關于“平急兩用”公共基礎設施建設的思考

文/席喬悅 李遠楠

2023年4月，中共中央政治局會議提出，在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。在當前經濟增速放緩的情況下，中央層面會議首次提到“平急兩用”公共基礎設施建設，這對基礎設施投資建設以及盤活存量又提供了新的抓手，或將成為后續新的經濟增長點，在盤活存量的同時釋放新的增量空間。

一、“平急兩用”公共基礎設施的概念

“平急兩用”公共基礎設施建設是指在公共基礎設施建設中，將平時使用和應急使用有機結合，打造一個既具備日常運營功能，又具備應急響應能力的基礎設施系統，即平時用作旅游、康養等，重大公共事件突發時立即轉換為應急場所。“平急兩用”設施建設可以是新建，也可以是基于既有設施進行改造。

“平急兩用”公共基礎設施建設能夠最大化基礎設施效能，補齊大城市公共衛生防控救治能力建設短板，提升大城市旅游、居住品質，加快大城市轉變發展方式，推動大城市周邊鄉村振興發展，更好統籌大城市發展和安全。

二、“平急兩用”公共基礎設施的適用領域

“平急兩用”公共基礎設施建設實施范圍是在超大城市和特大城市，包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連21 個城市。因現階段仍為新概念，需在特大、超大城市先行區實施來積累經驗，形成標準，打造成可復制推廣的模式，再進一步擴大實施范圍。

“平急兩用”公共基礎設施建設可應用于各個領域，除醫療衛生、民宿酒店外，各地市可結合實際挖掘應用場景，如：

1.道路交通領域。可根據實際情況建設不僅能夠承載日常交通，還可作為應急時所使用的道路、隧道、橋梁等，如在高速公路上設置的應急車道，用來應對突發情況。

2. 水利工程領域。可建設兼具防洪和灌溉兩種不同功能的水利設施，如修建可以抵御洪水的堤壩和防洪墻。

3. 通信網絡領域。可建設具備備份能力的通信網絡，例如建設備份數據中心，以確保數據安全和可靠性。

4.能源領域。可建設同時具備日常能源供應和應急能源供應功能的能源設施，例如在電力設施建設中相應地增加應急備用電源，提高電力設施的應急響應能力。

三、“平急兩用”公共基礎設施建設的實施思路

“平急兩用”基礎設施建設可歸納為兩個方面，一是既有疫情防控基礎設施轉型改造，二是新建“平急兩用”基礎設施。作為一項全局性、戰略性、前瞻性的系統工程，均需提前系統謀劃、整體布局。

（一）隔離設施場所轉型改造思路

成都市新都區積極探索后疫情時期疫情防控基礎設施功能的拓展轉變和重塑，采取“留、拓、轉”方式，以功能為導向推動疫情防控基礎設施轉型。相關經驗獲得國家發展改革委肯定并在全國“平急兩用”設施建設調研暨現場會進行經驗分享。部分做法可供參考，如：

1. 加強核心功能，保障應急隔離能力

引導防控設施“平”時轉型，在保留部分集中隔離點基礎功能的前提下，將隔離點健康養老中心升級改造為區醫院發熱門診和亞定點醫院或后備醫院，儲備應急床位，平時開設老年病科、康復科等臨床科室門診。統籌使用防疫救治設施設備，將方艙醫院醫療救治設備分配到區醫院、區中醫院等醫療機構，避免設備閑置浪費，鞏固提升基層醫療機構防疫救治硬件配備水平。

2. 拓展基本功能，提升公共服務水平

探索集中隔離點的功能拓展利用，在城市社區建立集裝箱基層綜合性公共服務點，隔離點集裝箱改造為公共驛站，核酸采樣艙改造為司機之家、執勤崗亭、便民發熱診療服務站、志愿者工作站等，提供暖心便民服務。

3. 挖掘特色功能，打造鄉村振興場景

挖掘防疫基礎設施的產業應用新場景，將集裝箱房屋打造成農業企業總部、農業專家工作站，打造“箱”式農業實驗室、植物工廠、農業育種站。依托生態資源，將集裝箱打造成文創、美食、休閑娛樂的鄉村振興項目。

（二）“平急兩用”基礎設施建設思路

1. 打造具備“平急兩用”功能的鄉村休閑綜合體

鄉村休閑綜合體是在“鄉村農業”和“旅游綜合體”的概念基礎上形成的，是新型城鎮化發展進程中，都市周邊鄉村城鎮化發展的一種新模式。“鄉村休閑綜合體”在“旅游綜合體”構架下，基于一定的農業資源與土地基礎，將農業和休閑游憩相結合,以農業為切入點，以景觀打造為基礎，引入旅游產業，形成以旅游休閑為導向的土地綜合開發。

在功能上，“鄉村休閑綜合體”在農業的基礎上延伸產業鏈條，增加服務功能,以農業為依托，集合觀光、休閑、娛樂、創意研發、地產、會展、博覽等三種以上的相關功能為一體，在進行農業生產以及產業經營的同時，展現農業文化和農村生活，從而形成一個多功能、復合型、創新性的產業綜合體。這種休閑農業模式既可以是一個農業園、一個農業區域、也可以是一個主題產業或者一個賣場，只要具備農業鏈條中的一個環節，就都有可能通過合理的規劃將其發展成農業綜合體。

“平急兩用”功能的鄉村休閑綜合體可通過引入市場主體，盤活現有閑置集體經營性建設用地，打造相對獨立、房間密度低等特點的鄉村休閑綜合體。對鄉村休閑綜合體全部嵌入符合技術標準要求的隔離設施，使其具備“平急兩用”功能。“平”時由市場主體運作，滿足市民高品質休閑需求；“急”時由政府統一管理，迅速切換為應急保障場所。

2.建設旅游（隔離）酒店

隔離酒店作為社會公共衛生防疫鏈條中的重要環節，有其自身專業性要求，從嚴格意義上講，隔離酒店是一種特殊功能性酒店，應歸屬于公共醫療設施的范疇，因而并非所有酒店稍作調整即可成為隔離酒店。在目前尚不存在專業化防疫性酒店功能設計的前提下，并非所有酒店都能滿足隔離酒店的要求。一般酒店轉換功能作為隔離酒店使用時，首先要求衛生防疫部門應有嚴格的相關規范與標準，需要按照疫情防控的專業規范對酒店進行嚴格的篩選，并根據實際防疫的需要提出相關整改要求，只有酒店達到相關標準后才能作為隔離酒店使用。

從公共衛生設施建設的角度出發，政府層面應在前期有意識地參與到城市具有防疫功能的隔離酒店的布局、建設和扶持、培訓工作中，應出臺相關標準、規劃和措施，前瞻性地建設一批具有防疫功能性的酒店，平時按照常規性酒店經營，一旦發生公共性衛生事件，可迅速啟用該部分酒店承擔相關任務，從而避免不必要的損失。

3. 儲備/ 升級改造一批單體大型場館

由于部分體育場館在早期建設中缺乏“平急結合、快速轉換”的設計內容，如果不經改造升級，將難以滿足“平急兩用”的各項需求。例如不少體育場館在應急保障基礎設施（基本生活供應系統、通信設施等）、應急輔助設施（盥洗室、簡易廁所、開水間等）、外部環境場地、內部功能分區流線規劃等方面亟需進行改造與完善。新冠肺炎疫情期間，由體育場館緊急改建而成的方艙醫院也曾在采暖、通風、衛生、網絡通訊等方面暴露出一些問題，雖然隨著后續工程改造，上述問題都得到了妥善解決，但依舊應當引起有關部門的關注與重視。

“平急兩用”體育場館建設可結合當前“新基建”實施，及早開展體育場館多功能設計和智能化升級。對于已建成的場館，當前建議結合“新基建”中互聯網、大數據、智慧醫療等先進技術，圍繞“平急結合、快速轉換”的功能需求，及早分級別、分批次地開展多功能設計與智能化升級，使其逐步具備“平急兩用”功能。對于規劃中的場館，應在設計階段就將“平急結合、快速轉換”作為設計要求，通過多功能設計與智能化應用，將5G 網絡、工業互聯網、物聯網、車聯網、人工智能、智慧醫療、網絡安全、云計算等“新基建”納入改造當中，統籌安排交通、供水、供電、環保、物資儲備等基礎設施建設，全面滿足“平急兩用”要求。

4.升級一批醫療應急服務點

平急結合醫療建筑對建筑設計、感染控制、醫療工藝流程、醫療專項工程的要求相對普通綜合醫院更為特殊，對建設質量的要求非常高。功能方面可根據平急結合的原則進行設計，當疫情得到控制，城市對隔離病房的需求減少時，可將隔離樓與醫護生活樓轉換為酒店的居住空間，將綜合服務樓和健康綜合樓轉換為酒店商務、住宿、餐飲、會議服務等配套場所，形成平疫結合的多功能轉換。此外，采用多種當下最新的智能化系統打造無接觸式智能化系統，利用室內智能服務、智能管理平臺及智能機器人等方式實現整個醫療應急服務驛站高效率地運行，全面杜絕交叉感染。

以山東省公共衛生臨床中心為例，山東省公共衛生臨床中心設計最核心的內容就是“快速平戰轉換”“尖專科、強綜合”“保障安全，防止院內感染”，其所有的運營都應圍繞這一核心宗旨執行。“潔污分區”“醫患分流”成為最根本的設計原則。平時通過運營為患者提供綜合學科的一站式服務，聚集人氣、創造效益、鍛煉隊伍，同時為輻射轄區范圍內的老百姓解決就醫難題。緊急情況下快速轉換為定點收治醫院，除傳染病學科以外還可以提供呼吸科、兒科、重癥醫學科等多個學科的相互合作支撐，建立跨越各個專科的綜合診療平臺。

四、完善“平急兩用”公共基礎設施的建議

（一）制定配套政策和發展規劃

在“平急兩用”公共基礎設施建設方面，政府層面需要制定配套政策和發展規劃，明確“平急兩用”公共基礎設施建設的目標、范圍和重點。

如在土地供給方面，國務院發布的《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4 號）涉及的兩方面內容，一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準；二是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。以上決定賦予省級人民政府更大用地自主權，為“平急兩用”公共基礎設施建設土地供給提供了便利。

（二）加強投融資支持力度

“平急兩用”公共基礎設施建設能夠有效實施離不開大量的資金支持，這就需要政府層面根據“平急兩用”公共基礎設施特點制定差別化的投融資政策，吸引社會資本參與，同時協調好政府與市場、成本與收益的關系，進一步加大對于“平急兩用”公共基礎設施建設改造的資金支持力度。

在國家層面，國家發展和改革委員會曾下達“十三五”公共體育普及工程2020年第一批中央預算內投資，共安排中央資金24 億元，支持24 個省（區、市）及15 個社會足球場地設施建設，重點推進城市的社會足球場地、易地扶貧搬遷安置點、全民健身中心等項目建設。另外，在地方層面，北京市體育局印發《北京市新建體育場館補助資金管理辦法》，面向社會公開征集新建體育場館補助項目，為體育場館改造升級提供資金支持。

（三）優化設計和建設標準

因“平急兩用”公共基礎設施在建設過程中，需要兼顧考慮平時使用和應急使用的需求，傳統的公共基礎設施在設計和建設標準方面不足以應對緊急情況下的功能需求，因此需綜合“平急兩用”設施使用功能，制定合理的設計或建設標準，提升“平急兩用”設施應急響應能力。同時需緊密結合“新基建”優勢，出臺“平急兩用”公共基礎設施建設國家強制標準，推動公共基礎設施“平急兩用”工作更好落地。

以城市公共體育設施建設為例，2018年底，國家編制的《城市公共服務設施規劃標準》和《城市居住區規劃設計標準》相繼出臺。其中，《城市公共服務設施規劃標準》對公共體育設施有強制性條文，要求“規劃建設用地控制指標不應低于0.5 平方米/人”，而《城市居住區規劃設計標準》強制性條文包括“新建各級生活圈居住區應配套規劃建設公共綠地，并應集中設置具有一定規模，且能開展休閑、體育活動的居住區公園”。上述強制性標準的出臺，有力推動了城市公共體育設施建設工作的實施。

（四）加強運營管理和維護

建設好“平急兩用”公共基礎設施不是終點，還應加強平時基礎設施維護和運營管理。對此，應建立良好的維護機制以及健全的管理體系，提升公共基礎設施平時的運轉效率和應急使用的可靠性。此外，還應加強應急救援力量的建設和培養，提高應急處置的能力和水平，為公共基礎設施的應急使用提供有力的支持。

五、結束語

穩步推進“平急兩用”基礎設施建設，一方面體現了新經濟形勢下統籌發展與安全的政策思路，另一方面也為盤活存量資產擴大有效投資創造了投資機會和實施路徑。超大特大城市要引領示范，結合城市特點和資源稟賦條件，深挖內涵、廣拓外延，努力創造更多可復制、可推廣的典型經驗；要務實創新，在規劃、標準、建設、運營、監管等方面改革配套，積極尋求有效解決新矛盾新問題的思路和方法，推動“平急兩用”設施落地見效。