關于北京市老舊廠房更新再利用的問題分析及對策建議

文/劉紀艷 于書宇

一、引言

“十四五”時期，北京市高精尖產業發展進入依托存量空間資源的“三量提升”階段。從空間維度看，根據《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》，北京將大力疏解不符合城市戰略定位的產業，壓縮工業、倉儲等用地比重，到2020年城鄉建設用地規模由現狀2921 平方公里減少到2860 平方公里左右，到2035年減少到2760 平方公里左右。從產業維度看，根據《北京市“十四五”時期高精尖產業發展規劃》，北京市將重點構建“2441”高精尖產業體系，到2025年，高精尖產業增加值占地區生產總值比重達到30%，制造業增加值比重回升至13% 以上，力爭達到15%。

伴隨2023年3月1 日《北京市城市更新條例》的落地實施，在空間做“減法”和產業做“加法”雙重壓力下，以老舊廠房為切入點，如何更規范、有序、高效地推進存量產業空間資源提質增效成為當前亟待研究的課題。

二、北京市老舊廠房更新再利用政策分析

從全市實施污染擾民企業搬遷算起，北京市老舊廠房更新政策演進歷程大致分為四個階段。

（一）以工業企業污染搬遷為導向的階段

該階段為上世紀90年代初期至2005年。以出臺《北京市推進污染擾民企業搬遷加快產業結構調整實施辦法》（〔99〕京經規劃字第200 號）政策文件為代表，北京市開啟了“退二進三”“退三進四”產業空間調整。政策規定：對土地所有者出讓土地使用權和土地使用者將土地使用權歸還土地所有者的行為，不征收營業稅；污染擾民企業搬遷轉讓原廠址，經地方稅務機關審批后，免征土地增值稅。在該政策的激勵作用下，北京中心城區工業企業進行大量搬遷，工業用地面積和工業廠房建筑面積大幅減少。

（二）以工業遺產保護利用為導向的階段

該階段為2006-2013年。以2006年發布《北京市促進文化創意產業發展的若干政策》文件為代表，北京市開啟以工業遺產保護利用為主導的政策期。文件規定：從2006年起，北京市政府每年安排5 億元文化創意產業發展專項資金扶持發展文化創意產業；設立5 億元文化創意產業集聚區基礎設施專項資金，分三年投入，支持集聚區環境整治、基礎設施和公共服務平臺建設等公共設施工程。在政策的激勵作用下，涌現出一批具有時代特征的代表案例，如北京798、751 等一批工業遺產、老舊廠房被改造成為文化創意區、藝術區。

（三）以老舊廠房發展文創產業為導向的階段

該階段為2014-2020年。2014年，國務院辦公廳發布《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》，從國家層面明確了推進城區老工業區搬遷改造的相關要求。在此背景下，北京市出臺《關于保護利用老舊廠房拓展文化空間的指導意見》（京政辦發〔2017〕53 號），專門提出利用老舊廠房拓展文化空間，服務于全國文化中心建設。在此階段，全市涌現出90余家文化產業園區。

（四）以推進老舊廠房更新再利用為導向的階段

該階段為2021年至今。2021年北京市人民政府發布《關于實施城市更新行動的指導意見》，隨后同時印發4 個與之配套的實施細則，其中包括《關于開展老舊廠房更新改造工作的意見》（京規自發〔2021〕139 號）。2021年8月21 日，為加快城市更新，北京市委辦公廳、市政府辦公室發布《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》；2022年5月，市政府印發《北京市“十四五”時期城市更新規劃》。在此階段，北京市城市更新的頂層政策體系逐步完善，老舊廠房更新再利用進入優先發展高精尖產業、科技創新、文化等產業業態和補足城市短板的新階段。

三、北京市老舊廠房更新再利用面臨的問題

經過近兩年相關規劃和政策的密集出臺，北京市老舊廠房更新工作正處于快速推進階段。但是，總體來看，北京市老舊廠房更新利用在認定標準界定、融資方式創新、容積率突破、改造規范化、置入業態把控、信息化手段支撐等方面仍存在諸多“堵點”。

（一）缺乏全市針對老舊廠房的認定標準

目前，全市層面對老舊廠房缺乏根據建筑年代、利用效率等指標制定的統一、細化標準，區級層面對老舊廠房認定缺乏依據，委辦局之間、各區之間對老舊廠房認定口徑不一，導致在全市層面缺乏統一的老舊廠房名錄庫。例如，市經信局、市發改委等委辦局作為推進老舊廠房資源更新利用的主管部門，對存量空間資源均采取由各區上報的“臺賬式”管理方式，其中，市經信局建立了接近200 個老舊廠房臺賬，市發改委建立了約60 個臺賬。兩者之間的標準不一、認定臺賬數量差距較大。

（二）容積率突破問題亟待分類施策

一直以來，北京市城市建設實施的是占地規模和建筑規模的“雙控”政策，相比南方城市，北京工業用地容積率明顯偏低。以北京市相關部門梳理的近200個老舊廠房臺賬為例，項目占地面積約770 萬平方米，建筑面積僅約為550 萬平方米，容積率平均為0.71。而廣州市人民政府于2022年6月9 日印發的《廣州市提高工業用地利用效率實施辦法》（穗府辦規〔2022〕5 號）則是明確了廣州市工業用地規劃控制指標，對各類工業用地均規定了容積率上限和下限，最高為5.0，最低為1.2。

受到中考等升學考試的影響，大部分語文老師功利性思想比較重，對名著導讀部分不夠重視。同時作為新的教學板塊，老師也缺少教學經驗，在名著導讀教學中仍采用傳統的教學方法，以教師講授為主，忽略學生的自主閱讀能力培養。這種教學方法枯燥陳舊，再加上許多老師本身也并未深入閱讀過原著，缺乏體悟與理解，給學生的講授也就更如空中樓閣了，很難喚起學生的閱讀興趣。

（三）建筑物的改造力度亟需規范化

老舊廠房更新根據改造力度不同劃分為拆除重建、改造整治、保護維護等類型，國外以及廣州、深圳等城市均經歷了由整體改造向微改造的轉變。北京市城市更新條例及城市更新規劃提出要小規模、漸進式、靈活多樣地推進城市更新。目前，從現有老舊廠房實際改造情況來看，老舊廠房在整體改造、微改造方面缺少可參照的標準和操作規范，部分建筑年代不算久遠，建筑物保持較為完整的項目采取了整體改造方式，個別項目拆除重建，部分僅保留建筑物的框架結構，造成資源的浪費和改造成本的攀升，影響了城市風貌的整體性和歷史文化的延續性。

（四）融資方式的創新有待進一步突破

老舊廠房更新的典型特征是改造成本伸縮量巨大，少到每平米幾百元，多到每平米五六千元（與新建成本齊平）。根據調研情況，目前很多項目采取拆除重建或者在僅保留房屋框架結構基礎上重建。在項目改造成本的構成中，主要部分為水電氣等配套設施改造費，如果項目周圍市政配套設施不完善，項目改造還會承擔巨額的外圍設施接入改造費用。在老舊廠房更新成本居高不下的背景下，融資方式的創新有待進一步突破。

（五）部分改造項目入駐業態單一且經營業績較差

長期以來，由于全市針對老舊廠房改造后發展文創產業有若干政策支持，導致大部分老舊廠房的轉型多以定位發展文化創意產業為主。以全市認定的市級文化產業園區為例，由于受文化產業園區“雙70%”（入駐率70%、文創類企業占比70%）認定標準限制，部分老舊廠房產業轉型方向過于單一，園區之間同質化競爭嚴重，很多園區沒有形成特色產業和特色競爭優勢，沒能形成可持續發展動力。另外，文化產業具有人群聚集性特征，受疫情沖擊影響較大。加之老舊廠房改造大多屬于企業行為，園區入駐率、租金收入、投資回收期等指標是產權方和園區運營方的主要關注指標，導致園區對入駐項目把關不嚴，采取一攬子招商模式，且更傾向于招商一些短平快項目，對長期需要孵化培育、成長周期長、后續發展潛力大、符合北京科創中心定位的高精尖項目招商力度不足。

（六）信息化管理手段嚴重滯后

目前，北京市關于城市更新的信息化建設滯后，特別是針對存量老舊廠房資源信息掌握不全面、動態信息掌握不及時、空間信息未能落圖，對推進老舊廠房更新的精準施策、片區聯動更新難以形成良好的支撐。以北汽集團為例，作為在京的大型市屬國企，土地資源多、空間分布散，所屬地塊有上百個，落位于全市十幾個區。自2017年開始，為更好地推進地塊的更新再利用，企業便自發開展地塊的信息化管理工作，但在全市層面，針對存量老舊廠房資源的信息化建設尚處空缺。

四、老舊廠房更新再利用典型模式及代表案例

北京市老舊廠房更新模式可以分為三大類：政府平臺公司收儲回購更新模式、多元主體合作更新模式和產權人自主更新模式，每種模式都涌現出諸多成功案例。

（一）政府平臺公司收儲回購更新模式

該模式可以概括為政府部門成立平臺公司作為開展區域內城市更新的實施主體，通過收儲回購、租賃等方式開展城市更新工作。例如，北京經開區成立了北京亦莊城市更新有限公司，管委會與平臺公司聯合成立專項工作小組，并與法院建立對接機制，多方合力、分工協作開展區域內的城市更新工作。其中，由管委會業務部門約談項目負責人，講解政策、了解訴求，由平臺公司法律團隊進行專業評估和談判。天空之境·產業廣場項目就是該模式的一個典型案例。通過實施老舊廠房更新再利用，該項目實現了從傳統工業冶金設備生產基地轉型成為專注醫療器械高精尖產業園區的躍升，在北京開創了“工業上樓”產業發展模式。

（二）專業園區運營商和產權主體合作更新模式

（三）產權單位通過轉型升級自主更新模式

該模式可以概括為對于具有更新改造意愿且具備園區運營能力的老舊廠房產權主體，通過自主投資、自主運營的方式開展存量廠房更新改造工作。此模式對產權主體資金實力、投資運營能力、園區運營團隊建設、招商資源儲備等方面要求較高，產權主體以大型市屬國企居多。如天壇家具廠——中關村科學城·金隅智造工場項目，利用騰退出的土地房產發展培育符合首都功能定位的新產業、新業態，實現“騰籠換鳥”，并構建起“物理空間租賃+產業投資（孵化）+創新產業服務”的園區運營服務模式。

五、關于推進北京市老舊廠房更新再利用的對策建議

（一）制定全市統一的老舊廠房認定標準

以目前已經掌握的老舊廠房臺賬資源為樣本，分析老舊廠房建成時間、土地性質、建筑權屬、經營業態、單位面積產出等基本情況。建議借鑒外省市做法，以基礎數據為參考，再綜合建筑年代、土地性質、利用效率等指標制定明確的北京市老舊廠房認定標準。如江門市老舊廠房的認定標準為：2007年6月30 日之前已建成使用，上蓋物基底面積占改造單元地塊面積比例達30%或以上；廣州市老舊廠房的認定標準為：市轄區內2007年6月30日前建成或取得土地使用權的“退二”企業用地及低效利用的舊廠房、舊倉儲、舊站場、舊市場等（以下統稱舊廠房）建設用地。

（二）統籌指標管控，提高空間利用效率

2022年5月，深圳市人民政府印發《關于進一步促進深圳工業經濟穩增長提質量的若干措施》，提出研究推動“工業上樓”新模式。在北京產業空間落實減量發展和大力發展高精尖產業背景下，針對原有老舊廠房容積率普遍偏低的問題，建議在亦莊、順義、海淀、昌平、豐臺及部分遠郊區適當放寬建設指標管控，鼓勵各區建設“指標池”，為產業項目、公共設施精準匹配建筑指標，選擇新一代信息技術、醫療器械、智能制造、智能網聯汽車等高精尖領域，在特定區域探索突破容積率上限，試點建設一批摩天工廠，提高存量空間資源利用效率。

（三）制定老舊廠房更新改造操作規程

針對北京市老舊廠房更新改造尚缺乏操作指引的問題，建議借鑒外省市的經驗做法，在改造條件、適用范圍、辦理流程、批后監管等方面制定老舊廠房更新改造實施指引。通過制定規范詳實的改造規程，規范改造主體行為，規避因違法政策而帶來的相關風險。以2021年廣州市住房和城鄉建設局發布的《廣州市舊廠房“工改工”類微改造項目實施指引》為例，文件對廣州市舊廠房如何實施“工改工”類微改造項目進行了明確規定，包括總體目標、改造內容、適用范圍、辦理流程、加強批后監管等。

（四）創新融資方式，并在全市復制推廣

目前，北京市針對老舊廠房更新的資金籌措已開展了諸多試點，如懷柔區政府為實施福田工廠的更新改造試點發放城市更新債；北京經開區與工商銀行合作設立“城市更新貸”，北京經開區匯龍森科技園REITs 項目是首批國家發展改革委基礎設施REITs 試點項目之一，90% 以上募集資金將用于存量低效園區盤活；豐臺區計劃成立城市更新基金。為破解老舊廠房更新改造前期資金投入大、投資回收期過長問題，建議在市級層面，對各區已開展的城市更新融資創新成效進行總結提煉，加強與金融機構合作，與全市高精尖產業發展基金銜接，促進融資方式的創新做法在全市復制推廣。

（五）鼓勵設立區級老舊廠房更新利用平臺

借鑒亦莊、懷柔、豐臺等區的經驗做法，鼓勵順義、昌平等有條件的區設立區級城市更新平臺公司，搭建政府引導、市場化運作的工作體系。按照立足優勢、分工明確、各有側重原則，賦予平臺公司最大自主權，鼓勵平臺公司開展區域內低效工業項目回購、涉法涉訴項目盤活，為產業發展提供空間。推進平臺公司市場化運作，采取平臺公司總經理聘任制，研究制定招商項目績效考核機制和招商獎勵薪酬激勵機制。

（六）落實全周期管理，促進高精尖產業發展

在城市建設用地，特別是產業用地減量發展背景下，依托存量空間資源實現產業的增量發展成為必然。為此，建議針對存量廠房資源，建立涵蓋準入、審批、招商、運營、調度、評價、預警、獎懲到退出的全流程項目管理機制，搭建全周期管理體系。產業主管部門與產權方、運營方簽訂三方更新協議，約定權利、義務，明確預警、獎懲和退出機制，定期開展評價，保障存量空間資源用于全市高精尖產業發展。

（七）搭建全市老舊廠房資源信息平臺

借鑒先進區域搭建存量空間資源監測分析平臺的經驗做法，建議建設全市層面的老舊廠房信息服務平臺，開展老舊廠房登記造冊、掛圖落位、上網上云工作，利用信息化、數字化技術手段提升存量廠房資源管理服務水平。豐富平臺信息查詢、項目推介、空間匹配、政策服務等多元功能，動態更新廠房資源經營主體、入駐企業、經營業態、稅收、租金以及企業進出變動情況，為及時、靈活推進全市老舊廠房更新提供技術支撐。