從項目化整合到共享秩序構建：新時代文明實踐中心的運行機制探析

馬超峰 薛美琴

一、問題的提出

2018年中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于建設新時代文明實踐中心試點工作的指導意見》，要求以縣、鄉鎮、村三級為單元，構建新時代文明實踐體系，在縣一級建立新時代文明實踐中心，在鄉鎮一級建立新時代文明實踐所，在行政村設新時代文明實踐站，從而打通城鄉公共文化服務體系的運行機制，成為宣傳群眾、教育群眾、關心群眾、服務群眾“最后一公里”的重要抓手。全面推進鄉村振興戰略不僅包括產業、生態、人才與組織振興，還應重視鄉村的文化振興。文化能夠給予發展更基礎、更深沉、更持久的“革命性動力”，它所具有的“共享性、共同性、規范性”特點〔1〕，能夠在鄉村振興中發揮動員、協調、黏合等諸多功能。已有研究表明，農村減貧之所以有了顯著效果，除國家具有很強的主體性外，社會文化主體性是不可忽視的力量和角色。〔2〕文化振興不僅是涵養其他振興的重要基礎，也是鄉村振興戰略向下扎根的重要保障。因而，如何有效推進新時代文明實踐中心建設，發揮文化在鄉村振興中的作用，是當下鄉村社會文化建設的重要議題。

然而，由于文化建設的特殊性，實踐中的鄉村文化建設依然是鄉村振興中的短板。究其原因，一是文化所具有的“軟性”，其發展受地理環境、政治和歷史事件的影響〔3〕。作為非獨立變量，文化鑲嵌在實踐語境和社會話語之中，排除在社會結構之外〔4〕，是等待挖掘、利用和加工的資源。二是文化所具有的“共享性”，作為一群人、一個時期或一個群體的某種特別的生活方式，文化產生的機理在于“個人認知圖式與講述網絡關系的故事之間的互動”〔5〕，它內嵌于群體，依托于網絡，因而文化的建設過程，不是簡單的干預與調控，而是對社會的涵養與再造。作為鄉村文化建設的一個縮影，文明實踐是新時代文化建設的典型樣本，它既是自上而下制度性的文化體系重構，也是自下而上社會性的文化要素活化。進一步而言，現代國家建設中的文化進路，不僅需要關注“作為文化行動者的國家”，還需要關注“作為文化場域的社會”，并以此來構建新時代的文化建設。而如何協調文化建設與地方治理之間的關系，使文化特性相融于地方治理過程，則是新時代文明實踐的核心議題。為此，本研究通過對長三角M縣新時代文明實踐中心建設的個案觀察，分析文明實踐的運行過程、內在機理與實踐效果，重點關注項目制背景下的文明實踐過程。以項目制為載體的地方治理實踐，在文明實踐運行過程中是否依然有效？文化要素如何嵌入項目制之中，對項目制的拓展又體現在何處？而對于上述問題的回答，既可以拓展基層治理中項目制理論的外延，也有助于鄉村振興戰略實施中文明實踐的路徑優化。

二、鄉村文化建設中的項目制實踐及其反思

傳統社會中的國家構建過程，不僅包括國家機構滲透社會、汲取和配置相應的資源，還包括為民眾提供重要的神話和象征性符號，以獲得對民眾的控制。〔6〕符號作為文化的載體，其生產往往通過核心象征推廣，以及在象征之上的詮釋“刻寫”來嵌入到大眾日常生活之中。國家則通過“文化置位”〔7〕“文化合成”〔8〕等多種刻寫策略，實現其自身合法性的構建。這種具有意義系統論、工具箱論的文化視角，往往依循自上而下的文化實踐路徑，文化或是“一套內部邏輯自洽的規則觀念，以此賦予人們的日常生活以意義”，或是“強調其工具屬性以及行動者對文化所具有的能動性和掌控力”。〔9〕因而，一個國家的政治，有時候反映的是它的文化設計。所不同的是，在傳統與現代之間，國家刻寫文化所依托的制度載體不同。項目制作為當代中國基層社會治理的重要載體，它既是政策執行的工具，也是刻寫文化的依托。在鄉村文化建設過程中，作為政策實施的項目制是否依然有效，需要在理論層面予以梳理和反思。

(一)項目制及其實踐邊界

實踐中的項目制，發端于現行財稅制度下國家的轉移支付方式，但卻早已溢出財政領域，成為其他許多領域中自上而下推動任務部署的一個重要形式。溯其本源，項目制主要是指一種事本主義的動員、組織和管理方式，根據事情的內在需要與發展邏輯，在資源有限的條件下，由專門的組織利用現代管理方法和工具來完成一種特定預期的一次性服務〔10〕。從項目制的實踐效果來看，對于非預期后果較少的任務，往往易于發包、便于承包，因而也就能夠取得較好效果。而對那些不易于發包、過程管理比目標管理更重要的任務，即便采用“項目制”“目標管理責任制”“行政發包制”也仍然難以解決實踐問題。〔11〕顯然，項目制的運行存在有效邊界，在具有長期性、共享性與持續性的基層文化建設領域，項目制的實踐困境成為研究者討論的焦點。

項目制能否實現有效運行，不僅與項目執行過程相關，還與項目自身特點密切相連。從項目執行角度展開分析，或是由于“特定政府組織結構和制度環境中的共謀”〔12〕，或是因為“參與者身份角色的轉變”〔13〕，這也是多數研究者對于項目制實踐邊界的討論起點。不過，從管理學借鑒而來的項目制，其項目是指為創造獨特的產品、服務或成果而進行的臨時性工作，具有臨時性、一次性、有限任務的特征。顯然，在鄉村文化建設領域中的項目，往往并不能滿足上述特征。此時，為了適應項目制運行，實踐中的項目化運行往往會進行項目的“拆解與組合”〔14〕。但值得思考的是，在項目重組的同時，政策是否已經開始偏離最初的目標。如果項目不能滿足項目制的運行條件，運行就會偏離既定的治理目標，因而項目制與項目之間也存在一個匹配關系。

(二)鄉村文化建設中的項目制拓展

項目制下的鄉村文化建設，是一個雙向運動的過程，一方面通過項目化操作，使彌散性的文化有了實踐的可能，另一方面則是項目化的拆解，使得文化秩序在碎片化的實踐中失去靈魂。如何在項目制的實施中涵養文化之魂，是鄉村文化建設的關鍵所在。與此同時，作為混合著市場與科層特征的項目制，在整合輸送資源的同時，也將不同行動者整合其中，在利益與目標糾葛中，形成了項目制下的治理秩序。從項目制視角而言，鄉村文化建設需要實現雙重目標，一是文化建設的項目化整合，即鄉村文化建設之形，二是文化秩序的共享性建構，即鄉村文化建設之魂。如果忽視文化建設中的秩序，單純項目制所能實現的，往往是集中人力、物力、財力而形成的“項目展示”，而非文明的向下扎根。

從秩序角度理解項目制的運行，是鄉村文化建設對項目制理論的外延拓展。在已有研究中，部分學者通過觀察政策下鄉過程，提出了分利秩序、精英俘獲、共謀、分級治理等觀點〔15〕，從不同維度將項目制下的治理秩序得以呈現。而對于上述秩序的分析，學者依然是從政府過程、組織行為與事件過程角度予以解讀，強調項目制運行中的多重目標、信息偏差、能動選擇等因素。不過，對于鄉村文化建設而言，秩序并不是因變量，而是自變量。在鄉村文化建設過程中，不是單純項目制塑造了治理秩序，而是秩序規約著項目制的有效運行。為此，本研究通過新時代文明實踐中心建設，分兩個層次對其進行觀察，一是項目制視角下的文明實踐，二是共享秩序視角下文明實踐項目運行機制的流變。

三、項目化整合：新時代文明實踐的運行過程

新時代文明實踐作為引領鄉村文化振興的重要舉措，是凝聚群眾、引導群眾、以文化人、成風化俗的基層文化陣地，也是推動鄉村全面振興、滿足農民精神文化生活新期待的戰略之舉。如何將這一政策有效落地，一方面需要借力現有的治理架構，另一方面則需要關注文明實踐運行的內在機理。本研究以長三角地區的M縣為例，觀察文明實踐的運行過程。選擇該案例的原因有二：一是M縣作為首批新時代文明實踐中心建設的試點單位，案例具有典型性，資料具有豐富性；二是M縣作為東部發達地區縣域治理的典型樣本，在治理體系與架構上較為成熟，項目制實踐具有良好的基礎。正因如此，選擇M縣作為觀察樣本，既可以有效觀察文明實踐的運行，也可以審慎檢視項目制的流變。依據調研資料內容，本文梳理出M縣新時代文明實踐中心建設的三個關鍵性事件，即組織平臺搭建、文明實踐項目庫發布、典型經驗打造。通過三個事件，基本可以勾連M縣新時代文明實踐的整個過程，從而進一步觀察建設中項目制的運作邏輯。

(一)文明實踐中的平臺整合與組織建構

長三角M縣作為首批試點單位，文明實踐中心建設既是規定任務，也是政治任務。自2018年8月中央發布文件以來，M縣就開始積極籌備新時代文明實踐中心建設。在組織結構上，縣一級成立實踐中心，中心主任由縣委主要負責人擔任；鄉鎮成立實踐所，鄉鎮主要負責人擔任所長；村居設立實踐站，黨組織書記擔任站長。在此基礎上，全縣的志愿服務資源與新時代文明實踐中心建設對應掛鉤，成為新時代文明實踐的重要抓手。與此同時，M縣成立新時代文明實踐中心領導小組，縣委縣政府主要領導擔任組長與常務副組長。2018年10月，M縣舉行全縣新時代文明實踐試點工作推進會，10家文明實踐所、231家實踐站負責人，26家相關部門單位負責人參加會議。M縣新時代文明實踐試點工作，在組織結構上形成了1個中心、10家文明實踐所、231家實踐站、5097個實踐點，375支志愿服務隊伍、14萬名志愿者的組織格局。自此，新時代文明實踐中心建設正式嵌入M縣黨和政府的工作之中，成為中心工作之一。

新時代文明實踐中心試點建設，為M縣鄉村文化體系重構提供新的機遇。但是，面對具有“軟性”特點的新時代文明實踐中心建設，基層干部依然存在工作困惑。如何將“文化大餐”轉化為“便捷套餐”是新時代文明實踐落地的關鍵一步。在此過程中，為解決細碎化服務訴求與分散化資源供給之間的矛盾， M縣選擇“京東城市”開發新時代文明實踐技術平臺，在相互協商基礎之上，雙方達成共識，開發“M縣志愿密碼”系統，實現M縣新時代文明實踐數字虛擬中心率先落地。M縣新時代文明實踐工作，既有了組織化的“軟件”，也具備了技術化的“硬件”。2018年8月至11月，在新時代文明實踐小組領導之下，按照試點工作要求，實踐中心抽調人員集中辦公，精心布置展示中心、開發實踐中心云平臺，初步完成了新時代文明實踐中心的組織建構與平臺開發。

(二)文明實踐中的資源整合與項目生成

虛擬數字平臺的落地，加速了現實資源的整合力度。有效整合細碎的基層治理資源，將其納入文明實踐過程之中，是M縣試點工作推進的關鍵。首先，借助“隊伍-平臺-基地”三種有效形式，形成了“156”分類整合資源模式，其中1是指 “組建一批志愿隊伍”，通過志愿隊伍與行政機關有效合作，任命“一把手”為“總隊長”，有序整合志愿服務資源，形成“敏捷、奉獻、揚善”的志愿服務隊伍；5是指“打造五大服務平臺”，即理論宣講平臺、教育服務平臺、文化服務平臺、科技與科普服務平臺、健身體育服務平臺，利用五大平臺，將不同志愿服務有效納入其中，形成“多元、專業、精準”的文明實踐力量；6是指“升格六類實踐基地”，即NM鎮板凳講習所升格為理論實踐基地、GX區星海社區志愿服務站升格為文明實踐基地、KF區綜合文化服務中心升格為德法實踐基地、H書房升格為文化實踐基地、DG鎮文藝創作基地升格為文藝實踐基地、YZ鎮家風文化協會升格為社科實踐基地，將現有資源有效盤活，形成文明實踐資源有效運行的場域。

其次，在資源整合的同時，積極構建有效的工作機制，是文明實踐有效運行的保障。M縣以“234”為核心，利用“網下網上兩個陣地”“三級網絡全面覆蓋”與“社會化參與、項目化設計、標準化推進、制度化激勵”四化推進機制，形成“點單-統單-制單-派單-接單-評單”的閉環工作機制，以此來發揮縣級實踐中心統籌、部署、組織功能，鄉鎮實踐所傳導、協調、推動功能，村居實踐站宣傳、發動、落實職能。而在上述工作機制建構過程中，由“活動”向“項目”轉變，把文明實踐任務設計為文明實踐項目是整個機制的核心。為此，M縣提出“責任任務清、群眾需求清、服務資源清”的“三清三化”項目庫制作原則，通過建立項目庫，使整合后的資源得以有效分配，碎片化的訴求得以有效擬合。

(三)文明實踐中的項目整合與亮點塑造

作為M縣一項重要任務，文明實踐試點中心建設需要“打造樣本、凝練經驗、形成模式”。因此，一方面在“面”上形成文明實踐工作的快速推進，以實現試點中心建設的初步成效；另一方面在“點”上總結文明實踐工作的經驗要點，以回應上級對試點中心建設的評估考核。只有“點”“面”結合，突出“亮點”才能順利通過考核。M縣以文明實踐為主線，設計“M縣文明實踐日歷”，使其與文明實踐項目庫有效對應，為文明實踐有序運行提供了良好的氛圍。例如，M縣NM鎮以“桃花”為主題，每年3月25日邀請村居舞蹈隊、說唱團、志愿服務隊參加“桃花會”，有效帶動鄉村旅游的同時，完成了文明實踐工作的有效落實。正是通過傳統文化記憶與新時代文明實踐相結合，依托“我們的節日”開展“我們的活動”，以此撬動各種資源和社會力量向文明實踐活動集聚，從而實現占領“我們的陣地”、凝聚“我們的隊伍”。這種“傳統的發明”為新時代文明實踐提供了有效的場域，帶動了文明實踐“面”上的業績。

在“點”上，M縣積極將新時代文明實踐工作納入年度考核，形成“4分值3維度”考核框架，即陣地建設1.5分、活動策劃1.5分、典型案例1分。面對上述考核要求，兩個1.5分是文明實踐的“規定動作”，臺賬完整即可獲得相應分數。而典型案例作為“自選動作”，考核不僅需要臺賬，更需要相應的項目創新。M縣宣傳部積極挖掘本地特色文化資源，借助“草根名人”“百姓名嘴”開展文明實踐，打造“紅嫂熱線”志愿服務項目，形成具有地方特色的文明實踐項目。通過多家自媒體與報紙的報道，云南、內蒙古、黑龍江等省市宣傳部門到M縣考察文明實踐試點工作達25批次。典型塑造與挖掘，形成了考核中的亮點打造。

在項目制的運作邏輯下，文明實踐“依托項目來量化行動，依據考核來強化執行”，案例呈現的內容與其它工作任務并無差異。顯然，作為一項政策的文明實踐，在項目制邏輯下得到有效落地，但是指標化的政策執行，在項目落地的同時也肢解了“作為整體的文明實踐”。文化建設在鄉村社會呈現碎片化的特征，作為共享秩序的文明實踐，如何回應項目制下的碎片化執行，則需要進一步討論。

四、共享秩序建構：新時代文明實踐的機制分析

從過程視角來看，作為政策的文明實踐已經嵌入在項目制的運行軌道，在項目化動員中實現了文明實踐的既定目標。顯然，對于項目制的路徑依賴，使文明實踐有了抓手，但卻與文明實踐所要實現的鄉村文化秩序重構存在一定張力。正是由于對項目制的路徑依賴，文明實踐所要建構的共享秩序往往容易脫嵌于鄉村社會。由此，文明實踐的運行具有雙向運動的特征，一方面作為鄉村文化政策的文明實踐，在項目化動員過程中，資源、組織、行動得到有效整合；另一方面共享性的鄉村文化秩序，在不斷指標化、精準化的項目落地中日益變得碎片化，共享秩序被指標化的項目動員所肢解。因此，文明實踐的落地過程具有雙重目標，如何在項目動員中實現共享秩序建構，是項目制進一步升級的關鍵。

(一) 共享秩序建構中項目生成的選點邏輯

作為鄉村文化振興的文明實踐，在項目制運作邏輯下，其落地依托在于如何將政策轉化為有效的項目載體，這也是新時代文明實踐中心建設的起點。一般而言，在項目形成過程中，主要受到兩方面因素的影響：其一，“政治勢能”是項目生成的初始動力。在政策驅動之下，地方政府或執行單位通過識別出這些政策背后所具有的“政治勢能”〔16〕，這種勢能驅動科層體系形成響應，層層轉化為相應的指標與任務；其二，“中心工作”則是項目創制的直接動力。當指標與任務得到“量化”后，基層便通過“書記項目”“一號工程”“亮點工程”等方式，整合相應的資源與部門〔17〕，形成以“項目創新”為抓手的政策落地方案，最終使項目嵌入到整個科層工作之中。

不過，上述項目的形成存在一個假定，即項目的目標、內容、考核等較為明確。因而圍繞上述量化指標，國家與基層之間通過“發包-抓包”的上下互動，使項目得以生成。但是，文明實踐的特殊性以及項目的長期性，使得“自上而下的招標”和“自下而上的競爭”在項目生成的過程中失靈，即自上而下的招標“回應不足”，自下而上的競爭“動力不足”。正是由于上述特殊性，文明實踐中的項目生成過程，不是“發包-抓包”邏輯，而是“找包-發包”過程，“找到合適的項目”成為文明實踐項目生成的核心。

文明實踐中的項目生成，關鍵在于“找”，通過“尋找項目-拓展項目-創新項目”的邏輯來開展實際工作。能否找到一個“地域特色、時代主題、貼近群眾”的好項目，便是文明實踐過程中的選點邏輯。在M縣文明實踐項目實施單位的選定過程中，并未采用以往的競爭模式，而是“推薦-考察-競爭”三個環節。特別是在考察階段還加入了專家評議環節，對實施單位的“文化底蘊、文化素材、文化欄目、兩委班子”進行評議，最終選定文明實踐的實施單位。在此過程之中，國家作為文化的采集者，它不再是簡單地刻寫自身合法性所需要的符號及其話語，而是在尋找激活基層社會的有效載體，以回應國家整個文明建設的需要。在“農民生活本身所能尋找到的人生目的和熱忱”〔18〕之處與“國家借用文化資源獲得的合法性”〔19〕之地，在社會與國家的共識點上，文明實踐項目“被選中”。

(二) 共享秩序建構中項目運行的團結機制

對于文明實踐而言，項目運行不僅是一個資源不斷整合的過程，也是鄉風民俗不斷操演的過程。資源是項目運行的核心要素，而項目則是資源得以聚合的樞紐。項目運行并非是單純的福利遞送，而是鄉村社會治理場域的再造。因此，在文明實踐項目運行過程中，一方面需要整合各方資源，通過撮合資源導入項目之中〔20〕，從而實現文明實踐項目的財力保障，另一方面則需要共享資源，通過公眾參與帶動項目輻射，實現文明實踐項目的活力運行。“活力”與“財力”的有效融合，是文明實踐項目得以有效運行的關鍵。而“兩力”融合的途徑，則是開放的參與方式及其有效的團結機制。

相比于以往項目，文明實踐項目需要的參與方式具有開放型特征，而非收斂型參與。所謂開放型參與，是指在項目運行過程中，主體間具有共享秩序特征，參與不具有排他性。而收斂型參與，則是指在項目的運行過程中，主體間并非共享，而是分利秩序，參與可能具有排他性。以往項目制的運行過程，在項目打包進村之后，項目常常圍繞分配而展開，具有較強的排他性與分利性。正因如此，項目制所內嵌的利益結構，往往會面臨“合理化”的拷問，進而引發分利秩序〔21〕、精英俘獲與項目共謀弊端。文明實踐中的項目運行則與之不同，在整合資源的同時，項目演化出的治理秩序并不是“排他性”過程，而是一個共享過程。與以往項目實施中“靜悄悄的過程”不同，文明實踐項目則需要“熱熱鬧鬧的場面”。經過資源整合后的項目，在進入村莊時，需要在村莊內外進行不斷的操演，共享與開放的參與秩序，使項目的公共性得到提高，在展示項目的同時，實現以鄉風文明為紐帶的治理團結。

(三) 共享秩序建構中項目考核的再生產邏輯

作為項目制運行中的重要節點，考核是項目實施過程中的必要環節，也是項目績效評估的重要依據。在項目考核中，對于上級政府而言，需要通過對項目實施進行測評，分析項目運行中是否存在偏差，并以此來判斷政策執行情況與實施效果。對于項目執行的基層政府而言，則需要通過項目這一載體開展社會建設，向上級政府輸送經驗成果，以此來獲得上級政府的肯定。考核既關系到項目資源的跟進，也影響著基層政府在年度錦標賽中的位置。如何對項目進行有效考核，成為項目制討論中的重要議題。現有項目制下的考核討論，往往強調考核在技術層面的指標化過程，突出任務清晰性，避免“委托-代理”下的雙重風險。因此，基層政府在項目執行之初，便開始“對標考核”來完成項目任務。不過這種指標化的激勵考核模式，常常卻出現項目部分脫嵌〔22〕于鄉村社會的困境。

對于文明實踐項目而言，考核同樣面臨上述“脫嵌困境”。一方面鄉村文化建設中的“軟性”，在動員強度上較弱，另一方面文明實踐中的共享秩序，在項目持續性上則較為乏力。顯然，利用指標化的項目考核，很難實現文明實踐中心的建設目標。“項目懸浮于鄉村社會、行動游離于日常生活”成為以往鄉村文化建設中的痛點。為此，M縣在文明實踐項目考核中，不僅采用了以往“指標化的計分模式”，而且在計分基礎上實行“公共性積分”考核，即文明實踐項目實施單位，每參加M縣內一次公共性活動，便給該項目增加1-3分。公共性積分越多，項目后期的支助也就越多。因此，文明實踐的項目考核不是“一場驗收，而是不斷的彩排”。項目考核開啟的不是項目的終結，而是以項目為載體的鄉村文化再生產。

五、結論與討論

新時代文明實踐作為鄉村文化振興的重要抓手，既是塑形工程，又是鑄魂工程。以項目制理論為切口，分析新時代文明實踐中心的建設過程及其內在機制是本研究的核心內容。通過對長三角M縣新時代文明實踐試點工作的觀察，研究發現：文明實踐的特殊性，使項目制在治理運行中發生變化。從運行過程上而言，文明實踐依托項目制載體，實現了資源、組織、人才等的有效整合。但是，從運行機理上來看，雖然文明實踐運行依托于項目制，但卻是對項目制的一種升級。從項目生成上，文明實踐中的項目制運行強調“項目的找點邏輯”。在項目過程中，文明實踐中的項目運行展現出“具有開放參與的團結機制”，在項目考核上，文明實踐中的項目考核則展示出“再生產邏輯”。正因如此，新時代文明實踐中心建設，在實踐維度拓寬了鄉村文化建設的力量，在理論維度拓展了以往項目制的理論邊界。

隨著鄉村振興戰略的不斷深入，打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會之后的鄉村中國，實踐與研究開始關注“基層群眾的日常、鄉村社會的民情、治理共同體的重塑”等議題。新議題與舊治理能否實現相容，既考驗著已有治理模式的韌性，也檢驗著新議題的包容程度。項目制作為近年來基層治理中的典型實踐，在國家治理下沉與基層社會激活方面，具有較好的治理績效。項目制如何適應新議題中的“細碎、共享、軟性”等特征，就需要拓展項目制運行中的內在機制。唯此，項目制的運行才能真正增進公益進而達成既定政策目標。與此同時，文明實踐在項目制運行中，需要審慎地對待共享秩序這一內核要求，克服項目制內在的治理慣性，實現在項目化整合中的共享秩序構建。