數(shù)字政府建設(shè)中績效管理的嵌入與路徑

鄭文學(xué) 賈宇云 伍駿騫

一、 問題的提出

大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代信息技術(shù)的出現(xiàn)，為提升政府治理效能提供了新的思路。信息技術(shù)開始普遍應(yīng)用于政府政務(wù)，“電子政務(wù)”和“數(shù)字政府”概念開始出現(xiàn)，信息技術(shù)為政府政務(wù)帶來的變革是巨大的，尤其在改善公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理、強(qiáng)化綜合監(jiān)管、完善宏觀調(diào)控、推動生態(tài)保護(hù)等方面發(fā)揮了重大作用。米加寧等(2020)認(rèn)為新一代信息技術(shù)會引起政府的形態(tài)產(chǎn)生革命性的變化，從工業(yè)化的“物理空間”向大數(shù)據(jù)時代的“數(shù)字空間”轉(zhuǎn)變?！?〕翟云(2018)認(rèn)為，電子政務(wù)已經(jīng)成為國家治理體系的重要組成部分，推動了整體政府和法治政府的建設(shè)，為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了強(qiáng)大動力，并且成為增強(qiáng)人民群眾獲得感的重要利器?！?〕2019年黨的十九屆四中全會中提出推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，“數(shù)字政府”擁有了比“電子政務(wù)”更加豐富的內(nèi)涵。在“數(shù)字政府”概念下，信息技術(shù)不僅從治理技術(shù)上為政府治理“技術(shù)賦能”，也能從改變社會主體參與治理的形式上進(jìn)行“技術(shù)賦權(quán)”，形成“權(quán)”“能”雙向驅(qū)動〔3〕。新時代的數(shù)字政府建設(shè)，既要在政府信息化的邏輯下加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，也應(yīng)在治理現(xiàn)代化邏輯下以技術(shù)治理驅(qū)動政府治理，加快國家治理現(xiàn)代化，單靠傳統(tǒng)電子政務(wù)是不能企及的〔4〕。韓兆柱(2022)認(rèn)為，現(xiàn)有的部分研究由于聚焦某些具體的理想狀態(tài)或者停留在對數(shù)字政府部分形態(tài)的觀察上，忽視了諸多現(xiàn)實因素對數(shù)字政府建設(shè)的影響〔5〕。本文從理論和實踐層面考察了當(dāng)前階段我國數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)狀和特征，發(fā)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)并沒有完整達(dá)成理想情況下數(shù)字政府關(guān)于數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和治理形態(tài)轉(zhuǎn)變的兩方面要求，在此基礎(chǔ)上提出引入績效管理工具提升建設(shè)數(shù)字政府的制度激勵。目前，學(xué)界有關(guān)數(shù)字政府的績效管理研究不多。馬亮(2020)認(rèn)為大數(shù)據(jù)分析技術(shù)為政府績效管理提供了契機(jī)，表現(xiàn)在大數(shù)據(jù)時代的政府績效管理模式在許多方面有顯著優(yōu)勢?！?〕田五星等(2017)分析了在私人部門績效管理運用廣泛的KPI和OKR兩種模式的優(yōu)缺點，私人部門的績效管理并不適合直接運用到公共部門中，因此需要運用新一代信息技術(shù)，抓住大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略機(jī)遇對以上兩種方式進(jìn)行改良。〔7〕翁列恩等(2022)則分析了現(xiàn)有引入信息技術(shù)的績效管理案例，指出大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府績效管理仍處于初步探索階段。〔8〕雖然現(xiàn)階段學(xué)界更加注重運用大數(shù)據(jù)技術(shù)參與政府績效管理，但忽略了“數(shù)字政府”概念所具有的完整內(nèi)涵，沒有針對數(shù)字政府的建設(shè)過程進(jìn)行研究?；诖?，本文在考察數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出引入政府績效管理提高數(shù)字政府建設(shè)的制度激勵，并提出了一個數(shù)字政府的績效管理的基本框架。

二、數(shù)字政府建設(shè)中的理論困境與現(xiàn)實問題

數(shù)字政府建設(shè)有助于實現(xiàn)政府治理數(shù)字化和國家治理現(xiàn)代化，本文從數(shù)字政府的概念和特征出發(fā)，發(fā)現(xiàn)雖然當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)取得了較好的成效，有效提升了政府政務(wù)的辦理效率，但是并沒有完全回應(yīng)“數(shù)字政府”的本質(zhì)要求。

(一)數(shù)字政府的概念與特征

“數(shù)字政府”概念的提出是在2010年前后，但對于數(shù)字政府的前身——“電子政務(wù)”的研究從上個世紀(jì)90年代就開始了。早在20世紀(jì)90年代，美國發(fā)布的《國家績效評估 (The National Performance Review ) 》中提出了“電子政務(wù)”這一概念，提倡將先進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用到政府的管理和服務(wù)中。20世紀(jì)末，以美國、新加坡和加拿大為首的國家率先開啟電子政務(wù)建設(shè)之路，其重點在于電子基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的應(yīng)用。我國1999年開始實施“政務(wù)上網(wǎng)工程”〔9〕，并于2002年印發(fā)《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛討論，電子政務(wù)發(fā)展至今，已成為各級政府部門的固有職能?！半娮诱?wù)”概念的提出，標(biāo)志著政府開始應(yīng)用信息通信技術(shù)手段提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?！皵?shù)字政府”概念最初與“電子政務(wù)”概念等同〔10〕，即政府借助數(shù)字技術(shù)提高政務(wù)效率，例如Aroon P 等認(rèn)為“電子政務(wù)”可以等同為“數(shù)字政府”“在線政府”〔11〕，黃璜〔12〕認(rèn)為兩者在組織層面和公共政策兩個層面相似。但在2019年黨的十九屆四中全會中提出推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，并將其作為加快數(shù)字化發(fā)展的三大支柱之一之后，“數(shù)字政府”成為中央政策倡導(dǎo)的新概念。國務(wù)院在2022年6月《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》(下文簡稱《意見》)中指出，數(shù)字政府建設(shè)是“是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措”，對加快轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府意義重大。因此，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，與“電子政務(wù)”相比，“數(shù)字政府”蘊含著更豐富的內(nèi)涵?！皵?shù)字政府”不僅意味著政府事務(wù)在數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境中展開，同時還承載著推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要使命，要以技術(shù)治理驅(qū)動政府治理，重塑政府、政府部門、社會和市場的邊界，凸顯社會和市場在助力政府治理中的主體作用，提升政府治理能力〔13〕。

“數(shù)字政府”概念是在國家治理現(xiàn)代化背景下提出，除本身所具有的數(shù)字信息技術(shù)特征外，必然還蘊含著政府治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變，并且政府治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變是在數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用于政府政務(wù)過程中不斷深化和完成的。因此，可以將數(shù)字政府的特征總結(jié)為兩個方面，一是利用數(shù)字信息技術(shù)提升政府政務(wù)的效率，二是打破部門內(nèi)部條塊分割、提升社會主體參與協(xié)同治理的能力。前者主要表現(xiàn)為數(shù)字政府信息化和辦公自動化，后者主要表現(xiàn)為數(shù)字政府管理網(wǎng)絡(luò)化、政務(wù)公開化和運行程序優(yōu)化〔14〕?；诖?，本文認(rèn)為，數(shù)字政府必須達(dá)到政府治理數(shù)字化和國家治理現(xiàn)代化的要求，是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的最終形態(tài)，正如《意見》中提到，數(shù)字政府不僅要實現(xiàn)“數(shù)據(jù)賦能”，還應(yīng)實現(xiàn)“整體協(xié)同”，以數(shù)字信息技術(shù)引領(lǐng)政府治理形態(tài)轉(zhuǎn)變，提升政府治理效能，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。

(二)數(shù)字政府建設(shè)的理論困境

根據(jù)數(shù)字政府的特征，數(shù)字政府不僅引領(lǐng)著政府政務(wù)的技術(shù)變革，更重要的是實現(xiàn)整體協(xié)同，突破傳統(tǒng)政府科層制的桎梏，打破各部門的條塊分割和促進(jìn)多元治理。但容易忽略的是，數(shù)字政府建設(shè)是一個動態(tài)的進(jìn)程，我國數(shù)字政府的建設(shè)尚未達(dá)到“最終形態(tài)”，理論上數(shù)字政府的優(yōu)勢并沒有完全地發(fā)揮出來。張晨(2022)對數(shù)字政府建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行了評估，雖然我國數(shù)字政府建設(shè)近年來呈現(xiàn)較快的發(fā)展趨勢，但與高水平國家相比仍舊存在較大差距。我國數(shù)字政府近年來的發(fā)展主要由于在線服務(wù)、電信基礎(chǔ)設(shè)施和電子參與方面的進(jìn)步，人力資本和電信基礎(chǔ)設(shè)施仍然是制約進(jìn)一步建設(shè)的重要因素〔15〕。因此，要實現(xiàn)數(shù)字政府對政府治理效能提升的作用，還需要對數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程進(jìn)行深入分析。

數(shù)字政府建設(shè)實質(zhì)上可以理解為是一種政府行為，涉及中央政府、地方政府和基層政府，由中央政府頒布總體要求，地方政府制定建設(shè)規(guī)劃，基層政府落地實施。實現(xiàn)數(shù)字政府提升政府治理效能，不可忽視的就是各地政府進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)時受到的激勵。周雪光等(2012)提出了政府治理“控制權(quán)”〔16〕理論，可以用于對數(shù)字政府建設(shè)過程中的組織安排和行為進(jìn)行分析?？刂茩?quán)理論脫胎于不完全契約理論中的產(chǎn)權(quán)概念，不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中產(chǎn)權(quán)即為收入或其他資產(chǎn)的剩余索取權(quán)的觀點，不完全契約理論中的產(chǎn)權(quán)是指資產(chǎn)使用的剩余控制權(quán)。在雇傭制和發(fā)包制兩種政府組織形式中，雇傭制中委托方通過科層結(jié)構(gòu)控制政策制定和執(zhí)行過程，委托方具有全部控制權(quán)；發(fā)包制中委托方將一些特定政策目標(biāo)承包給管理方，由管理方?jīng)Q定契約實施的組織工作、資源分配、激勵設(shè)計等，委托方具有組織內(nèi)部的正式權(quán)威，管理方占有信息具有實質(zhì)權(quán)威。在組織內(nèi)部的運行過程中，主要關(guān)注控制權(quán)的三個方面：目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)與激勵分配權(quán)。在數(shù)字政府建設(shè)的過程中，中央政府和省政府作為數(shù)字政府建設(shè)委托方，市級政府作為管理方，基層政府作為代理方。中央和省級政府享有目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)，中央政府頒布數(shù)字政府相關(guān)政策，省級政府制定規(guī)劃，同時對數(shù)字政府建設(shè)的成效進(jìn)行審核。激勵分配權(quán)可以看做是一個特定的控制權(quán)，既有可能由委托方控制，也可能下放給管理方，與目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)相獨立?？刂茩?quán)理論將數(shù)字政府建設(shè)分拆成了委托、承包、代理的流程，提供了一個解讀數(shù)字政府建設(shè)組織框架和政府行為的方法，其中需要注意兩個方面，一是各級政府所扮演的角色對應(yīng)著控制權(quán)的分配，二是激勵分配權(quán)的歸屬獨立于其他控制權(quán)，由具體的制度安排決定 。理想情況的治理模式的控制權(quán)通常清晰明了，并且能夠很好地行使激勵分配權(quán)，控制權(quán)的分配和對政府行為的激勵缺一不可。

控制權(quán)理論帶來了一個重要啟示，即數(shù)字政府建設(shè)過程中的組織安排和行為激勵是決定政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字政府建設(shè)最終完成的重要影響因素。雖然數(shù)字政府能夠加強(qiáng)政府內(nèi)部各部門協(xié)作、引導(dǎo)公眾參與治理，從而轉(zhuǎn)變政府治理形態(tài)，但不能忽視的是，數(shù)字政府建設(shè)不能僅從技術(shù)層面進(jìn)行突破，組織安排和激勵是更重要的影響因素(如圖1)。因此，要實現(xiàn)在數(shù)字政府建設(shè)中更好的控制權(quán)分配和行為激勵，一個較為成熟的工具就是對數(shù)字政府建設(shè)本身進(jìn)行績效管理。

圖1 組織架構(gòu)與行為激勵對數(shù)字政府建設(shè)的影響

(三)數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實問題

在我國當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)實踐中，隨著多項有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的國家政策出臺，數(shù)字政府的建設(shè)地方試點也呈現(xiàn)百花齊放的態(tài)勢，但最終成效卻參差不一。各地數(shù)字政府試點表明，當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)并沒有完整達(dá)成理想情況下數(shù)字政府關(guān)于數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和治理形態(tài)轉(zhuǎn)變的兩方面要求。

在國家政策和地方政策的引領(lǐng)下，近年來涌現(xiàn)出“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”“接訴即辦”等創(chuàng)新實踐。這些實踐可以分為兩類：一類旨在運用數(shù)字信息技術(shù)提升政務(wù)工作效率，實現(xiàn)“數(shù)字賦能”；另一類旨在引導(dǎo)各部門協(xié)作和公眾參與，實現(xiàn)“整體協(xié)同”。在“數(shù)字賦能”方面，各地實踐都取得了較好的成效。浙江、廣東、江蘇和上海取得了較好的發(fā)展，浙江推行了“最多跑一次”的發(fā)展模式、廣東推動了數(shù)字政府改革建設(shè)、江蘇建立了“不見面審批”模式、上海則推行“一網(wǎng)通辦”模式。三省一市的數(shù)字政府改革，都旨在降低公眾辦理事務(wù)的交易成本，提升政務(wù)工作的效率。從企業(yè)開辦天數(shù)來看，在實施數(shù)字政府改革措施之后，浙江省從8到9個工作日縮減為3個工作日、廣東從15個工作日縮減為5個工作日、江蘇從15個工作日縮減為3個工作日、上海從22個工作日縮減為5個工作日?！?7〕從投資項目審批時間來看，數(shù)字政府改革措施實施之后，三省一市都得到了較大改善，政府事務(wù)辦理效率得到極大提升。同時，各地改革也相繼得到黨中央和國務(wù)院表彰，并且收獲了較大的民眾滿意度。

在“整體協(xié)同”方面，又可以進(jìn)一步細(xì)分為公眾參與和部門協(xié)作兩類，各地效果不一。對于引導(dǎo)公眾參與，東三省創(chuàng)建了“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”，雖然從形式上通過網(wǎng)站增加了與公眾的溝通，但實質(zhì)上存在數(shù)字政府治理的“回應(yīng)性陷阱”〔18〕。實踐中，公眾對于政府的訴求情況表現(xiàn)為投訴和求助偏多，咨詢和建言偏少，其中投訴占據(jù)了絕大部份。而政府對公眾的回應(yīng)則存在以下問題：一是回應(yīng)率整體偏低，且對公眾投訴的回應(yīng)率最高，對公眾咨詢的回應(yīng)率最低；二是回應(yīng)速度過慢，且極具隨意性，政府通常不能夠在較短時間內(nèi)恢復(fù)，15天內(nèi)回應(yīng)的情況僅占10%，近四分之一的回應(yīng)超過了3個月；三是解決率不高，僅對投訴類的解決率最高，且表現(xiàn)出一定的維穩(wěn)特征。在出現(xiàn)不能滿足公眾需求的情況時，極少通過協(xié)商的方式征得公眾的理解或認(rèn)可，對咨詢和建言的訴求更是極少按公眾要求的方式解決。從東三省的實踐來看，雖然從形式上增加了政府與公眾的互動，但政府的回應(yīng)顯得遲鈍而隨意，缺少協(xié)商和理解，回應(yīng)質(zhì)量較低，并不能很好推動公眾參與政府治理。

對于推進(jìn)部門協(xié)作，浙江提供了正向的案例。浙江省全面推動了“最多跑一次”改革，其中，“基層治理四平臺”則是其重點工程。浙江省建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個功能性工作平臺，構(gòu)建了業(yè)務(wù)應(yīng)用、應(yīng)用支撐、數(shù)據(jù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施四大體系，推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)與基層治理工作有機(jī)結(jié)合〔19〕。在“基層治理四平臺”中，以“省協(xié)同平臺”為中樞推動基層數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，四大平臺則能夠加速各級部門基層治理信息對接整合，并推動基層事務(wù)在線運行、閉環(huán)式管理、自動化流轉(zhuǎn)、聯(lián)動化協(xié)同、智慧化分析，最終依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)APP平臺將所有基層事務(wù)整合，實現(xiàn)網(wǎng)格工作人員一機(jī)在手、業(yè)務(wù)通辦。

從典型案例看，數(shù)字政府提升了政府治理效能，但并沒有完全表現(xiàn)出理想情況下數(shù)字政府應(yīng)有的特點。其中，數(shù)字政府的積極作用體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，數(shù)字政府建設(shè)發(fā)揮了其信息化和辦公自動化的特點，降低了公眾辦事的交易成本，極大提升了政務(wù)工作效率。各地的典型案例都表現(xiàn)出政務(wù)工作的流程精簡、耗時大量減少的共同特征，獲得了較大的公眾滿意度提升。第二，數(shù)字政府建設(shè)發(fā)揮了其管理網(wǎng)絡(luò)化和運行程序優(yōu)化的特點，政府內(nèi)部各部門的協(xié)作得到較大改善。在各地進(jìn)行的數(shù)字政務(wù)平臺的嘗試中，各平臺都對現(xiàn)有政府各部門職能進(jìn)行了整合，并相應(yīng)進(jìn)行了政務(wù)運行工作流程和制度的調(diào)整，使得各部門協(xié)作程度大幅提升。第三，數(shù)字政府發(fā)揮了其政務(wù)公開化的特點，打造出了政府和公眾溝通的渠道，逐漸引導(dǎo)公眾參與政府治理。以上三點是當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)的主要成效，同時也使各地政府向現(xiàn)代化治理邁進(jìn)了一大步。

但是，當(dāng)前的數(shù)字政府建設(shè)并不能完全達(dá)成理想狀態(tài)下對數(shù)字政府的期待，數(shù)字政府的特點并沒有完全體現(xiàn)出來，數(shù)字政府建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。例如東三省出現(xiàn)的“政府回應(yīng)性陷阱”現(xiàn)象，信息技術(shù)手段只能夠為公眾參與政府治理提供有利渠道，其存在的政府回應(yīng)率偏低、回應(yīng)速度過慢、解決率不高的問題，本質(zhì)上是由于政府回應(yīng)缺乏相應(yīng)的激勵造成的。除此之外，數(shù)字政府建設(shè)還應(yīng)更加精細(xì)化和多元化，在東三省的公眾訴求分布中，投訴類訴求占據(jù)絕大部分的比例，但要實現(xiàn)公眾參與治理，需要公眾提出更多建言類訴求，需要政府制定更加科學(xué)化和人性化的辦法，提升公眾參與治理的激勵。換言之，數(shù)字政府建設(shè)是一個動態(tài)化的過程，當(dāng)前的實踐僅僅是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的初級階段，加快數(shù)字政府建設(shè)本身需要更大的制度激勵。

三、解決辦法：嵌入政府績效管理

嵌入是社會政治發(fā)展中的一種常見現(xiàn)象，作為一種社會科學(xué)的分析概念，英國學(xué)者卡爾·波蘭尼率先使用了“嵌入”(embeded)一詞，指一個主體的部分組件進(jìn)入另一個主體并形成一種相互依附、依存關(guān)系。〔20〕數(shù)字政府建設(shè)缺乏制度激勵，而政府績效管理將是非常契合的工具，將績效考核嵌入數(shù)字政府建設(shè)全過程，把數(shù)字政府建設(shè)的階段性要求納入政府績效管理的考核目標(biāo)，從嵌入視角分析績效管理與數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)系，從而探索加快促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的路徑。

(一)政府績效管理的現(xiàn)實成效

從政策導(dǎo)向出發(fā)，可以將我國長達(dá)40余年的政府績效管理的實踐史劃分為初創(chuàng)期、偏重GDP評價階段、突破“唯GDP”評價階段和科學(xué)化與頂層設(shè)計階段〔21〕。從第二個時期開始，政府績效管理始終面臨“糾偏”的難題。但不可否認(rèn)的是，即使是在偏重GDP評價階段，政府績效管理也發(fā)揮出對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員激勵的積極影響，尤其在推進(jìn)重大工作進(jìn)度、推動責(zé)任落實和提升政府整體效率等方面發(fā)揮了重要作用〔22〕。

目前，政府績效管理已經(jīng)形成了地方政府績效管理制度和財政系統(tǒng)預(yù)算績效管理制度兩項成果〔23〕。1996年在中組部成立干部考核委員會，推動了全國大范圍的政績考核工作，1996年之后，浙江省與山西省各級人大對所選領(lǐng)導(dǎo)干部的政績評議比例均超過了90%，河北省還將目標(biāo)責(zé)任機(jī)制、考核評價機(jī)制、激勵約束機(jī)制納入一個評價系統(tǒng)。這段時期的績效考評指標(biāo)主要以經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)為主，使得從統(tǒng)計結(jié)果看，省級干部升遷率與GDP為主的經(jīng)濟(jì)績效成正相關(guān)關(guān)系〔24〕。之后政府績效管理開始注重GDP以外的其他方面，如采用引導(dǎo)民眾參與考評、第三方考評和將環(huán)保納入考評范圍等。這也取得了極大的成效，政府工作中長期不能解決的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”問題，在群眾評議的“外力”推動下，得到了根治或明顯改進(jìn)；機(jī)關(guān)內(nèi)部辦事拖拉、推諉扯皮等“中梗阻”現(xiàn)象大大減少，工作效率明顯提高〔25〕。黨的十八大報告提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”；黨的十八屆三中全會提出“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”；黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”，則進(jìn)一步標(biāo)志著政府績效管理進(jìn)入更加科學(xué)和全面的階段。在地方政府績效管理實踐的基礎(chǔ)上，績效管理工具被普遍應(yīng)用到財政預(yù)算管理中。財政預(yù)算長期面臨財力緊張與項目“碎片化”并存、財力增加會出現(xiàn)支出“隱形化”現(xiàn)象，專項資金使用成效難以衡量等難題，運用績效管理工具，能夠有效提高財政資金使用效率。2009年，財政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項目支出績效評價試點工作的通知》與《財政支出績效評價管理暫行辦法》，用于規(guī)范中央部門、指導(dǎo)地方部門的預(yù)算績效管理工作，預(yù)算績效管理逐步在全國開展，對樹立績效理念、增強(qiáng)部門責(zé)任意識、提高財政資金使用效率起了積極作用〔26〕。

地方政府和財政預(yù)算績效管理的實踐，證明了政府績效管理是推進(jìn)政府重要項目建設(shè)，提升部門運行效率的重要手段。在目標(biāo)明確的情況下，運用績效管理工具都能夠產(chǎn)生積極效果，不論是推動地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是控制財政預(yù)算支出，都體現(xiàn)出政府績效管理對工作推行的能動作用。而從組織安排和行為激勵的視角，數(shù)字政府建設(shè)的確還需要較大的機(jī)制激勵，在政府績效管理制度日趨完善的基礎(chǔ)上，將績效管理嵌入數(shù)字政府建設(shè)過程是契合當(dāng)下情形的。

(二)數(shù)字政府建設(shè)嵌入績效管理的優(yōu)勢

政府績效管理源于新公共管理理論，其方法是將私人部門的管理方法應(yīng)用到公共部門以提升效率。其主要內(nèi)容是以設(shè)定的工作目標(biāo)為導(dǎo)向，通過科學(xué)合理的績效評估，對政府部門在完成工作任務(wù)、履行職責(zé)職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的政績和成效加以考評，同時以考評結(jié)果來作為獎優(yōu)懲劣的主要依據(jù)，進(jìn)行改善行政管理、提高政府工作效能的行為與活動。政府績效管理就是先制定標(biāo)準(zhǔn)，并對政府活動進(jìn)行監(jiān)督和評價，并通過一系列措施引導(dǎo)其完成制定的標(biāo)準(zhǔn)。而數(shù)字政府建設(shè)的理論主要源于數(shù)字治理理論，數(shù)字治理理論實質(zhì)上是治理理論與互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)結(jié)合產(chǎn)生的，是一種運用信息技術(shù)重塑公共部門管理流程的新型理論〔27〕。從理論上來看，政府績效管理與數(shù)字治理的本質(zhì)邏輯是一致的。政府績效管理雖然是新公共管理理論的重要組成部分，但并不局限于新公共管理理論。新公共管理運動后，出現(xiàn)了公共價值管理理論、協(xié)同理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論等新的理論，而這些理論就是數(shù)字治理理論的基礎(chǔ)。從理論淵源來看，新公共管理理論和數(shù)字治理理論具有較大差別，但其背后的本質(zhì)是一樣的，兩者都旨在為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、成本更加低廉的公共物品和服務(wù)〔28〕。因此，脫胎于新公共管理理論的政府績效管理和數(shù)字治理理論并不沖突，政府績效管理更加側(cè)重于對于政府的動態(tài)激勵，正好克服當(dāng)前我國數(shù)字政府改革中存在的一些問題。

理想的數(shù)字政府能夠極大提升政府治理效能，不僅能提升政務(wù)工作效率，同時能改變政府治理形態(tài)，但當(dāng)前的數(shù)字政府建設(shè)并不能完全達(dá)成以上要求，數(shù)字政府改革任務(wù)還任重道遠(yuǎn)。究其緣由，一是國內(nèi)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型還未完成；二是數(shù)字政府建設(shè)涉及到數(shù)據(jù)確權(quán)、打破部門間隔、明確職責(zé)體系等關(guān)鍵性問題，確實存在較大困難；三是在數(shù)字政府建設(shè)過程中，起主導(dǎo)作用的還是政府本身，政府意志和數(shù)字政府建設(shè)的最終成效具有高度相關(guān)性。因此，目前仍然需要加快建設(shè)數(shù)字政府步伐，以實現(xiàn)政府治理效能的提升。政府績效管理能對數(shù)字政府建設(shè)的動態(tài)激勵起到巨大作用。績效管理是指以設(shè)定的工作目標(biāo)為導(dǎo)向，通過科學(xué)合理的績效評估，對政府部門在完成工作任務(wù)、履行職責(zé)職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的政績和成效加以考評，同時以考評結(jié)果來作為獎優(yōu)懲劣的主要依據(jù)，進(jìn)行改善行政管理、提高政府工作效能的行為與活動。因此，若將數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)進(jìn)度納入政府績效管理的工作目標(biāo)，則能夠很大程度上加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

當(dāng)前，中央和地方相繼出臺了數(shù)字政府相關(guān)政策和規(guī)劃，但多是從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)治理、健全法律規(guī)則、安全保障、專業(yè)人才短缺和跨部門信息資源共享等方面〔29〕，對考核監(jiān)督與評價機(jī)制有較少提及，運用績效管理工具參與數(shù)字政府建設(shè)在政策層面是缺失的。除此之外，以研究機(jī)構(gòu)為主的第三方發(fā)布了對數(shù)字政府建設(shè)的績效評估結(jié)果〔30〕。然而，這些報告一是評估對象主要聚焦于互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)、移動政務(wù)，實際上只對數(shù)字政府概念中運用數(shù)字信息技術(shù)提升政務(wù)服務(wù)效率這一方面進(jìn)行了評估；二是這些報告都是第三方機(jī)構(gòu)自發(fā)進(jìn)行績效評估，績效評估的結(jié)果并沒有被運用到數(shù)字政府建設(shè)中，實質(zhì)上僅屬于政府績效管理的中間環(huán)節(jié)。

四、基本路徑：數(shù)字政府建設(shè)的績效管理改革

績效管理能夠為數(shù)字政府建設(shè)提供有效的制度激勵，但不能忽視的是在長期的政府績效管理實踐中，存在一些需要注意的傾向。一是績效管理的目標(biāo)導(dǎo)向性強(qiáng)。雖然我國的政府績效管理方式各地千差萬別，但由于政府績效管理主體中政府機(jī)構(gòu)占比極高，各種模式都帶有目標(biāo)責(zé)任考核制的特征，普遍采取自上而下的目標(biāo)分解和任務(wù)考核，并主要依據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行績效管理〔31〕?？冃гu估和最終績效數(shù)據(jù)應(yīng)用都受制于上級政府對于績效管理目標(biāo)的制定，容易誘發(fā)“數(shù)字出官、官出數(shù)字”和“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象。〔32〕二是缺乏更加科學(xué)的政府績效評估方法。目前廣泛采用的目標(biāo)責(zé)任考核、公眾滿意度調(diào)查和第三方專業(yè)評價三種績效評估方式各有利弊。在目標(biāo)責(zé)任考核制中，由于各部門的信息不對稱，績效評估極有可能成為爭取部門權(quán)力最大化的工具〔33〕。在公眾滿意度調(diào)查中，參與評價的公眾可能無法客觀公允地進(jìn)行評價，并且容易受到主觀判斷和心理預(yù)期的影響〔34〕。引入第三方進(jìn)行專業(yè)評價時，由于第三方評估市場發(fā)育不健全，第三方機(jī)構(gòu)能力良莠不齊，因此有可能出現(xiàn)對政府部門認(rèn)識不足、評估不準(zhǔn)的情況。三是績效信息的利用方式有限，績效信息公開程度低。在政府績效管理過程中，由績效評估產(chǎn)生的績效信息通常用于政府內(nèi)部，用于考評獎勵、人事決策、行政問責(zé)和預(yù)算編制等方式，績效信息的運用缺乏相應(yīng)的配套方案，績效信息公開程度低也使得公眾無法參與監(jiān)督。我國當(dāng)前的績效信息透明度總體偏低，最應(yīng)及時公開績效信息的基層政府的信息透明度反而最差，同時還缺乏穩(wěn)定的政府績效信息公開平臺。

將績效管理工具嵌入數(shù)字政府建設(shè)，既要規(guī)避績效管理工具中的弊端，也應(yīng)契合數(shù)字政府建設(shè)的需要；不僅要對“數(shù)據(jù)賦能”進(jìn)行考評，更應(yīng)對“整體協(xié)同”進(jìn)行考評。本文試圖從績效管理制度調(diào)整、績效管理組織安排和相關(guān)法律法規(guī)保障三個層面，提出一個數(shù)字政府績效管理的框架設(shè)計(如圖 2)。從數(shù)字政府“數(shù)據(jù)賦能”和“整體協(xié)同”兩項基本特征出發(fā)，通過績效管理工具推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。首先，必須從目標(biāo)制定、績效評估、績效考核和數(shù)據(jù)安全四個環(huán)節(jié)調(diào)整數(shù)字政府績效管理的基本制度，將“數(shù)據(jù)賦能”和“整體協(xié)同”兩類指標(biāo)同時納入績效管理的目標(biāo)體系中。其次，要建立數(shù)字政府績效管理的組織體系確?？冃Ч芾砉ぷ黜樌M(jìn)行。再次，應(yīng)建立完善數(shù)字政府績效管理的法律法規(guī)，形成最高形式的制度保障。最后，通過制度調(diào)整之后的績效管理工具，能夠直接形成數(shù)字政府建設(shè)的制度激勵，推動數(shù)字政府實現(xiàn)“數(shù)據(jù)賦能”和“整體協(xié)同”，而績效管理的組織安排和法律法規(guī)保障，則能夠進(jìn)一步保證績效管理發(fā)揮對數(shù)字政府建設(shè)的激勵作用。

圖2 數(shù)字政府績效管理的框架設(shè)計

(一)數(shù)字政府績效管理制度調(diào)適

第一，調(diào)整政府績效管理的目標(biāo)體系。在新公共管理學(xué)派的政府績效管理中，目標(biāo)制定通常注重“3E”，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益，因而在實際的績效管理過程中，就需要通過控制成本和投入以獲得產(chǎn)出和效益，這種控制的理念在于利益最大化和成本最小化，因而可以在獲取最高的效率。正是由于這種績效管理的方法，最終可以大幅提高政府的行政“效率”，但這種“效率”大多都是可量化的經(jīng)濟(jì)收益方面，從而引發(fā)了新公共管理運動的新難題。因此采取政府績效管理推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)勢必要將其管理的目標(biāo)進(jìn)行重新設(shè)定，以實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的最終目的。數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵點在于數(shù)字信息技術(shù)對于基層事務(wù)的幫助和推動政府結(jié)構(gòu)扁平化并實現(xiàn)多元治理。相對來說，實現(xiàn)多元治理更為關(guān)鍵，數(shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用需要相匹配的組織結(jié)構(gòu)才能發(fā)揮更大的作用，并且多元治理有助于政府更好地提供公共物品及服務(wù)。除此之外，原有的政府績效管理目標(biāo)通常是包含最終的產(chǎn)出和績效，也就是政府提供服務(wù)的最終結(jié)果，而當(dāng)前政府正處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段，還沒有過渡到數(shù)字政府的最終形態(tài)，因而可以把過程變量納入到績效管理的考核體系中來。政府政務(wù)的最終結(jié)果是提供公共物品和服務(wù)，而數(shù)字政府建設(shè)的過程變量則可以考慮為推行政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、打破科層制政府的部門分割和推進(jìn)扁平化多元治理。因此，數(shù)字政府的績效管理應(yīng)將數(shù)字平臺建設(shè)納入進(jìn)目標(biāo)考核體系。數(shù)字平臺建設(shè)是打破部門間隔、推動部門間信息共享的重要中樞，在數(shù)字平臺上，各類主體的定位更加合理、信息的傳播和使用效率更高，從而能夠更好地促進(jìn)公共服務(wù)需求和供給對接?！?5〕可以將各部門整合度、參與度和政務(wù)信息整合情況作為部門與部門間協(xié)同的指標(biāo)，可以將公眾與政府的連接程度、信息成本和政府與公眾交互程度作為公眾與政府協(xié)同治理的指標(biāo)。

第二，運用大數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)字政府績效評估。在政府績效管理的績效評估過程中，應(yīng)當(dāng)借助數(shù)字政府的優(yōu)勢，利用政府大數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)字政府績效評估。傳統(tǒng)的績效評估方法都具有較大的缺陷，公眾滿意度調(diào)查和第三方專業(yè)評價兩種方法都受限于信息不對稱，對政府績效的評估無法滿足準(zhǔn)確、客觀和全面的要求。大數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)不同，運用傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的方式是獨享的、集中的和單向性的，而大數(shù)據(jù)的特性是規(guī)模性(Volume)、多樣性(Variety)、高速性(Velocity)和高價值性(Value)，其數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)是分散的碎片化的，體現(xiàn)了社會開放性、權(quán)力多中心和雙向互動特性。利用政府大數(shù)據(jù)進(jìn)行績效評估，發(fā)揮政府大數(shù)據(jù)的特性，首先應(yīng)當(dāng)打破對評估指標(biāo)數(shù)量和數(shù)據(jù)采集范圍的限制，將評估對象的全部職能、全部職責(zé)、全部結(jié)果都納入到觀測的范圍。其次，為更加全面和合理地進(jìn)行觀測，應(yīng)將數(shù)據(jù)范圍擴(kuò)展為政府提供公共物品和服務(wù)的事前、事中和事后全過程，實現(xiàn)政府績效數(shù)據(jù)動態(tài)化監(jiān)測。再次，政府大數(shù)據(jù)的獲取源頭應(yīng)包含政府內(nèi)部數(shù)據(jù)和社會運行數(shù)據(jù)。獲取政府內(nèi)部數(shù)據(jù)必須要建立起規(guī)范的規(guī)章制度，開放各部門的數(shù)據(jù)權(quán)限，使政務(wù)數(shù)據(jù)能夠及時匯總到數(shù)字平臺；社會運行數(shù)據(jù)則包含了公眾對政府提供的公共物品和服務(wù)的評價。最后，利用大數(shù)據(jù)對政府績效進(jìn)行監(jiān)測應(yīng)是動態(tài)的過程，不論是對政府內(nèi)部還是對社會公眾，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測的技術(shù)含量都極高，因此要不斷進(jìn)行調(diào)整，并且應(yīng)該體現(xiàn)出各地的差異，因地制宜和因時制宜。

第三，依據(jù)績效信息進(jìn)行數(shù)字政府績效改進(jìn)。政府績效管理的最終環(huán)節(jié)是利用績效信息對政府行為進(jìn)行改進(jìn)，政府績效信息的運用尤為重要。首先，應(yīng)建立起明晰的政府職責(zé)體系，績效管理部門根據(jù)大數(shù)據(jù)形成的報告解構(gòu)政府績效目標(biāo)，并根據(jù)政府內(nèi)部各部門職責(zé)細(xì)化政府績效總體目標(biāo)，制定中長期戰(zhàn)略和短期計劃。其次，應(yīng)建立多元主體協(xié)同參與機(jī)制，對數(shù)字政府建設(shè)全過程不斷地進(jìn)行評價、反饋、溝通和改進(jìn)，更加注重多元主體協(xié)同參與，公布政府的績效信息，引導(dǎo)社會公眾通過監(jiān)督、建議等方式參與政府績效信息管理，推動構(gòu)建政府主導(dǎo)、政企合作、社會參與的數(shù)字政府建設(shè)新格局，既促進(jìn)政府與多元主體的互動和合作，謀求公共利益最大化，也體現(xiàn)了黨以人民為中心的執(zhí)政理念，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的引領(lǐng)和協(xié)同組織作用。最后，建立績效信息使用機(jī)制，績效信息應(yīng)反映對公眾需求的實現(xiàn)程度，并應(yīng)包括績效目標(biāo)、績效執(zhí)行、過程監(jiān)控、績效溝通、績效考評、績效審計等績效管理不同階段的運作情況，通過大數(shù)據(jù)獲取海量不同形式的、反映績效的多樣性數(shù)據(jù)并進(jìn)行利用，分析數(shù)據(jù)之間的關(guān)系進(jìn)而將績效信息用于問題診斷、決策支持、組織學(xué)習(xí)、績效改進(jìn)，增強(qiáng)公眾對政務(wù)服務(wù)和政府績效管理虛擬化、信息化的體驗和感受。

(二)完善數(shù)字政府績效管理組織安排

第一，應(yīng)成立負(fù)責(zé)數(shù)字政府績效管理的專門部門。運用績效管理工具推動數(shù)字政府建設(shè)，除了對績效管理各環(huán)節(jié)進(jìn)行重新調(diào)整以外，還必須建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。獲取數(shù)字政府建設(shè)的績效信息，需要打破各部門間的條塊分割，同時還需要積極引導(dǎo)公眾參與數(shù)字政府建設(shè)的績效評價。因此必須成立專門部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)以上工作。

第二，豐富績效管理的評估主體。近年來，陸續(xù)有學(xué)者或者機(jī)構(gòu)發(fā)布了數(shù)字政府績效評估結(jié)果，表明第三方評估主體具有較強(qiáng)的自主性和積極性。實現(xiàn)科學(xué)化的數(shù)字政府績效管理，必須吸納第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、相關(guān)專家學(xué)者和公眾作為評估主體，同時為更好應(yīng)用政府大數(shù)據(jù)獲取績效信息，也需要同第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度合作，因此需要建立和完善引入第三方主體參與評估的機(jī)制。

第三，應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)公眾參與的激勵機(jī)制。數(shù)字政府的“數(shù)字賦能”和“整體協(xié)同”兩項特征中，公眾都在其中扮演著重要角色，因此，對數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行績效管理，引導(dǎo)公眾參與也是應(yīng)有之義。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府對公眾的數(shù)字政府需求作出積極回應(yīng)，引導(dǎo)民眾與政府之間形成良好的溝通和互動，提高公眾參與的積極性?？梢圆扇∮牲c及面的方式，尋找中介組織、代表性企業(yè)和公眾率先參與，加大對公眾宣傳力度，漸進(jìn)引導(dǎo)公眾對數(shù)字政府績效進(jìn)行評估和反饋。

(三)建立完善數(shù)字政府績效管理法律法規(guī)

第一，推動數(shù)字政府績效管理法治化，做好數(shù)字政府績效管理的頂層設(shè)計。法治是最高形式的頂層設(shè)計和制度發(fā)展〔36〕，數(shù)字政府建設(shè)涉及到政府的主導(dǎo)地位、多主體參與制度和政務(wù)數(shù)據(jù)的共聯(lián)共通，相應(yīng)法規(guī)的出臺才能更好地發(fā)揮績效管理對數(shù)字政府建設(shè)的推動作用。例如，在預(yù)算管理方面，2014年出臺的新《預(yù)算法》五次提到了預(yù)算績效管理相關(guān)內(nèi)容，要求各級政府、各部門、各單位對預(yù)算支出情況開展績效評價，并要求各級人大對績效結(jié)果進(jìn)行重點審查〔37〕。2022年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中也提出要完善法律法規(guī)制度，要將經(jīng)過實踐檢驗行之有效的做法及時上升為制度規(guī)范，加快完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)框架體系。因此，推動數(shù)字政府績效管理實踐，并逐步應(yīng)用于相關(guān)法律法規(guī)文件中，是加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

第二，完善數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)利用和共享的相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)安全保障。數(shù)字政府的特點是建立數(shù)據(jù)聯(lián)通的基礎(chǔ)上，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變，利用績效管理加快數(shù)字政府建設(shè)，更需要明確數(shù)據(jù)權(quán)屬、打破部門分割，實現(xiàn)數(shù)字資源共享。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，除應(yīng)根據(jù)績效管理流程進(jìn)行改進(jìn)之外，還應(yīng)完善數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)權(quán)屬相關(guān)法律制度。首先，數(shù)字政府績效管理涉及到政府內(nèi)部部門間數(shù)據(jù)聯(lián)通和政府與社會主體的數(shù)據(jù)共享，因此各地政府應(yīng)明晰各類數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)邊界，并制定相應(yīng)的管理辦法。其次，績效信息的最終運用還應(yīng)建立在源數(shù)據(jù)的安全基礎(chǔ)上，各地政府應(yīng)加大對涉及國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和個人信息等數(shù)據(jù)的保護(hù)力度，落實主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，構(gòu)建全方位、多層級、一體化安全防護(hù)體系。最后，應(yīng)將數(shù)據(jù)安全納入績效管理目標(biāo)體系中，并建立起動態(tài)監(jiān)控、主動防御、協(xié)同響應(yīng)的數(shù)字政府安全技術(shù)保障體系，完善日常監(jiān)測、動態(tài)管理的數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制。