不動產統一登記制度下的農村土地承包經營權登記關鍵問題探討

楊洪

（貴州省不動產登記中心 貴州，貴陽 550000）

2018年由農業部門主導農村土地承包經營權確權登記工作已基本完成，且土地承包經營權納入統一登記五年過渡期屆滿兩年多，很多地方土地承包經營權還未納入到不動產統一登記體系中，登記檔案的移交、數據清理整合等工作進展緩慢，當中存在諸多方面的因素，既有技術層面的因素，也有管理銜接和分屬登記導致歷史遺留等方面的問題。做好不動產統一登記制度下的土地承包經營權登記工作，是對黨中央深化農村土地制度改革，實行所有權、承包權、經營權“三權”分置，放活土地經營權，引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營重要抓手。

1 現狀問題

1.1 行業管理制度及登記技術規范亟待完善

2016 年中央啟動農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度改革后，《民法典》《農村土地承包法》等相關法律法規的均進行了相應修訂，但涉及具體的農村土地經營權流轉管理、金融抵押、擔保等相關的管理配套措施欠缺，如流轉合同規范格式、合同備案程序、流轉主體資格審查等操作層面管理制度還未跟上，在土地流轉過程產生的問題中，會涉及土地經營權流轉后種植大戶等經營主體為滿足規模化生產的需要規整規并土地而消除作為地塊權屬邊界田埂，流轉到期后如何重新確認權屬邊界等系列問題，土地承包經營權相關管理制度，健全流轉管理服務體系，為不動產統一登記提供法律支撐。同時，2015 年國務院頒布施行的《不動產登記暫行條例》是基于舊版《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規制定，在過渡期間沒有開展土地承包經營權統一登記實質性工作，原國土資源部印發的《不動產登記操作規范（試行）》并沒有涵蓋土地承包經營權登記的具體操作規范，對涉及土地承包經營權地籍調查、登記類型、申請主體、申請材料、審查要點等主要內容的均沒有明確，統一登記后登記證書繕證是以單地塊一證，還是多地塊一證的登記尚不明確。在不動產統一登記制度下涉及土地經營權流轉管理相關法律法規及登記技術規范亟待完善。

1.2 一體登記還是拆分單獨登記有待商榷

圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系，逐步建立規范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度[1]。雖然意見具體明確了三權分置及農民農村對各項權利處理地位[2]，而在現實條件下，“三權分置”與確權登記的落腳點也存在一定偏差[3],在三權分置下是否需要將土地承包經營權單列為一個權利類型，還是按照分置的要求設置土地承包權、土地經營權，在穩定家庭戶承包權的前提下，放活其分置的土地經營權，依法流轉取得收益的權利，如果一體登記為土地承包經營權一個權利類型，后期涉及流轉土地經營權過程中，需要再對該類權利進行拆分，就會涉及不動產登記系統、數據庫結構設計、登記系統業務現實等都需要作出相應調整。

1.3 新舊管理業務模式及技術標準存在較大差異

不動產登記是以宗地為基本單位進行登記的制度，數據標準結構設計都是圍繞該單元進行組織，在簿證編成標準上，不動產登記簿是登記機構記載不動產權利狀態以及權利變動等事項的特定簿冊，是物權歸屬和內容的根據。其以宗地為基礎，記載宗地的不動產相關權利信息；而土地承包經營權是以戶為基本單位進行登記，一戶之下有很多承包地塊（宗地）。土地承包經營權登記簿以承包農戶為基本單位，按照一戶一簿原則記載其所有地塊信息，包括承包經營權證編號、土地承包合同編號、承包地塊情況等。相應地，不動產權證書目前主要采用單一版，土地承包經營權權屬證書采用集成版[4]。如何將土地承包經營權的地塊——宗地客體、土地承包經營權——權利類型，家庭戶——權利人思想進行拆分，圍繞客體——權利——權利人——業務的數據結構模型進行數據轉換，需要進行相應數據結構轉換設計。

1.4 歷史遺留問題處理有待解決

由于歷史土地承包經營權登記與不動產登記分屬于不同登記部門，將數據整合到統一坐標系統的數據，分屬登記導致的數據重疊、壓蓋不可避免，如何做好土地承包經營權地塊與宅基地、林權的數據相互壓蓋問題，處理起來十分棘手，這其中還是因涉及個人、家庭與集體的利益糾葛，單靠自然資源部門不動產登記機構一方力量難于處理歷史遺留和數據壓蓋重疊沖突問題。同時，在農業部門主導土地承包經營權確權登記過程中，對承包方對耕地面積、耕地位置等有異議，也存在一定數量的未確權發證情形尚未處理，另外還存在登記、合同和權證信息錯漏，抵押登記和注銷登記等登記類型缺失等問題。

1.5 部門之間職責劃分不夠明確

2018年農業部門雖完成了農村家庭承包方式的集體土地承包經營權登記，但對于非家庭承包方式取得的土地經營權，其土地測繪經費由誰支出、確權由誰負責，農村承包經營權確權登記過程中因爭議而擱置的部分由誰來負責，以及土地糾紛的調處由誰負責等等職責工作仍不夠明確，部門間存在相互推諉現象。土地承包經營權登記職責由農業農村部門劃轉到自然資源部門后，土地承包經營權交易管理與登記等工作將分設在農業農村與自然資源兩個部門，兩部門間職責分工的清晰界定、溝通協調以及有效銜接，是當前面臨的重要問題。

1.6 現有不動產登記力量難以滿足日益增長業務需求

受機構改革對人員編制限制，基層不動產登記機構人員，正式在編數量遠遠滿足不了登記業務需求，大都采取了通過臨聘、勞務派遣的方式解決登記業務人員不足的問題，現有登記人手也僅滿足城鎮不動產登記業務工作。為保證不動產登記5個工日辦結的要求，登記業務人員大多都是采取輪流或加班的方式解決登記陡增的現象。而農村土地經營權放活以后，隨著鄉村振興建設加速，現代農業逐步推進，以分布面較廣、巨大體量的土地經營權流轉、抵押類登記業務必將日益增長，當前的不動產登記力量難以滿足業務需求。

2 對策與建議

2.1 強化法制支撐保障，完善相關法律法規和登記技術規范

在順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿的基礎上，應完善農村土地“三權分置”辦法，完善農村土地承包經營權統一登記，加強風險防控法律制度的制定[5]。行業管理方面建議省級層面依據國家新修訂的《土地承包法》、《農村土地經營權流轉管理辦法》等法律法規及時修訂地方土地承包條例或實施條例，擬定農村土地經營權流轉管理實施細則，規范經營權流轉合同、備案管理機構，明確工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權主體的資格審查，完善項目審核和風險防范配套制度等健全，以確保土地流轉規范有序進行，做好有法可依，有章可循。不動產登記工作應從國家或省級層面補充完善土地承包經營權類不動產登記操作技術指南，出臺編制土地承包經營權登記類型收件清單，規范土地承包經營權申請、受理、審核、登記程序，切實將土地承包經營權統一登記納入到規范化的軌道。

2.2 堅持物權法定原則，明確權利類型和理清業務類別

將農村土地承包經營權納入不動產統一登記，需以不動產登記流程、業務為基礎，逐步梳理農村土地承包經營權各主要業務流程及其細化分類，并逐個規范到不動產統一登記的標準化流程，實現農村土地承包經營權登記業務向不動產統一登記的過渡[6]。依照《民法典》、《土地承包法》等有關法律規定，堅持物權法定的原則，土地承包經營權權利分為土地承包經營權和土地經營權兩個權利類型，梳理土地承包經營權流轉活動中可能涉及的登記業務類型類別及有關適用事項。如：土地承包經營權權利類型涉及首次、變更、轉移、注銷登記；土地經營權除首次、變更、轉移、注銷登記類型此之外，還增加了抵押登記業務類型，具體登記業務類型及適用情形的梳理詳見表1。

表1 土地承包經營權登記業務類型及適用情形表

2.3 建立健全部門協同機制，妥善化解各類問題

建議省級層面應從機構整合職能職責要求，進一步明確土地承包經營權調查測繪、確權、登記和權屬爭議調處等具體職責歸屬，細化登記檔案移交、數據整合、地籍調查、歷史問題處理關鍵重大問題有關要求，指導地方開展工作。基層自然資源、農業農村部門和鄉鎮政府等應建立協調工作機制，明確工作責任、細化任務分工，日常工作配合機制，工作推進計劃安排等有序推動此項工作。可采取各方抽調有關人員建立議事專班的形式，協調登記檔案移交、數據整合過程出現的數據錯誤、字段缺漏等重大問題。確保檔案順利移交到位，數據整合到位、登記工作交接到位，妥善調處歷史權屬交叉、地類重疊等引起的權屬爭議問題。

2.4 加強登記信息數據整合,夯實數據基礎

做好歷史存量登記數據整合是土地承包經營權能否納入不動產統一登記順利運行的關鍵。開展土地承包經營權的數據整合，要對照原來土地承包經營權登記數據建庫技術規程，依據不動產統一登記數據庫標準，建立映射關系模型，提取、轉換、補錄不動產登記信息，梳理數據之間的邏輯關系，最后建立與圖形的空間對應關系，形成符合不動產統一登記數據庫標準要求的不動產統一登記信息數據庫[7]。首先是對照《農村土地承包經營權調查規程》與《不動產權籍調查技術方案（試行）》技術規范，梳理出兩個規程之間相同點與差異處，并按照管理及業務模式不同，建立土地承包經營權承包方編碼、發包方編碼、承包地塊編碼與不動產登記單元代碼對應關系，在現有的地籍區和地籍子區基礎上，基于空間位置按不動產單元編碼規則重新賦碼，補充完善承包地塊的宗地特征碼和定著物代碼。其次是對不動產登記、土地承包經營權數據內容、結構對比分析，構建映射模型，開展數據清洗、格式轉換、坐標轉換、產權面積核實與更新等預處理；然后是按照建立的映射關系將土地承包經營權數據轉換到不動產登記數據庫中；最后是對轉換后的數據進行完整性、一致性等質量檢查，補充完善屬性信息，對于經檢查無誤的數據按照標準入庫。

2.5 強化不動產登記隊伍建設，充實技術力量

以土地承包經營權登記工作移交為契機，不動產登記部門主動向編制管理機構及人事部門積極申請人員編制需求，通過整合調用等方式選擇熟悉農村工作、參與過農村確權等技術人員充實到不動產登記機構，確保土地承包經營類不動產登記業務工作不停歇、不斷檔。同時，強化現有登記業務人員對土地承包經營流轉相關業務知識的學習，通過對外交流學習、參加土地承包經營權確權相關技術培訓、技術研討等方式，進一步提升登記人員履職服務能力，切實滿足土地承包經營權登記工作要求。

2.6 創新便民服務形式，做好登記窗口向鄉村延伸

土地承包經營權具體登記工作是在基層鄉村，而現有的登記機構主要設置在市縣政府城鎮駐地，對距離縣城偏遠的鄉村，群眾來城辦理登記業務極為不便。為更好服務于群眾，應做好登記窗口鄉延伸，滿足群眾就近辦、快速辦的要求，可在鄉鎮駐地設立不動產登記登記受理窗口，滿足群眾登記申請，也可延伸開通互聯網+不動產登記業務，將土地承包經營權有關經營權轉移、抵押等業務通過互聯網外網受理，內網審核等方式進行辦理，切實做好登記便民服務。

3 結語

在全國農村土地承包經營權確權登記已全面完成的基礎上，以納入不動產統一登記體系管理過渡為契機，及時完善農村土地流轉各項法律制度以及統一登記技術規范，做好存量登記數據整合，建立有效的部門協作機制和機構建設等基礎性工作，滿足與不動產統一登記制度下土地承包經營權登記的規范、有序和便民的管理運行現實需求，有效保障農民和土地經營主體等相關權利人合法權益，對促進鄉村振興，激發農村土地市場活力，促進現代農業產業化發展和帶動農民增收具有重要現實意義。