長期經濟增長視角下減稅降費政策的理論邏輯

張凱強

(中國社會科學院財經戰略研究院，北京 100006)

近年來，“減稅降費”作為積極財政政策和供給側結構性改革“降成本”政策的重要組成部分，在降低實體經濟企業成本、優化營商環境、推動創新驅動戰略的實施、鼓勵大眾創業萬眾創新等方面發揮了重要作用。在經濟新常態背景下，實施更大規模減稅降費是黨中央和國務院作出的重大決策部署。在2019年和2020年，全國進一步實施更大規模的減稅降費政策，既是有力的應對經濟下行壓力的有效措施，也是積極的財政政策加力提效的必然選擇，有利于推動我國向高質量增長轉型。2020年和2021年，在全球新冠肺炎疫情流行的背景下，減稅降費政策有力地助力“六穩”“六保”，保障和激發市場主體活力。2021年的《政府工作報告》指出，繼續優化和落實減稅政策，幫助市場主體恢復元氣、增強活力，繼續執行制度性減稅政策和實施新的結構性減稅舉措。2021年3月，“十四五”規劃綱要指出，“強化要素保障和高效服務，鞏固拓展減稅降費成果，降低企業生產經營成本，提升制造業根植性和競爭力”。2021年12月，中央經濟工作會議強調“要繼續面向市場主體實施新的減稅降費，幫助他們特別是中小微企業、個體工商戶減負紓困、恢復發展”。2022年的《政府工作報告》指出“減稅降費是助企紓困直接有效的辦法”。減稅降費政策的實施大幅降低市場主體成本負擔，激發和保障市場主體活力，推動供給側結構性改革和有效落實“六穩”“六?！闭?。因而，科學認識減稅降費政策的長期和短期經濟效應，從總量和結構視角識別減稅降費政策的作用機制和路徑，有利于服務于我國市場發展和壯大的需求，有利于完善政府與市場之間的資源配置。繼續推動和完善減稅降費政策，既是現階段促進供給側結構性改革和向高質量增長轉型的必然要求，也是建立我國現代財政制度的重要內容?；谖墨I多集中討論減稅降費政策的短期效應機制，本文立足于經濟增長的長期視角，分析減稅降費政策推行的邏輯機制，并提出進一步完善減稅降費政策的設計原則。

一、制度背景

從2016年開始，減稅降費政策措施進一步擴大，結構性和普惠性減稅政策并舉，在2020年的新冠肺炎疫情流行背景下，中央政府繼續執行制度性減稅政策和實施新的結構性減稅舉措。在減稅政策的國際實踐方面，20世紀80年代到90年代，“減低稅率、擴大稅基”的稅制改革逐步從美國等發達國家擴大到發展中國家。就美國而言，在2001年和2017年美國再次分別逐步推出了減稅方案來刺激消費和增加就業，釋放經濟發展活力，推動經濟發展。在國內，基于我國在2008年的結構性減稅和2012年推行“營改增”稅制改革，中央政府從2016年開始推行大規模減稅降費政策。從2016年開始，減稅降費政策在企業所得稅、增值稅、個人所得稅、社保降費等各個方面逐步展開，并相繼推出一系列有利于中小微企業和個體工商戶的稅收優惠政策，如表1所示。據稅務部門統計，2018年減稅降費的規模為1.3萬億元，2019年該規模擴大為2.36萬億元，在新冠疫情背景下，2020年的減稅降費的規模超過2.6萬億元①，2021年全國減稅降費的規模為1.1萬億元②。中央政府在2021年3月發布《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，一系列優惠政策和便民征管措施相繼實施。減稅降費政策一方面覆蓋大部分稅種，包括增值稅、企業所得稅和個人所得稅等，再加上行政事業性收費和社保費的減免、政府性基金的減征等一系列政策措施；一方面不斷優化征管效率和便民效率，持續深化稅收領域“放管服”改革，不斷培育和激發市場主體活力。

表1 減稅降費政策的主要內容(2016—2022年)

減稅降費政策的推行，市場主體的稅收負擔下降，但也面臨一系列問題。首先，減稅降費的規模持續擴大，地方政府的財政可持續面臨的壓力增加。基于中央和地方政府在財政收支的責任和事權方面差異，地方政府的財政收入增速大幅減低(如圖1所示)，而財政支出規模無明顯變化的背景下，將增加地方政府的尋租空間，增加市場主體的交易成本，惡化政府和市場關系，不利于有序的和競爭性的市場經濟的發展。2019年、2020年全國稅收收入分別為157 992億元、154 310億元，依次同比增長1%、同比下降2.3%，而全國非稅收入2019年、2020年分別達到32 390億元、28 585億元，依次同比增長20.2%、同比下降11.7%，在2019年高于稅收增速19個百分點和在2020年低于稅收增速9個百分點③④。減稅降費的資金規模巨大，將突出和加劇地方政府和市場間的沖突：首先，地方政府部門存在違規收費以及將費用轉嫁給企業等行為；行政審批的時間成本、機會成本和搜索成本等制度性交易成本仍然較高；政府部門間條塊分割依然是行政管理體制改革的難題；企業稅負不公平破壞市場秩序，存在“劣幣驅逐良幣”現象，阻礙企業規模的擴大和長期發展等。其次，市場主體面臨一系列減稅降費政策，不僅要面臨政策調整成本和管理成本，也面臨稅收政策調整的周期性和持續性，即在面臨稅收優惠和減免的同時，面臨疑問就是：該項優惠政策持續到什么時間？減稅降費政策結束之后，該政策如何執行？減稅降費政策在短期內直接惠及市場主體，但是減稅降費政策間接地導致地方財政壓力加大，市場交易成本提升以及使得市場主體面臨政策的不確定性等問題也逐漸顯現。因而，在推行減稅降費政策和調控短期經濟時，中央政府應該關注長期經濟發展和稅收政策改革，聚焦統籌稅收體系和市場經濟的長期發展，穩定市場預期和樹立市場信心，保持減稅降費政策的穩定性和前瞻性。

圖1 全國一般公共預算收入占GDP的比值、比值增長率與GDP增長率的變化趨勢 數據來源：中經網統計數據庫。

1994年，分稅制改革以來，中央政府逐步實現兩個比重的提高，即財政收入占國民收入比重的提高和中央政府的財政收入占比的提高。在21世紀的第一個10年內，全國呈現稅收收入增長速度超過GDP增長速度的現象[1]。從全國范圍看，如圖1所示，從2016年開始，全國一般公共預算收入占GDP比值的增長率持續為負，基于財政支出具有剛性特點，將增加各級政府的財政壓力。在地方政府方面，聯合圖1和圖2發現財政收入與經濟增長的變化趨勢呈現多樣性特點，該特點與我國區域經濟發展的差異化相關。

從1991—2020年的省級政府角度來看，如圖2所示，首先，在1994年分稅制改革之前和2020年，省級一般公共預算收入占GDP的比值的增長率均值和GDP增長率均值的變化趨勢與全國層面趨同。其次，在1994年分稅制改革以后，省級的財政收入占GDP比重的增長率均值相比全國層面呈現更小的波動性。從2011年的峰值開始省級的財政收入比值的增長率均值出現下降趨勢，在2012—2016年間下降速度更快，從2016年開始該增長率均值也持續為負。最后，省級的GDP增長率的均值波動幅度小于全國的GDP的情形，且二者均從2010年開始GDP增長率呈現逐步降低趨勢，即中國經濟步入新常態經濟增長態勢。因而，從全國層面和區域層面在稅收收入水平和經濟增長率之間存在一定的差異性，在2010年后，省級財政收入占比的增長率均值的下降趨勢領先，而全國GDP增長率的下降趨勢領先?；谖覈膮^域差異性和經濟結構的不同，稅收政策執行和經濟發展速度呈現一定差異化，減稅降費政策的實施也將表現出差異化執行和落實情形，因而減稅降費政策的設計既應該考慮到不同地區間差異性，也應該從長期經濟增長角度遵循稅制結構改革的邏輯。

圖2 省級一般公共預算收入占GDP的比值增長率均值與GDP增長率均值的變化趨勢 數據來源：中經網統計數據庫。

在2021年3月，“十四五”規劃綱要一方面強調鞏固拓展減稅降費成果，降低企業生產經營成本；一方面指出優化稅制結構，完善現代稅收制度。因而，應統籌中央與地方政府的收支行為，統籌短期增長和長期增長視角下的減稅降費政策，實現可持續和穩定的經濟增長。

二、長期經濟增長視角下減稅降費政策的理論邏輯

首先，在西方經濟學的主流文獻方面，稅收與長期經濟增長之間的文獻以宏觀理論分析為基礎，其核心聚焦于新古典增長模型中的轉移動態和經濟系統均衡；較多的經驗分析文獻基于時間序列數據，以向量自回歸類模型(VAR、SVAR等)展開分析討論，且其關注時間周期也較短，多在數個季度之間[2-5]。還有大量文獻聚焦于稅收政策調整的短期的經濟效應機制，不再展開討論。其次，部分文獻聚焦于新中國稅收體制的變遷歷程[6]。最后，基于我國現階段的減稅降費政策的實踐，關注減稅降費政策的長期經濟效應的文獻逐漸增多，張斌(2019)分別從總量和結構、短期和長期的角度提出減稅降費可持續的現實選擇[7]；郭慶旺(2019)提出，在減稅降費背景下，若要保證財政健康發展，必須深化財政體制改革、制定財政整頓策略、精簡機構、削減財政補貼等等[8]。

稅收政策的長期經濟增長效應的理論機制也受到各經濟學派的關注。首先，西方主流經濟學派的稅收理論更關注稅收政策的短期效應，以凱恩斯學派、供給學派和內生經濟增長學派為例，三者均強調稅收政策的短期效應。其次，在稅收政策的長期增長效應方面的文獻較少，政治經濟學視角和經濟發展階段論主要強調稅收政策的“適應性”，稅收政策應與經濟發展階段，或者與生產關系結構相適應。最后，在制度經濟學視角，稅制結構調整與制度變遷進程也應就有“適應性”。制度變遷將會影響長期經濟增長，稅收政策的長期經濟效應將取決于稅收政策和制度結構適應性和匹配性。制度經濟學指出變化的產權結構和不斷調整的交易成本將不斷降低市場交易中制度性成本，促進經濟長期增長。從制度經濟學視角來說，稅收政策的調整和改革，一方面應與不斷變化的制度體系相適應，一方面應與該地區的經濟基礎和產業結構相適應。本文基于WILLIAMSON的制度層次理論[9]，對稅收結構調整的進程進行識別和研討，建立減稅降費的理論判斷。

WILLIAMSON的制度層次理論的研究框架如表2所示，將稅收行為變化嵌入到制度層次理論中，該理論框架有助于理解近年來減稅降費政策的設計理念和理論邏輯。WILLIAMSON的制度層次理論既提綱挈領地繪制了新制度經濟學的理論邏輯，又有效地概述制度生成與演化方面的進程，有助于對多樣化、多層次的制度開展研究。因而，制度層次理論框架有助于理解近年來持續性減稅降費政策和從長期經濟增長視角下建立減稅降費的理論邏輯。WILLIAMSON的制度層次理論，4個層次是環環相扣，遞進推進，層次分明。第一層次為社會嵌入層，被視為自發形成的，其變化頻率約為100～1000年；第二層次為制度環境層，其目的是制定正確的制度環境，此時的制度環境既可以是人為設計的，也可以是進化形成的，其變化頻率約為10～100年；第三層次為治理結構層，其目的是設計正確的治理結構，指人類在制度環境的約束下市場主體的自主選擇行為，其變化頻率約為1～10年；第四層次為資源配置層，其目的是市場主體實現邊際最優，其變化頻率為持續不斷的。

表2 WILLIAMSON的制度層次理論與減稅降費的理論邏輯

將稅制體系和稅制結構的變遷進程嵌入WILLIAMSON的制度層次理論，從第一到第四層次依次為：稅收與國家，稅收制度，稅制改革，減稅降費，如表2所示。第一，社會嵌入層是稅收與國家，在歷史進程中，典型的稅收與國家的關系特征為領地國家、稅收國家、生產國家、福利國家等[10-11]。第二，制度環境層是稅收制度，如我國統收統支制、財政包干制和分稅制等財政體制下的稅收制度。第三，治理結構層是稅制改革，如分稅制改革以來，增值稅、營業稅、消費稅、個人所得稅等稅種設計，均是不間斷的調整和優化。第四，減稅降費政策定義為資源配置層，如2016年以來，我國連續推出減稅降費政策，服務于供給側結構改革和向高質量增長轉型發展；以及2020年新冠疫情以來的保增長和保就業的減稅政策。不斷調整的減稅降費政策直接作用于市場主體的資源配置，激勵市場主體追求最優行為。但是，顯然可見，資源配置層并不僅僅包括減稅降費，也包括部分稅種的稅率變化，稅種的開征與退出等稅制結構的調整。

基于稅收體制與制度層次理論的匹配分析，在長期經濟增長視角下的減稅降費政策的理論邏輯為：第一，減稅降費政策是不斷調整的政策改革；第二，長期經濟增長視角下的減稅降費政策應遵循稅制改革的大方向；第三，稅收制度的不斷改革和完善，應與社會的市場環境和制度環境相適應，形成稅收制度和社會發展的良性地、協調地、互相地作用機制；第四，與社會發展相協調的稅收制度，有利于國家的穩定和發展。

首先，減稅降費政策是不斷調整的政策改革，也就是說，減稅降費政策是持續不斷的，不斷調整的。在減稅降費的政策實踐中，從2016年開始，以增值稅、個人所得稅、企業所得稅、社保繳費等主要稅種為核心，減稅降費政策不斷調整和優化，如逐步降低稅率或費率，逐步擴大專項扣除范圍，如逐步提高研發費用的加計扣除比例等。因而，減稅降費政策措施是結構性和普惠性減稅政策并舉，特別是在2020年的新冠肺炎流行背景下，中央政府繼續執行制度性減稅政策和實施新的結構性減稅舉措。不斷調整的減稅降費政策將最優化市場主體的福利和保障市場主體的發展壯大，市場主體的發展壯大則是市場經濟的轉型改革和不斷發展的根基。

其次，長期經濟增長視角下的減稅降費政策應遵循稅制改革的大方向，也就是說，長期經濟增長視角下的減稅降費政策就是稅制改革。從2016年開始，在企業所得稅方面不斷提高小型微利企業的所得稅應納稅所得額標準和研發費用加計扣除比例；從2018年開始個人所得稅征管改革向綜合型改革；從2016年開始持續降低增值稅稅率和從2019年開始逐步降低社會保險費率等。上述減稅降費政策的不斷調整，其邏輯為：一是逐步降低間接稅比重，繼續保障企業利益，做大做強企業主體；二是逐步向綜合型的個人所得稅改革，布局和建構直接稅稅制體系。上述減稅降費政策調整與“十四五”規劃綱要指出提高直接稅比重的稅制改革方向相吻合。從長期經濟增長視角來看，以稅制改革為方向的減稅降費政策，既是服務于短期內市場主體的福利行為，也是長期內助力于經濟結構轉型和經濟發展，也就是稅制結構的調整和優化，屬于稅制改革范疇。

再次，稅收制度的不斷改革和完善，應與社會的市場環境和制度環境相適應，進而建立服務于市場體系和國家穩定發展的成熟的稅收制度體系。以我國的實踐來說，我國的經濟體系從計劃經濟體系逐步向市場經濟體系轉變，稅收制度也從統收統支、財政包干制、分稅制財政體制下稅收政策不斷調整、改進和完善，與經濟體系相配套、相協調的稅收制度也將反作用于經濟體系和社會進步。

最后，與社會發展相協調的稅收制度，有利于國家的穩定和發展。現代國家的國家治理和社會發展是以財政安全、財政可持續性、稅收汲取能力為基礎的。自現代國家出現以來，社會發展與財政體制協同演進，財稅體制的功能與社會發展內容相匹配，與社會發展相協調的財稅制度，進一步促進國家的穩定和發展?，F階段，我國面臨建立現代市場經濟體系的重任，要求建立現代財稅制度和現代稅收體系，而現代稅收體系的衡量標準則是稅收制度是否與市場經濟體系相適應，是否服務于市場環境的優化和國家穩定發展。

三、長期經濟增長視角下的減稅降費政策設計原則

在“十四五”規劃的新發展格局和向高質量發展經濟轉型背景下，減稅降費政策應不僅著眼于減稅降費的短期效應，更應該立足于長期的和可持續的經濟發展，不斷調整和優化稅制結構。在與經濟系統的作用機制中，稅收政策應突出稅收的中性作用，在經濟系統均衡的調整、配置和實現過程中使得稅收的財政調控作用最大化。因而，我們提出在長期經濟增長視角下減稅降費的設計原則。

第一，稅收法定原則。在稅收政策執行過程中強調和落實稅收法定，推進稅費征管的透明化、公開化。在供給側結構性改革和向高質量發展轉型背景下，一系列減稅降費政策的推行實施，要保障稅收政策的紅利惠及市場主體，其核心是保障減稅降費政策的有效推行和落地，而應明晰政府收費和稅收條目，樹立稅收法定的原則，有利于減稅降費政策的有效落實。稅收法定原則既有利于樹立市場主體的稅收意識，也有利于明晰市場主體的責任，厘清稅費征納的來源、規則和用途，建立良好的市場主體和政府間關系，也有利于市場主體的稅收遵從，減少偷稅漏稅現象。在稅收法定原則的基礎上，稅務部門要進一步保障稅費征管的透明化、公開化、簡便化。稅費征管的透明化既能保障減稅降費政策的推行，也有利于樹立政府的服務意識，服務于市場主體的納稅行為，與放管服改革相適應，共同營造良好的營商環境，推進減稅降費政策的有效落實。

第二，統一性原則。即保障減稅降費與稅制改革統一，統籌減稅降費政策和稅制改革調整，保證稅收制度與市場體制的適應性、協調性。推進減稅降費政策與稅收結構優化相銜接，保障稅收體系的長期性、可持續性?！笆奈濉币巹澲赋?，優化稅制結構和健全地方稅收體系是建立現代稅收制度的重要內容，而減稅降費的改革舉措也與之相互聯接、相互協調、相互推進，進而才能建立科學、長期的稅制結構變遷的邏輯和體系，實現稅收體系的可持續性和長期性。在減稅降費的政策改革中，在2020年前核心舉措包括增值稅稅率的進一步下調和個人所得稅的專項扣除的改革舉措；在2020年后的核心舉措包括降低社保繳費和降低中小微企業、個體工商戶等市場主體稅費負擔。上述改革措施既表明減稅降費政策的不斷調整，在不同市場體制和社會環境下優化和調整減稅降費的政策措施，也表明在新的市場環境下稅制結構需要不斷優化和完善。雖然，上述改革取得較大的進展，但是稅制結構在調整的步伐、力度方面，在減稅降費政策和稅制改革調整的統籌性、統一性方面，在政策設計的長期性、全面性、整體性方面，需要進一步的提高和完善。

第三，弱化任務性，加強監督性。弱化稅收計劃性和稅收任務性，稅收任務性將扭曲市場機制，造成資源誤置，損害市場主體的福利效用，應該減少稅收征管過程中任務性和扭曲性，加強稅收征管過程中監督和問責機制，保障市場體制的公平性和市場機制的高效性，保障市場的資源分配機制。在2019年全國非稅收入的同比增長速度高于稅收收入增速19個百分點⑤，該數據表明，雖然減稅降費的政策效果有顯著性，但是非稅收入的大幅增長，也應該引起政府機關和相關部門的關注，弱化稅費征管過程的任務性，加強監督和問責機制，側面保障稅收征管過程效率性和公正性。地方政府和稅務部門應該深化預算收入管理，科學設計預算收支額度，減少預算偏離，減少在經濟目標推動下的各級政府任務的層層加碼，減少稅收計劃性和稅收任務性，減少稅收扭曲。2021年3月，中共中央發布《關于進一步深化稅收征管改革的意見》指出，“基本建成以‘雙隨機、一公開’監管和‘互聯網+監管’為基本手段、以重點監管為補充、以‘信用+風險’監管為基礎的稅務監管新體系，實現從‘以票管稅’向‘以數治稅’分類精準監管轉變”。在新時期的稅收征管的監督機制中，要充分利用信息科學技術，加大稅收法律法規的宣傳、普及和簡化稅收征管程序，減少稅收官員的壟斷權和自主決定權，聯接監督體制和問責機制，保證稅收征管政策的透明化，繼而減少稅收管理中的腐敗行為，發揮稅收政策的調整和調控作用。因而，提高和發揮政府收入預算管理的科學性，將減少稅收任務的扭曲，而減少稅收任務性和計劃性，強化稅收征管的監督機制和問責機制，進而優化經濟系統的資源配置，提高經濟效率。

第四，強化績效管理，健全獎懲制度。深化財政預算績效改革，提高稅收征管效率和財政支出資金的使用效率，保證財政資金服務于社會效用最大化和市場主體福利的優先級；提高財政收入的績效管理，保障稅收征管法制化的基礎上深化對逃稅、漏稅現象的監督和管理，健全稅務部門的獎懲制度，提高稅務部門的積極性、主動性?！笆奈濉币巹澗V要指出“強化預算約束和績效管理”和“全面實施預算績效管理”，保障對稅收征管過程和財政資金支出中的監督管理，減少制度成本和協調成本，提高稅收征管效率和資金使用效率。建立稅務部門的獎懲制度，促進和提高地方政府和稅務部門挖潛增收的主動性和積極性，增強地方財政的基本保障能力。

[注 釋]

① 數據來源：國務院公報，http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593438.htm。

② http://www.gov.cn/xinwen/2022-01/27/content_5670654.htm。

③ 數據來源：財政部官網，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202002/t20200210_3467695.htm。

④ 數據來源：財政部官網，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm。

⑤ 數據來源：財政部官網，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202002/t20200210_3467695.htm。