北部灣經濟區“港產城聯動”發展研究

朱林森，馮海英

(1.北部灣大學 北部灣海洋發展研究中心，廣西 欽州 535011；2.北部灣大學 欽州發展研究院，廣西 欽州 535037)

目前全球經濟分布存在極大的不均衡，大部分經濟集中在距海岸線100千米的沿海地區，比如北美五大城市群、歐洲西北部城市群、長江三角洲城市群等，這些城市群已形成了港口運輸、臨港產業聚集、港城建設協調聯動的經濟發展新模式。并隨著海洋經濟時代的來臨和全球一體化的快速發展，港口、產業、城鎮三大子系統協調聯動已經得到進一步發展。

然而，如何有效實施“港產城聯動”發展策略，如何發揮北部灣港的依托作用，如何發揮臨港產業的支撐作用，如何發揮城鎮的承載作用，以實現“以港促產、以產興城、港城共榮”的目的，是北部灣經濟區經濟高質量發展的重要課題。對分析北部灣經濟區“港產城聯動”發展存在的制約因素和優勢條件，并提出促進北部灣經濟區“港產城聯動”發展策略具有重要意義。

1 北部灣經濟區“港產城聯動”發展的制約因素

1.1 港產城子系統基礎薄弱，制約聯動效率

“港產城聯動”是指港口城市借助口岸資源和區位優勢，加大優勢臨港產業聚集，促進現代化港口城市的建設，在臨港產業和城鎮發展的同時，“反哺”港口的建設，從而形成港產城三大子系統良性循環促進模式。但是形成這種模式的前提是需要三大子系統形成一種“勢差”，即港口、產業、城鎮中的一個子系統處于相對強勢狀況，使其在整個聯動系統處于主導地位，從而帶動相對弱勢子系統發展，增加相對弱勢的子系統參與聯動的動力。目前北部灣港沿海三市雖然地處沿海地區，但是由于長期遠離經濟發達地區，同時未能充分借助我國改革開放的戰略機遇，經濟發展相對緩慢，從而成為我國沿海地區的經濟洼地。在港口方面，雖然沿海三市港口擁有豐富的港口資源和獨特的區位優勢，但與相近的廣州港和深圳港等先進港口相比，北部灣三港的生產能力仍存在一定差距。如圖1所示，2021年北部灣港貨物吞吐量和集裝箱吞吐量分別占全國比重的2.3%和2.15%，而廣州港貨物吞吐量和集裝箱吞吐量分別占全國比重的4.19%和8.74%，吞吐量和集裝箱吞吐量與發達港口存在明顯差距；在臨港產業方面，2021年北部灣港沿海三市的GDP低于全區平均水平，其中欽州市、北海市、防城港市分別占全區GDP的6.66%、6.08%和3.29%，而深圳市的GDP占廣東省GDP的24.98%，遠高于欽北防三市的GDP。在城鎮化水平方面，欽州市、北海市、防城港市城鎮化率分別為42.02%、58.43%和61.53%，而上海市、廣州市等一線港口城市的城鎮化率高達86.19%，明顯高于欽北防三市。

圖1 2021年北部灣港港產城指標橫向比較

從以上分析可知，與發達地區沿海港口相比，北部灣經濟區的港口、臨港產業、城鎮三大子系統的實力明顯有一定的差距，且相對較弱，從而易導致北部灣經濟區“港產城聯動”動力不足，難以支持聯動系統的運行。三個子系統沒有明顯的“勢差”，北部灣港由于不能得到城鎮經濟系統與臨港產業體系的支撐，無法追趕發達地區的現代化綜合港口，難以形成獨特的競爭力；同時由于欽北防三市經濟基礎較弱，北部灣港帶動能力有限，無法形成具有競爭力的臨港產業集群；欽北防三市難以從北部灣港和臨港產業獲得足夠的支撐，城鎮無法得到高質量發展，也無法充分發揮經濟腹地的聚集和輻射功能。

1.2 沿海開發存在錯誤傾向，異化聯動發展

“港產城聯動”作為沿海港口城市創新發展的重要模式，已成為北部灣港沿海三市發展的重要方式。但是，對于欽北防三市而言，“港產城聯動”畢竟是通過相關政策與規劃制定的一種經濟發展模式，需要進一步加強對這種模式的認識與實施，而在實施過程中，常涌現出多種錯誤傾向，容易異化北部灣經濟區“港產城聯動”發展。

一是注重經濟增長，忽視生態環境。臨港產業是“港產城聯動”的基礎，為“港產城聯動”提供動力，因此北部灣港沿海三市要加大臨港產業聚集，把臨港產業看作本市的主導產業，加快打造臨港產業集群，如建設欽州化工新材料一體化基地、欽州北部灣綠色石化一體化產業基地等，這些臨港產業多以第一產業和第二產業為主，能夠快速增加GDP，同時這些產業也屬于高環境污染產業。欽北防三市第三產業在全區的占比較低，高新科技產業的占比明顯低于全國平均水平，遠低于上海、深圳、廣州等現代化國際港口城市，這種臨港產業結構不僅無法促進港口與城鎮的發展，也會影響北部灣經濟區“港產城聯動”的效率。

二是側重港口基礎設施建設，導致相應配套設施無法匹配。港口是各地沿海地區開展“港產城聯動”發展模式的核心動力，世界大部分沿海城市開展“港產城聯動”時以港口基礎設施為重心，如建設深水碼頭、加快海岸線開發、增加碼頭錨地數量等。但是，有些地區過于偏重港口基礎設施的建設，忽視港口配套設施的建設，導致“港產城聯動”效率低下，經濟帶動力不明顯。例如北部灣港中的欽州港，忽視進港公路的質量，進港公路破損嚴重，十分影響臨港產業聚集，導致欽州港對臨港產業和欽州市的支撐作用偏弱，使得“港產城聯動”系統處于低效狀態。

三是過度關注聯動取得的成效，忽視子系統性風險。沿海地區實施“港產城聯動”時，一般追求三大子系統取得“1+1+1>3”的結果，而這種效應也是沿海地區所期望的。但是三大子系統取得高效的前提是各子系統健康發展，從而形成良性循環，這也是“港產城聯動”發展的基礎。因此在進行“港產城聯動”時，不能把“港產成聯動”發展作為經濟增長的唯一道路，不能只用這種模式解決所有問題，而是需要三個子系統自身取得健康發展，通過聯動模式增強自身，增加三個子系統的聯系，以減小三大子系統的系統性風險。

1.3 存在資金、人才、技術不足等諸多瓶頸，降低了聯動動力

“港產城聯動”是經過國內外諸多沿海地區實踐，并取得成果的一種科學模式，但是在北部灣經濟區實現“港產城”聯動需要解決一系列問題。

一是資金、人才、技術等資源的不足降低了聯動的動力。北部灣經濟區位于廣西壯族自治區，而廣西壯族自治區是我國唯一一個沿海欠發達地區，在這個經濟后發展地區實施“港產城聯動”，需要加大港口基礎設施的建設，大量引進具有競爭力的臨港產業，完善城鎮基礎設施與綜合服務體系，實施這些工作的前提是需要大量的資金及人才、技術等資源的投入。雖然我國各級政府在2008年開始著手建設北部灣經濟區，并發布一系列戰略政策予以扶持，使得北部灣經濟區獲得來自國家、自治區以及對口支援地區的資源支持，北部灣經濟區需要理解這些扶持政策，并依靠自身來滿足巨大的資源需求，如沿海地區應鼓勵自主創新、自力更生。但是北部灣港沿海三市長期處于經濟欠發達地區，自身資源有限，僅僅依靠自身支撐北部灣經濟區“港產城聯動”具有很大的壓力。

二是三市體制機制有待進一步改革，制約了“港產城聯動”發展。發達港口在實現跨越式發展過程中都進行了一系列體制機制改革，比如深圳市、廣州市等都出臺了相應的扶持政策，建設現代化網絡辦公系統，實現科技化、電子化經營，從而提高了港口的運營效率。而北部灣港三港規劃相對落后，尚未建立統一的現代化網絡辦公系統，未完全實行電子化經營，從而造成項目審批等效率低下，不僅無法為北部灣經濟區實施“港產城聯動”提供動力，還在一定程度上制約了北部灣經濟區的發展。同時由于三港處于不同的行政區域，各方可能率先考慮自身利益，對聯動發展的舉措采用抵制或者消極參與的態度，致使整個聯動系統面臨動力缺失的風險，阻礙了北部灣經濟區的經濟發展。

2 北部灣經濟區“港產城聯動”發展的優勢條件

2.1 擁有多個政策疊加優勢，為聯動提供有利條件

自2008年《廣西北部灣經濟區發展規劃》發布開始，北部灣經濟區的經濟開發上升為國家開放開發戰略，這為北部灣經濟區實施“港產城聯動”提供了有利條件，不僅得到了我國各級政府的政策支持，還能以此發展自身的經濟增長模式。欽北防三市除了是我國沿海開放開發戰略的重要城市之外，還是《西部陸海新通道總體規劃》國家開發戰略的規劃區域，多種開放開發戰略政策的疊加為北部灣經濟區發展“港產城聯動”提供有力的支持，如更合理的城市規劃、更科學的港口定位、更有競爭力的臨港產業等。尤其是欽州市獲得更明顯的國家戰略支持，中國(廣西)自由貿易試驗區欽州港片區、中馬欽州產業園區、欽州保稅港區、欽州港經濟技術開發區等的疊加效應已經初步顯現。

2.2 港口具有獨特的地理區位優勢，為聯動提供堅實的支撐

“港產城聯動”是一種以港口獨特的區位優勢為核心，使用港口資源促進臨港產業聚集和城鎮體系建設，而北部灣港具有獨特的地理區位和資源優勢，為聯動提供堅實的支撐。在地理位置方面，北部灣港位于我國西南沿海地區，地處大西南經濟圈、泛珠三角經濟圈和東盟經濟圈的結合部，是我國進入東盟地區最便捷、最經濟的出海口，地理位置十分優越；在交通建設方面，北部灣港綜合交通體系逐漸完善，其中欽北防三市均有火車站，北海市建有飛機場，北部灣經濟區內高速公路也四通八達，北部灣港三港均擁有進港鐵路，其中2020年4月北海鐵山港進港鐵路專用線的開通標志著北部灣港進港鐵路全覆蓋；在港口基礎設施方面，截至2020年12月3日，北部灣港擁有碼頭長度40930米，擁有管理沿海生產性泊位77個，欽州港、北海港、防城港均是30萬噸級別以上的大港口。

2.3 城鎮具有跨越式發展的腹地后發優勢，為聯動提供更大的發展空間

北部灣經濟區是我國為數不多的經濟欠發達地區，欽北防三市具有跨越式發展的腹地經濟后發優勢，是未來促進廣西經濟增長的“黃金地帶”，這種具有較大潛力且尚未充分開發的腹地能夠為北部灣經濟區“港產城聯動”發展提供更大的發展空間。欽北防三市的產業發展水平遠低于全國其他沿海港口城市，三市第三產業結構存在明顯的不合理現象，多以第一、第二產業為主，第三產業占比遠低于全國平均水平。這種經濟后發優勢為欽北防三市提供更寬闊的產業發展空間，不僅能夠調整欽北防的產業結構，而且可以在總量上打造臨港產業集群，降低產業結構調整的不確定風險。此外，欽北防三市豐富的港口資源也未得到充分利用，為北部灣港的建設與發展提供了充足的空間。

3 北部灣經濟區實現“港產城聯動”發展的推進路徑

3.1 做好頂層規劃設計，完善政策措施

目前，我國沿海開發已上升為國家發展戰略，各級政府出臺一系列政策用以支持沿海開發的需要，而且“港產城聯動”已在制度上被確定為北部灣經濟區經濟開發的重要模式之一，但是這種經濟發展模式本質上是一種政府機構主導強制性制度，企業和個人并不能完全理解，參與的熱情并未充分開發，因此北部灣經濟區各級政府要牢牢抓住當前的重大發展機遇，設計好北部灣經濟區“港產城聯動”的頂層規劃，用足、用好現有的沿海開發政策，完善相關政策措施。

一是制定“港產城聯動”專項發展規劃，理解聯動的內涵，并詳細規劃聯動的實施內容、計劃、保障措施及聯動反饋。在廣西北部灣經濟區發展總體規劃中重點體現“港產城聯動”的發展理念與對北部灣經濟區經濟快速發展的重要性；二是整體布局，統一規劃。緊密結合北部灣經濟區經濟的發展政策與規劃，明確欽州港、北海港、防城港三港的功能定位，明確欽北防三市臨港產業的發展定位和城鎮建設定位，對北部灣經濟區的港口建設、產業聚集、城鎮發展規劃進行整體布局，確定“港產城聯動”中港口的主導地位和預期目標；三是建立統一的“港產城聯動”領導小組。由于欽州港、北海港、防城港處于不同的行政區域內，統一的領導小組可以從整體的視角協調聯動中的重大項目，避免重復建設，提高聯動效率；四是借鑒發達港口“港產城聯動”發展的經驗。北部灣經濟區可以借鑒國內外發達港口“港產城聯動”先行經驗，如鹿特丹港、寧波舟山港等，在北部灣經濟區設立“港產城聯動”相關研究機構，就聯動的發展規劃、實施計劃、管理體制機制等問題進行研究，解決聯動過程中重點、難點問題；五是重視人才、資金的引進。制定合理的薪酬制度、獎賞制度等招聘符合聯動條件的人才，對招商引資、財稅、行政審批等出臺多種優惠政策。

3.2 各自補強，競合發展，夯實聯動發展的三大根基

“港產城聯動”的根本所在是港口、產業、城鎮三大子系統之間相互促進，不僅整體能夠得到發展，各子系統也能得到進步，但是聯動取得成效的根本前提是三大子系統的健康持續發展，要求取得聯動效應的同時，各子系統也需要獨立發展，所遵循的原理是整體與局部共同發展，局部發展是整體發展的基礎。因此，北部灣經濟區不僅需要堅持集群導向發展，還需要分別補強各系統的強度。

首先，提高港口建設水平，努力把北部灣港建成現代化綜合型港口。港口是沿海城鎮發展和臨港產業聚集的重要“引擎”，北部灣港應加快轉變為現代化綜合型港口。通過設立農產品、液體散貨等專用碼頭，利用北部灣港的距離優勢和政策優勢，推動港口功能的多樣化，同時借鑒國內外發達港口的先進管理和運營經驗，提高北部灣港的規范化水平，以贏得面向東盟港口之間的競爭主動權。其次，增強城市綜合服務功能，加大組團式開發。城市建設事關當地經濟發展、民生民計，而城市綜合服務功能的提升是城市建設的重點。增強城市綜合服務功能就要做到推進城市更新，補齊城市基礎設施和公共服務設施短板，加強低效建設用地，完善便民服務等服務設施。此外欽北防三市要加大組團式發展，將城市生態、生活和生產空間有機結合，有利于形成良好的生態型城市。最后，提高臨港產業發展水平。欽北防三市應根據自身情況選擇合適的主導產業，完善臨港產業結構，壯大臨港優勢產業集群，發展臨港新興產業集群。比如加快商貿物流業、金融服務業、特色餐飲業等產業的發展，促進欽北防三市產業結構升級；努力開發特色旅游業，大力發展鄉村旅游、濱海旅游、歷史文化旅游、邊境旅游等特色旅游項目，使欽北防三市的旅游業成為真正的富民工程。

3.3 搭建多功能、多層次平臺，解決港產城聯動瓶頸

“港產城聯動”發展要統籌港口、產業、城鎮三個不同系統間的合作，解決不同系統之間屬性、特征、利益等問題，以及這些問題帶來的信息不對稱、資源重復利用、多方利益沖突等后果。因此，欽北防三市要努力突破港口、產業、城鎮三大子系統在聯動運行中的多維問題，搭建多功能、多層次平臺，解決“港產城聯動”瓶頸。一是建立信息共享平臺。從自治區層面搭建具有權威的聯動信息共享平臺，及時公布聯動的前期規劃、實施計劃等信息，滿足三大系統的信息需求。同時建立信息擔保和信息監督功能，在強化不同系統之間合作的信用基礎上，防止聯動過程中出現道德風險。二是建立資源整合平臺?！案郛a城聯動”發展勢必需要大量的資源，為了方便各種資源的利用，防止資源浪費，滿足聯動過程中各方的資源需求，有必要根據“港產城聯動”發展過程中所需的各種資源要素，建立統一的、專業的資源整合平臺，如重大項目建設平臺、投融資服務平臺、技術需求與科技人才信息交互服務平臺等。三是建立利益協商平臺。由于“港產城聯動”涉及多個系統、多個主體，不可避免地會產生利益沖突，因此針對聯動過程中出現的利益分析，有必要搭建由各方利益主體參與的“港產城聯動”利益委員會，建立公平、公正的利益磋商平臺。