政策工具視角下我國中醫藥政策文本量化研究

吳紹峰，王素珍，朱 瑤，章德林

(江西中醫藥大學中醫藥與大健康發展研究院，江西 南昌 330004)

當前，我國正面臨著“新四化”(黨的十八大報告中提出的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化)深入融合發展，老齡化進程明顯加快的局面。在此背景下，我國的健康服務業飛速發展，居民對中醫藥服務的需求越來越高[1]。2008年，為大力推廣中醫藥文化、傳播中醫藥知識，中央財政首次安排3100萬元專項資金開展中醫藥知識普及工作。并在隨后2009-2010年相繼印發了相關實施方案并撥付相應的專項基金[2，3]，讓居民進一步認識中醫藥，并充分了解和利用中醫藥的獨特優勢。2014年，以發揮中醫藥在養生保健方面的優勢為目的，多部門聯合發布《中國公民中醫養生保健素養》[4]。同年，《全民健康素養促進行動規劃(2014-2020年)》[5]對工作推進任務作出具體要求，并指出提升居民中醫養生保健素養是促進健康素養的重要內容，這進一步突顯了國家對中醫藥事業的重視。2016年，《中醫藥發展戰略規劃綱要(2016-2030年)》[6]出臺，將中醫藥發展戰略提升到國家層面。同年，為強化居民對中醫藥健康文化知識的認識、推動中醫藥健康生活方式的普及宣傳，十部門聯合印發《關于加強健康促進與教育的指導意見》[7]。2019年《關于實施健康中國行動的意見》[8]指出政府及相關部門要持續推進普及中醫藥健康文化的工作穩步進行，全社會范圍積極推廣“中醫中藥中國行”活動的展開。這些政策對我國中醫藥的發展發揮了積極作用，但在后續發展過程中仍存在一些問題，如中醫優質醫療資源分布不均、中醫藥傳承和創新不夠、中藥產業集中度不高、基層中醫藥服務水平亟需提升等。

因此，本文采用文本內容分析法，通過NVivo 12軟件對我國2006-2021年國家層面頒布的37份中醫藥相關政策進行文本分析，同時運用Rothwell和Zegveld政策工具進一步探析我國現行中醫藥政策的不足，為后續政策的制定和完善提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

通過訪問國務院、國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局等政府網站以及北大法寶等法律法規檢索網站，以“中醫藥”為題名或關鍵詞獲取相關政策文件，檢索時間為2006-2021年。

1.2 納入和排除標準

納入標準：發文單位為國務院及其直屬機構；選取反映政府意志的政策文件如律法規、意見、通知等。排除標準：與“中醫藥”關聯性較弱的政策；部門工作報告及領導講話等。最終納入37份中醫藥政策文件，見表1。

表1 2006-2021年我國發布的37篇中醫藥相關政策文件

其中，法規1份(2.70%)，規劃17份(45.95%)，意見8份(21.62%)，通知6份(16.22%)、計劃2份(5.41%)、政策措施1份(2.70%)、方案1份(2.70%)、指南1份(2.70%)。

1.3 研究理論框架

政策工具是政府為達成特定目標而選取的方法和手段，是內容分析法的重要類目[9]。政策工具理論將政策的結構性作為立論基礎，認為政策能夠憑借一系列基本的單元工具的合理組合構建出來[10]。經過發展，政策工具目前已發展出多種分類方式，Phhal等[11]將政策工具分成自愿型、混合型、強制型；Hoppmann等[12]將其劃分為基本層、綜合層和戰略層；Hood C C等[13]將其分為信息型、權威型、資財型和組織型；L.McDonnell等[14]則將政策工具分為激勵性、能力建設、命令性和系統變化；其中，最為經典的是Rothwell和Zegveld[15]將政策工具分為供給型、需求型和環境型3類。

本研究采用Rothwell和Zegveld的分類方法。

供給型政策工具推動中醫藥政策的實施，從培養合格的中醫藥人才、為中醫藥發展提供財力支持、完善中醫藥服務網絡等方面不斷推動中醫藥發展。供給型政策工具具體可細分為人才支持、資金、基礎設施、公共衛生服務、科技等要素等方面。政策對中醫藥的拉動力具體體現在需求型政策工具的使用上，通過推進中醫藥健康與相關服務產業的發展、開展具有中醫藥特色的示范工程等方式拉動供需關系變化以促進中醫藥事業發展。

需求型政策工具又可分為產業塑造、財政補貼、示范項目等方面；政策對中醫藥的引導具體體現環境型政策工具的使用上，政府利用法規規范中醫藥發展秩序、將中醫診療項目及中藥藥劑納入報銷范圍、加強中醫藥文化宣傳等措施有效支撐并優化中醫藥發展政策的執行環境。環境型政策工具可分為目標規范、法規管制、醫保支持等方面。

近年來，此分類得到了我國大部分學者的認同，并在突發公共衛生事件政策[16]、地攤經濟政策[17]、全民健身政策[18，19]、網絡安全政策[20]、區塊鏈政策[21]、數字經濟政策[22]、養老產業政策[23]、健康扶貧政策[24]等領域得到了廣泛的運用。因此，通過本視角與理論框架來分析我國中醫藥政策的發展，兼具理論的適用性與現實的可操作性。

1.4 研究方法與工具

在研究方法上，本文采用內容分析法。內容分析聚焦于對政策文本從表層深入到文本深層的分析方法，盡可能地挖掘出詞語表面所涵蓋的更深層次意義，進而相比較、判斷、提取價值性等，這也是社科研究中最重要的研究方法之一[25]。

在分析工具上，采用NVivo 12軟件作為本文的內容分析工具。作為目前較為先進的質性分析軟件，NVivo 12軟件可以增強定性研究過程。因此，本文首先采用NVivo 12編碼功能對37份政策文本進行編碼，然后對數據進行節點分類、頻數統計等，最后利用“查詢功能”對編碼結果進行可視化呈現并分析，最終得出研究結論和建議。

2 研究結果

2.1 政策文本的詞頻分析

詞語是對政策文本內容的高度概括，它出現次數的多少可以直觀、便捷地展現政策內容的規劃導向，同時能夠反映某項事物受到政策制定者重視程度深淺。將37份國家層面的中醫藥政策文本導入NVivo 12軟件中，生成中醫藥政策詞云圖，如圖 1所示。

圖1 中醫藥政策詞云圖

出現頻次較高的詞匯主要有中醫藥、中醫、服務、建設、發展、健康等詞，見表2。

表2 中醫藥政策高頻詞統計

“中醫藥”是出現頻率最高的詞匯(見表2)，說明國家對中醫藥的傳承與發展越來越重視。中醫藥作為中華民族的文明瑰寶，是五千多年文明的結晶，為全民健康作出了巨大貢獻。“中醫”和“服務”也排在列表前位。中醫歷來講究“辯證施治”“治未病”，使用中醫服務不僅能減少患者痛苦同時還能降低醫療成本。在此次新冠疫情“大考”中，中醫藥從中醫角度研究確定病因病基、治則治法，形成了覆蓋醫學觀察期、輕型、普通型、重型、危重型、恢復期發病全過程的中醫診療規范和技術方案，以“三藥三方”為代表的針對不同類型新冠肺炎的治療中成藥和方藥，臨床療效確切，有效降低了發病率、轉重率、病亡率，提高了治愈率，加快了恢復期康復[26]。中醫藥不僅在國內抗擊疫情作出了不可磨滅的貢獻，同時也獲得了廣泛的國際認可。截至2022年4月，中方已向150多個國家和地區介紹中醫藥診療方案，向10多個有需求的國家和地區提供中醫藥產品，選派中醫專家赴29個國家和地區幫助指導抗疫，贏得了廣泛國際贊譽[27]。“建設”與“發展”緊隨其后，這表明自黨的十八大以來，我國的中醫藥服務體系建設與發展取得了輝煌的成績，為新冠肺炎疫情防控、健康中國建設和經濟社會發展貢獻了中醫藥智慧和力量。

2.2 政策文本內容分析

通過NVivo 12軟件對37件國家層面的中醫藥政策文本進行編碼后最終形成16個主題，1044個參考點，如表3所示，根據此政策節點編碼表，可以反映出各政策工具的具體內容。

表3 中醫藥政策節點編碼表

“供給型”的節點數量最多，為583個，占比55.84%。具體包括公共衛生服務，基礎設施建設，科研、信息化支持，人才支持，資金投入5個方面。主要編碼點集中在基礎設施建設、人才支持上。在基礎設施方面，包括加強中醫輔助設備配備、加快建設基層醫療衛生機構中醫館、完善中醫藥診療服務設施；在人才支持方面，包括實施中醫藥人才培養工程、健全人才成長發展的激勵機制、推廣“縣管鄉用”“鄉管村用”用人模式等。

“環境型”節點次之，為336個，占比32.18%。具體包括：策略性措施、法規管制、金融支持、目標規劃、醫保支持、政策宣傳6個方面。編碼主要表現在法規管制和政策宣傳上。在法規管制方面，政府著力推動中醫藥知識產權管理機制優化，強化中醫醫療機構服務監管規范中醫藥發展秩序，以促進中醫藥健康發展；在政策宣傳方面，政府通過開展中醫藥文化科普巡講，加強中醫藥文化宣傳，讓更多人認識并了解中醫藥。

“需求型”節點最少，僅為125個，占比11.98%。具體包括財政補貼、產業塑造、海外推廣、示范項目、組織協同5個方面。從內容編碼來看，樣本著重于海外推廣、示范項目上。在海外推廣上，中醫藥技術、藥物和服務在“一帶一路”戰略帶領下正走向世界，促進國際間合作與交流；在示范項目上，主要是建設有中醫藥特色的示范區，總結工作經驗。

2.3 我國中醫藥政策存在的主要問題

2.3.1 供給型政策工具溢出

從供給型政策工具來看，公共衛生服務政策占比最大，其次為基礎設施建設政策，資金投入政策占比最少。可見我國政府十分重視中醫藥服務的推廣，原因在于國家堅持以人為本，實現中醫藥成果人民共享，且中醫藥文化理念易于為人民群眾所接受[28]。為了更好地針對城鄉居民存在的主要健康問題，2009年中醫藥首次被納入公共衛生服務項目，2013年中醫藥健康管理項目作為單獨一類列入國家基本公衛服務項目，2019年中醫藥健康管理服務規范納入國家基本公共衛生服務規范(第三版)，中醫藥衛生服務內容在不斷細化和完善。

基礎設施建設、科研支持、人才支持與資金投入是中醫藥發展的必要條件，而充足的資金是開展一切活動的必備要素[29]。若政府對中醫藥發展資金投入不足，可能后續會影響相關課題研發與成果轉化、人才培養，從而拖慢中醫藥事業發展。

2.3.2 需求型政策工具運用欠缺

需求型政策工具占比不足20%，表明政策制定時對需求型政策工具的重視程度不足，弱化了政策整體的牽引作用。目前主要是通過海外推廣的方式來促進中醫藥發展。中醫藥作為我國特色的醫療服務資源，在世界范圍內也有較大的影響力[30]，同時中醫藥一帶一路發展規劃的持續推進加快了中醫藥在海外服務貿易的發展。其他類型的需求型政策工具如產業塑造使用頻率過低，目前形成穩定規模的融合產業較少，需求拉動效果尚不明顯。

2.3.3 環境型政策工具分布失衡

從環境型政策工具看，運用最多的是法規管制，這表明中醫藥發展政策的落實多依據準入制度、監管體系等管制措施，通過規范性政策明確各級別機構組織主體職責，發揮監督及管理作用[31]。醫保支持力度相對不足，中醫在整體醫療服務中占比很小，同時被納入醫保支付范圍的特色中醫醫療服務項目偏少。金融支持運用嚴重欠缺，目前，商業保險等金融服務發揮的作用還不夠，企業融資機制不完善，投資風險較高等問題突出，中醫藥難以持續發展[32]。

3 完善我國中醫藥政策的建議

3.1 優化供給型政策工具要素配置，強化政策推力

建議深度落實政府投入、社會支持等多元投入機制，逐步加大資金、用地和公共服務的投入力度，強化對中醫藥人才培養、信息化支持的重視。以資金保障為依托加大基礎設施建設，特別是對中醫醫療基礎建設較為匱乏的偏遠地區加大關注力度。以資金投入為基礎開展中醫特色預防保健及康復服務活動，加強對中醫藥健康服務社會組織的扶持力度，鼓勵其提供多層次多樣化的中醫藥健康服務。探索建立符合中醫藥特點的人才培養模式，完善基層中醫藥人才錄取制度，吸引優秀中青年人才學習中醫中藥，培養“懂中醫、愛中醫”的中醫人才。同時應加快提升醫療衛生機構中醫藥信息化水平，借力大數據等現代信息技術，促進中醫藥服務與大數據技術相融合[33]，大力發展含有中醫特色的康復醫療服務管理系統和智能康復器械設備。

3.2 加大需求型政策工具運用力度，提升政策拉力

建議政府進一步加大對中醫藥專項資金投入力度，制定有利于中醫藥發展的優惠、補助、費用減免等保障措施，引導居民轉變就醫觀念。同時，中醫藥產業發展前景可觀，政府可以打造萬畝中藥材種植基地，引進中藥顆粒制劑企業、中藥飲片加工企業，開展中醫藥線上銷售的方式，打造以中醫藥全產業鏈為主的一、二、三產。此外，應促進中醫藥與保健、養老、旅游、酒店、餐飲等產業融合發展，加快推進中醫藥體驗式服務融入健康養老、康養旅游等主題項目建設，拓寬中醫藥服務領域，豐富服務形式，創新服務產品。并綜合運用崗位設置、價格引導、對口支援等形式不斷激發更多的國內外市場需求，拉動中醫藥健康服務業快速發展[30]。

3.3 調整環境型政策工具內部結構，發揮政策引導力

建議對中醫藥企業實行一定的稅收優惠，適當的稅收減免不僅可以幫助中醫藥企業節約經營成本，還能進一步刺激中醫藥企業加大投資力度。另一方面，建議加強對商業銀行信貸投放，建立符合中醫藥行業特點的信用管理與貸款評估體系，完善擔保體系，擴大直接融資規模。同時，建議適當擴大中醫藥服務醫保報銷范圍，將符合條件的中藥與中醫醫療服務項目納入醫保支付范圍，并提高報銷比例，鼓勵患者優先選擇中醫藥服務。此外，應加快創新適合中醫藥特點的支付方式，鼓勵中醫優勢病種與西醫實行“同病同效同價”，充分體現中醫醫療服務價值，以此來更好滿足人民群眾對中醫藥服務的需求。