在新發展格局下高質量構建寧波市應急物資保障體系的對策研究

寧波市發展和改革委員會應急物資保障體系研究課題組

一、構建應急物資保障體系的重要意義

（一）我國應急物資保障體系發展歷程

應急物資儲備是國家儲備的重要組成部分，通常是指以政府為主體，以保障國家總體安全和經濟社會穩定為目的，有計劃地對事關國家戰略發展和應對突發事件的各類物資進行儲備。我國應急物資保障體系的發展階段，大致經歷了初步發展期、基本構建期、深化建設期三個階段。

1.初步發展期。20 世紀 50年代中期起，我國參照蘇聯模式開始建立國家物資儲備體系，陸續建立了糧食、藥品、救災物資、外匯、土地、石油等儲備制度。1953年，國家物資儲備局作為政務院的一個獨立局正式掛牌成立，自此我國有了專門的應急物資儲備機構。1980年以來，物資儲備管理體系進一步完善，基本確立了自上而下的物資儲備管理結構。

2.基本構建期。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視應急物資保障體系建設。2014年，習近平總書記首次提出“總體國家安全觀”的概念，被納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。2018年，按照《深化黨和國家機構改革方案》，整合國家糧食局、民政部、商務部、國家能源局等部門相關職能，新組建國家糧食和物資儲備局。至此，我國進入了大物資儲備統一構建、統一管理的進程。

3. 深化建設期。2019年底以來，面對世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情等全球性突發公共事件，習近平總書記多次指示要切實加強應急物資儲備工作。黨的十九屆四中全會將物資儲備體系建設列入《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的重要內容。2020年2月，習近平總書記主持召開中央深改委第十二次會議，明確提出“要健全統一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容。”2021年8月，中央深改委第二十一次會議召開，審議通過了《關于改革完善體制機制加強戰略和應急物資儲備安全管理的若干意見》，深刻闡明了加快健全統一應急物資保障體系的極端重要性。2022年10月，應急管理部、國家發展改革委、財政部、國家糧食和儲備局聯合印發《“十四五”應急物資保障規劃》，對應急物資保障工作作出全面部署。

（二）寧波構建應急物資保障體系的重要意義

受全球政治經濟格局加速演變以及自然災害、公共衛生、公共安全等多重因素影響，突發性事件風險因素愈加增多。隨著中國式現代化進程的不斷加快，在新發展格局下高質量構建寧波市應急物資保障體系具有重要意義。

1.構建應急物資保障體系是應對國際環境深刻變化的必然要求。世界百年未有之大變局加速演進，面對復雜嚴峻的外部環境，構筑好應急物資保障體系，夯實防范化解重大風險的物質基礎，其重要性日益突出。寧波作為我國重要的開放型經濟大市和長三角對外開放重要門戶，承擔著輻射國際國內“兩個扇面”的重要任務，建立健全應急物資保障體系，以自身的穩定發展有效應對外部風險挑戰，對打造雙循環互促發展的示范城市具有深遠意義。

2.構建應急物資保障體系是全面踐行總體國家安全觀的重要保障。黨中央要求健全統一的應急物資保障體系，顯著提高應對重大突發事件的應急物資保障能力，推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定。堅持以需求為導向的應急物資底層邏輯，著力構建集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的應急物資保障體系，將為寧波探索市域層面推進中國式現代化夯實重要基礎。

3. 構建應急物資保障體系是創新數字化改革的必然趨勢。人工智能、大數據、云計算等先進技術的快速發展，為提高應急物資管理水平提供了技術支撐。當前，寧波市著力打造“361”萬千億級產業集群，將數字經濟擺在重中之重的位置。通過數字化改革對應急物資保障工作機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位、系統性重塑，將引領全市應急物資保障工作實現跨越式發展。

二、先進地區經驗借鑒

2020年以來，全國各地紛紛出臺應急物資保障體系相關規劃。如山東建立了較為完整的從省級到地方的應急物資保障體系；浙江應急物資保障體系走在全國前列，出臺《浙江省應急物資保障體系“十四五”規劃》，將應急物資分為生活保障類、公共衛生類、搶險救援類及能源保供類；不同于浙江的“自上而下”，廣東則是采用“自下而上”的模式，由深圳率先提出涵蓋食物、能源資源、自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全應急事件的戰略和應急物資保障體系。

（一）深圳市

深圳市物資保障分為戰略物資保障和應急物資保障。戰略物資保障實現基本生活物資儲備供應平穩，物資儲備量現已達到或超過上級規定的儲備標準；應急物資保障主要為針對突發事件的應急救援物資儲備，現納入儲備范圍的應急物資共有20 余類。從深圳的特色看有兩大亮點：一是科學頂層設計，出臺綱領性文件。深圳市印發了《深圳市戰略和應急物資保障體系“十四五”總體實施方案》，對全市戰略和應急物資保障進行了總體規劃，構建了具有深圳特色的大物資儲備體系；二是強化數字賦能，提升物資保障信息化水平。建立全市戰略和應急物資保障信息平臺，使市本級各條線物資保障信息系統有效銜接，滿足組織實施、監督評估和日常管理的需求，為市委市政府決策提供數據支撐。

（二）青島市

青島市應急物資儲備體系已基本形成，納入儲備的應急物資主要包括搶險救援保障物資、應急救援力量保障物資、受災人員生活保障物資以及為應對處置公共衛生事件所需的保障物資。從青島的發展經驗看，有兩點值得借鑒：一是建立健全制度保障。早在2020年，青島率先發布了《關于明確市政府部門應急物資保障職責分工的通知》，整合分散在市直各有關部門（單位）的應急物資管理職能。隨后，又制定印發了《青島市應急物資儲備管理辦法》等文件，進一步完善應急物資保障體系管理制度；二是制定完善相應機制。青島市為提高各類突發災害處置應急物資保障能力、規范全市應急儲備物資調撥工作，制定了《青島市應急儲備物資調撥機制》，并建立了應急物資市場化儲備機制，不斷加強應急物資儲備管理，全面提升新時代應急物資保障能力。

三、寧波市應急物資保障體系建設現狀及存在的不足

近年來，寧波市深入貫徹落實黨中央、國務院關于應急物資保障工作的重大決策和市委、市政府的統一部署，按照職責分工積極推進應急物資儲備工作，應急物資保障機制初步建立，儲備規模逐步擴大，儲備模式日趨多元，信息化水平穩步提升，全市應急物資保障體系基礎進一步夯實。盡管寧波市應急物資保障體系建設已取得初步成效，但對標高質量發展要求，與省外先進地區相比，寧波市應急物資保障體系建設仍有進一步提升的空間。

（一）應急物資保障機制初步建立，但治理體系建設和體制改革仍有待深化

近年來，寧波市深化創新全市應急物資保障工作，建立健全市、縣兩級應急物資保障機制，初步構建了上下貫通、協調一致、高效快捷的應急物資保障體系，確保應急物資儲備保障可靠有力。制定實施《寧波市應急物資分類指導目錄（2022）》《寧波市“健全應急物資（糧食）保障提升平安建設風險防范能力”專項工作排名賦分辦法》等政策文件，切實保障應急物資保障工作有序推進。但與此同時，應急物資保障統籌協調機制尚未形成全市“一盤棋”“一本賬”，新體制下應急管理的統與分、防與救職能還需要進一步磨合。

（二）應急物資儲備規模逐步擴大，但儲備能力仍需提高

寧波全市應急物資儲備規模明顯增加，品種結構逐步優化，已基本建立起應對嚴重自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發公共事件應急全過程所必需的生活保障、公共衛生、搶險救援、能源保供四大類儲備物資，各類應急物資儲備規模滿足省、市級儲備要求。但與此同時，部分物資儲備規模缺乏設定依據，倉儲設施建設投入存在不足，平急兩用的城市基礎設施建設還有待推進。

（三）應急物資儲備模式日趨多元，但社會儲備力量有待加強

目前，寧波市已初步形成了覆蓋“市—區（縣、市）—鄉鎮（街道）—村（社區）”，以政府主導、社會參與的應急物資儲備模式。生活保障類應急物資以政府實物儲備為主，協議代儲、產能儲備等形式為補充；公共衛生類應急物資以產能儲備與實物儲備相結合的形式；搶險救援類應急裝備根據災害特點和救援需求委托企業、社會組織進行分類儲備；能源儲備類應急物資以商業儲備為主。上述儲備模式中，協議儲備、產能儲備等模式有待創新，亟需補充市場化和社會化的儲備力量。

（四）應急物資儲備信息化水平得到提升，但數智賦能優勢有待進一步發揮

近年來，寧波市深入實施數字經濟創新提質“一號發展工程”，全面推進浙江省“戰略和應急物資在線”貫通應用，較好地發揮了市、縣兩級與省級的聯動作用，基本實現應急物資出入庫、維護管理、輪換調撥、回收核銷等全環節、全過程、全鏈條應用，提升了應急物資儲備信息化管理水平。但與此同時，應急物資保障管理整體智治水平仍需提升，各條線對信息系統的使用程度不一，應急物資供需匹配精準性有待提高。特別是在應急物資全鏈條信息化管理方面尚未形成采購、儲備、調撥、回收、報廢、補償等全流程閉環管理。

四、高質量構建寧波市應急物資保障體系的對策建議

（一）強化組織保障，建立統一高效的領導指揮機構

從深圳的發展經驗來看，結合機構改革等背景，目前應急物資保障工作由發改部門牽頭；而青島等地則由應急管理部門牽頭，并設立擁有較高權力與權威的跨部門、跨層級、跨區域的指揮決策機構，對應急物資保障領域工作進行統一指揮和部署。近年來，寧波已初步建立起應急物資保障工作機制，建議以此為契機，進一步深化全市應急物資保障體制機制，明確各相關單位工作職責，形成共同推進的工作合力。橫向層面，進一步健全統一領導、分級負責、反應靈敏、協同聯動的應急物資保障工作體系，加強對應急物資“采、儲、加、調、運”等全鏈條信息共享、環節打通和資源整合；縱向層面，構建完善覆蓋“市—區（縣、市）—鄉鎮（街道）—村（社區）”的應急物資儲備網絡，形成與本級突發事件處置需求相匹配的應急物資保障能力，提高全市應急物資保障體系的運作效率。

（二）加強頂層設計，研究出臺應急物資保障綱領性文件

深圳、青島等地均出臺了應急物資保障相關規劃和實施方案作為綱領性文件，以指導本地應急物資保障體系建設工作。寧波市目前關于大口徑的應急物資保障體系建設還缺乏頂層設計，無法較為系統地指導全市應急物資保障的體系化發展。受先進地區經驗啟發，建議寧波市下一步以新時代國家總體安全發展觀為導向，在雙循環新發展格局形勢下，加強對不同階段、不同情境下事態的研判，明確現實儲備需求，挖掘未來潛在需求。立足實際謀劃全市層面的應急物資保障體系規劃，并提出未來3-5年的儲備項目及遠景目標，構建與現代化濱海大都市相匹配的、具有寧波特色的應急物資保障體系。同時，加強應急物資保障體系規劃實施的組織領導和統籌協調，細化落實規劃實施工作責任和建設任務，確保規劃順利實施。

（三）保障儲備空間，提質擴容應急物資基礎設施

深圳、青島等地通過著力改擴建、新建一批應急物資保障基礎設施，擴大全市應急物資可儲備空間容量。建議寧波可結合應急物資需求規模、區域災害風險、交通物流條件等情況，深化應急物資基礎設施規劃布局。一是大力推進全市應急救災、糧食儲備等基礎設施建設，重點推進集儲備管理、輪換調撥、維護保養、回收整理等功能于一體的市級應急救災物資儲備庫項目，充分發揮“浙東區域庫”輻射紹興、臺州地區應急物資保障的職能。積極盤活城市低效和閑置資源，挖掘倉儲資源潛力。二是探索推進“平急兩用”公共基礎設施建設，推動建設集倉儲、分揀、加工、包裝等功能于一體的城郊大倉基地。統籌全市公共衛生應急物資倉儲設施布局，加大醫藥流通儲備基地建設，謀劃一批技術創新和新型研發平臺、公共服務平臺、創新服務綜合體。三是加大防洪排澇、消防救援等基礎設施建設，提升綜合應急救援能力。加快推進能源保供應急物資倉儲設施建設，謀劃建成一批地下儲備庫，滿足應急應戰應災復合需要。

（四）創新儲備模式，建立多元應急物資儲備結構

廣州、長沙等地根據應急物資屬性采取了多元儲備模式，已初步建立了由政府各職能部門組織的應急物資政府實物儲備，企業（商業）儲備、產能儲備等方式也不斷豐富多元。受其啟發，建議寧波市進一步完善以政府儲備為主、社會儲備與產能儲備協同發展的模式。一是夯實政府儲備主體責任，健全以市級儲備為核心、縣級儲備為基礎、鄉村儲備為支撐的應急物資儲備體系。二是充分激發社會儲備關鍵作用，暢通物資儲備社會參與渠道，通過協議儲備方式，著力儲備市場流通性好、存儲成本高、保質期短的應急物資。鼓勵居民家庭儲備一些必要的應急物資。三是進一步發揮產能儲備潛在能力，做強應急安全產業集群，鼓勵企業研發一批先進急需的應急技術、產品和服務。

（五）構建指標體系，科學規范應急物資儲備標準

應急物資儲備品種主要取決于一個地區的資源稟賦、市場供求狀況、社會經濟發展狀況以及現實工作需要。如青島地處山東半島東南部沿海、膠東半島東部，瀕臨黃海，就在應對海洋船舶溢油事故的應急物資儲備上做好了充分的準備。因此，一地的應急物資儲備規模要在立足本地經濟社會發展實際、資源稟賦特色的基礎上，科學研判本地綜合發展形勢，進一步優化物資儲備品種、結構和布局，規范應急物資儲備標準。建議寧波以“按需儲備、精準儲備”為導向，以“物資屬性+場景應用”為分類標準，動態調整《寧波市應急物資分類指導目錄》。針對寧波市臺風、暴雨、城市內澇災害較為頻發的現象，可適當增加應急救災類物資儲備。

（六）增強數字賦能，強化應急物資保障智治水平

數字化應用在應急物資保障體系建設上可發揮重要作用，深圳等地均建立了較為完備的市級應急物資保障數字化體系，為應急物資保障提供了數智支撐。受其啟發，建議寧波市加快推進應急物資保障數據整合，開展全市應急物資保障數據資源建設，統一應急物資需求、調撥、運輸和發放等信息格式，滿足組織實施、監督評估和日常管理等需求。加快浙江省“戰略和應急物資在線”平臺本地化應用，形成應急物資“采、儲、加、調、運”全流程數字化一屏掌控，以數字化改革全面提升應急物資儲備安全管理能力。在各級政府儲備庫點全面推廣統一的應急物資倉儲管理系統基層應用，提高儲備庫點日常管理水平，實現出入庫等數據實時自動歸集報送。