣州市近11年的城市更新的績效評價結果來看，達到DEA有效的年份占大多數。廣州市城市更新的各項政策的發布以及各項經濟上的投入，有效地推動了全市經濟的發展與環境的提升。其中2010和2013年技術未達到有效，2013、2019、2020年造成了規模遞減。

因此，城市更新要做到政府、市場相協調。首先，政府要保持政策的連續性與穩定性，減少朝令夕改的現象，國家層面需要制定頂層的規章制度，自上而下引領更新的方向，并提供支持可持續性發展的更新政策工具；地級層面則應該依據上級要求，結合當地的條件，制定當地政策性文件、技術規范等。對于城市規劃，要做長期規劃指導中短期規劃，加強對權力的制約，多方協作。其次，重視平衡各方的利益，做到政府、企業、原居民利益相對平衡，切實保護各方主體的合法利益。建立完善的信息資料共享平臺。將各項信息載入平臺作為更新依據，并及時建立有效的評估系統，以便進行動態評估，對城市發展的動態進行實時監控并反饋給政策制定者，從而進行及時的指導與修正。在以人為本的高質量發展時期，廣州市城市更新面臨新的挑戰，需要通過政策制度、規劃技術方面的創新，與時俱進地完善管理機制，實現城市的可持續發展。