金融企業績效評價指標體系回顧及展望

●李水軍 劉 欣

一、引言

金融是現代經濟的血脈，也是國家治理體系的重要組成部分。金融業作為現代經濟社會的重要部門和連接各經濟部門的重要紐帶，需要進一步貫徹新發展理念和經濟高質量發展要求，不斷深化金融體制改革。《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》早在2009年就已經出臺，拉開了金融企業績效評價工作的序幕，該辦法將金融企業分為銀行、保險、證券、其他等四類，2011年又出臺了《金融企業績效評價辦法》，并于2016年進行修訂。評價辦法在推動金融企業堅持穩健經營、提高資產質量、提升經營效益等方面發揮了重要作用。隨著國家發展戰略調整和國有金融企業經營理念變化，金融企業績效評價工作也需要與時俱進、不斷完善，修訂和完善評價辦法既是當務之急，也是深化金融體制改革的重要組成部分。財政部制定的《商業銀行績效評價辦法》從2021年1月1日起實施，是修訂后的銀行業績效評價辦法，保險、證券等其他金融行業績效評價辦法也將陸續修訂。

二、金融企業績效評價制度變遷與發展歷程

（一）金融企業績效評價辦法出臺背景回顧

財政部早在2007年施行的《金融企業財務規則》中就規定“財政部門應當建立健全金融企業財務評價制度”，在這里也同樣明確了評價指標設定，主要包括金融企業資本充足狀況、償付能力狀況、資產質量狀況和盈利狀況等4個方面。此后，財政部著手起草金融企業績效評價相關辦法。同年，在全國金融工作會議上進一步強調，要建立和完善金融業的經營業績考核評價體系，金融企業財務管理政策制定和金融企業考核要以評價結果為依據。當時國有及國有控股的金融企業財務管理的基礎制度日趨完善，但是進一步引導金融企業持續穩健經營依然缺少抓手。由于企業過度關注短期利潤目標，不重視長期市場競爭力和持續發展能力的培養，因此，要進一步引導國有金融企業持續高效經營，必須建立一套有效的金融企業績效評價體系，對企業盈利能力和資產運營質量、持續運營能力等進行綜合評價，引導國有及國有控股金融企業健康發展。在這種情況下，財政部在2009年首次出臺了《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》，在辦法中明確了各級財政部門是金融企業績效評價的主體，財政部負責制定全國統一績效評價制度和指標體系，各級財政部門按照出資關系和產權層級負責抓好分級管理工作和基礎數據上報、評價結果匯總等工作。

（二）績效評價指標體系的建立

績效評價的關鍵是評價指標設定，評價指標既要能反映企業經營結果，又要體現國家的大政方針以及對企業未來發展方向的引導，而且指標不能設定過多，考慮到在當時制度背景下選擇評價指標，也要體現財政財務監管的特點。財政部將收益類指標作為績效評價重點，將防控風險能力和可持續發展能力也作為重要評價指標。選取績效評價指標時，把握了以下幾個基本原則：

1.選取的評價指標與財務報告指標盡量保持一致。年度財務報告的適用范圍較廣，披露的財務指標通用性也較強，方便采集，而且基本反映了金融企業的經營情況，多數金融企業的每個年度財務報告也按金融企業相關的法律和規章制度(主要有證券法、財務準則、條例、公司章程等)即時披露，數據可靠易得。所以，選取評價指標時，盡量選擇金融企業年度報告中的財務指標。

2.選取的評價指標與會計準則科目盡量保持一致。所有金融企業在業務核算中都要執行企業會計準則，用會計準則的科目設定財務指標，在進行指標評價計算時，可以從會計報表中直接取計算公式所用指標數據，方便考核。

3.選取的評價指標也要反映不同金融行業的經營特點。因為銀行、保險、證券等行業經營有各自的業務特點，還有混業經營等不同模式和監管要求，指標設定要反映金融行業的共性內容，適應金融企業混業經營、綜合經營趨勢，也要突出金融企業所在行業特點，符合企業經營實際，反映本行業金融企業發展方向和業務重點。所以，評價指標要統籌兼顧不同金融企業的共性和個性。

4.選取的評價指標與不同金融行業的監管指標盡量保持一致。當時考慮到銀監會、保監會（現為銀保監會）和證監會在各自的監管領域也都設定了行業評價和風險監管指標，對各自監管的金融行業都有相應的考核和監管要求，與財政部側重于考慮資本保值增值的收益類指標不同，行業監管部門在設定績效評價指標時傾向于采用一些反映金融行業風險的指標。行業監管指標也有選取方便、應用廣泛等優點，所以，建立評價指標體系應統籌考慮收益類指標和防控風險指標之間的均衡。

5.選取的評價指標要符合企業的客觀實際。選取的評價指標要與社會經濟發展階段和當前金融企業的客觀實際相適應，既要體現國家大政方針、引導金融企業的發展方向，又要統籌兼顧企業當前經營實際，同時保證績效評價的可操作性。如設定經濟利潤率指標雖借鑒了“平衡積分卡”“經濟增加值”的理念，而未選取二者作為評價指標是因為“經濟增加值”涉及調整過多的會計科目，“平衡積分卡”涉及很多非定量因素，選取評價指標應考慮到企業評價成本、填報方便、定量優先、客觀準確等因素。

根據上述原則，2009年的金融企業績效評價指標類別劃分為銀行類、證券類、保險類以及金融控股類4個大類，選取經營增長、盈利能力、資產質量、償付能力等4個方面的指標對金融企業進行多維度績效評價。當然，各評價指標權重能夠直接影響評價結果，財政部門在設定指標權重時不僅要從財務監管的角度考慮，也要兼顧風險防范、可持續經營等方面，按照“側重收益類指標、兼顧風險控制指標”總體原則來把握，4項一級指標權重在不同金融行業占比不盡相同（見表1）。

另一方面，設定評價指標也統籌考慮共性指標和個性指標相結合。共性指標反映不同金融行業共性的內容。在個性指標分行業設定方面，銀行行業選取了資本充足率、核心資本充足率、撥備覆蓋率、不良貸款率等評價指標；而證券業選取了資產負債率、凈資本與凈資產比率、凈資本與風險準備比率、凈資本與負債比率、加權平均凈資產收益率等評價指標；在保險行業又選取了償付能力充足率、認可資產率、應收賬款比率等評價指標，個性指標充分反映本行業金融企業的不同特點，與金融企業所在行業的經營工作重點相一致。

（三）評價指標體系修訂

2011年出臺的《金融企業績效評價辦法》，相比2009年的《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》，增加了杠桿率指標，并調整了部分指標權重。銀行類資產質量指標項下增加了杠桿率指標，占5%的權重，相應調減經營增長狀況項下利潤增長率指標，權重由10%調減為5%；證券類指標權重也進行了調整，經營增長狀況項下利潤增長率指標權重由10%調整為5%，相應的資產質量狀況項下凈資本與凈資產比率指標權重由5%調整為10%；其他類（金融控股）經營增長狀況項下利潤增長率指標權重由15%調整為10%，相應的經濟利潤率由5%調整為10%。

2016年，《金融企業績效評價辦法》進行修訂，主要修訂內容是對資產質量、盈利能力、償付能力3個項下的相關指標和權重進行調整（見表2）。一是降低了反映盈利能力利潤指標的權重。修訂后的利潤評價指標權重分行業分別降低了5%—15%，將其權重調整到成本收入比、償付能力充足率、流動性比率等相關指標上。目的是引導金融企業從注重短期利益轉變為注重控制成本、提高資本營運安全、改善資產質量等方面，改變企業一直存在的忽略長期發展、重視短期效益等問題，統籌兼顧短期經營和長遠發展的評價指標，引導企業正確平衡短期利益、長期目標、經營風險之間的關系，實現價值最大化和可持續發展的目標。二是增加了償付能力的權重。修訂后的評價辦法將償付能力狀況項下的償付能力充足率這一指標，在銀行業分解為一級資本充足率、核心一級資本充足率2個指標，在保險業分解為綜合償付能力充足率、核心償付能力充足率2個指標，在其他類金融企業增加了資產負債率評價指標。這樣，償付能力狀況指標權重增加了10%—15%，有利于引導企業改進償付能力狀況，保障債權人的權益、促進企業穩健經營和防范系統風險。

表1金融類國有及國有控股企業績效評價指標體系

表2 2016年修訂后的金融企業績效評價指標及權重

（四）金融企業績效評價制度的實踐效果

績效評價結果能夠綜合反映國有及國有控股金融企業經營成果、企業償付能力等重要內容，可以為企業財務外部監督和企業內部經營決策和管理等工作提供參考依據，績效評價工作發揮了以下幾個方面的作用。

一是有利于對企業實施有效的財務監督。由于選擇了金融企業的年度財務科目作為績效評價指標，可以反映金融企業年度經營成果，將績效評價手段應用于財務監督工作，揭示企業經營管理的不足和存在的問題，對比同行業的參照指標，有利于企業管理者有針對性地提高經營管理水平，補齊短板和漏洞，化解經營風險，引導評價企業持續健康高質量發展。

二是有利于對企業管理者經營成果進行考核。在金融企業管理者經濟責任審計工作中運用績效評價結果，可以依據基礎數據對管理者任期內的經營成果綜合評判，提供的評價結果對審計結論形成有力支撐。所以，績效評價結果也是考核企業管理者任期內經營效果的重要依據。

三是有利于不斷完善企業財務管理。績效評價結果揭示企業經營中的不足和問題，通過績效評價的結果與行業標準進行對照，在企業目標考核、發展規劃、結構調整當中提供參照，也可以應用在調整企業薪酬制度、設計股權激勵制度、完善年金制度等領域，這些領域都可以根據績效評價結果進行調整、糾偏、控制。

隨著我國經濟發展理念轉變和經濟發展進入新常態，金融企業引導和激勵約束條件也發生變化。一是我國當前經濟發展階段的變化。我國已轉向經濟高質量發展階段，當前任務是推動經濟發展質量變革和效率變革，金融企業在追求經濟規模增長的同時，更要提升發展質量與效益。二是深化金融體制改革的需要。黨的十九大以來，提升金融服務實體經濟的能力已經成為社會和管理部門的共識，黨的十九屆五中全會提出了“金融有效支持實體經濟”“發展經濟著力點放在實體經濟上”，要求樹立金融服務創新發展和金融服務實體經濟的新理念，只有進一步完善和改進績效評價體系，才能更好地適應當前經濟發展形勢和黨中央、國務院對金融工作改革的總體要求。三是適應監管和評價指引的需要。銀行業、保險業、證券業、信托業等不同的金融企業由人民銀行、銀保監會、證監會、地方金融部門從不同角度監管，行業的差異決定監管的側重點和內容的不同。以金融機構規模最大的銀行業為例，信貸投放能力是銀行經營的重要指標，由于當前我國金融服務主要以間接融資為主，而銀行作為金融服務行業的橋梁和紐帶，信貸融資所占比例較高，這種模式過多耗用銀行資本，采用以前的評價辦法考核銀行的償付能力狀況，評價資本充足率的三項指標權重過高，在這種評價導向下，銀行信貸不愿意投向實體經濟，尤其是中小微企業，也降低了資本對信貸的撬動作用。此前的績效評價指標體系基本達到財政部門對金融企業財務監管的要求，尤其是突出對盈利能力、資產質量、償付能力、經營增長等方面的評價，不足之處是過分突出財政的財務監督功能，沒有重視非財務指標因素，對被評價金融企業未來發展狀況不能很好地進行科學預判，所以，修訂完善《金融企業績效評價辦法》也勢在必行。

三、金融企業績效評價辦法的分類制定與實施

2021年1月1日實施的《商業銀行績效評價辦法》與以前的《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》《金融企業績效評價辦法》最明顯的區別是分類制定、分別實施。2009年首次出臺金融企業績效評價制度，制定實施的《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》將金融企業分為銀行、保險、證券、其他等四類，評價指標包含在一個辦法中統一制定實行，開啟了金融類企業績效評價的序幕。雖然2011年又出臺了《金融企業績效評價辦法》，并于2016年進行修訂，但內容上更多傾向于財政部門代表政府作為出資人的財務監管，更多體現具有目標性的金融企業財務評價，在有效發揮引導、激勵功能等方面略顯不足。金融企業績效評價指標體系的局限性和不足之處逐漸凸顯，當前有必要根據金融改革總體要求和新形勢、新任務、新情況進一步修改完善。

《商業銀行績效評價辦法》對績效評價指標體系中盈利能力狀況、經營增長狀況、資產質量狀況、償付能力狀況4類指標進行了變更和調整，商業銀行績效評價新指標體系變更為服務國家發展目標和實體經濟、發展質量、風險防控、經營效益這4類指標，而且每類指標權重均設定為25%，依據單項指標重要性和引導功能確定權重，每類指標項下的二級指標權重為5%—10%，兼顧考核重點和平衡各指標關系（見表3）。

《商業銀行績效評價辦法》遵循問題導向原則，優化完善了商業銀行績效評價體系，主要從以下幾個方面將發揮積極作用。

表3商業銀行績效評價指標體系

一是引導商業銀行響應國家宏觀政策。新增了服務國家發展目標和實體經濟兩個評價維度，把服務實體經濟放到更加突出的位置，如服務戰略性新興產業指標和服務生態文明戰略指標、普惠型小微企業貸款“兩增”和“兩控”指標。將原有中小企業貸款、涉農貸款專項加分事項同時納入服務實體經濟評價指標體系當中，同時提高權重，突出評價引導功能，明確指向服務國家宏觀戰略、服務微觀經濟、服務實體經濟等方面。

二是引導商業銀行樹立高質量發展理念。設立經濟增加值、人均上繳利稅、人均凈利潤等指標，新增了發展質量評價維度，引導銀行機構樹立高質量發展理念、加快轉變發展方式，提高投入產出效率，加大創新力度，提升價值創造能力。

三是更加突出績效評價加減分事項。商業銀行在積極落實防控金融風險、服務實體經濟、深化金融改革等黨中央、國務院政策和部署方面成效明顯，在依據充足、論證充分、客觀真實的基礎上，按照審慎從嚴原則和公開公正的程序，可以給予適當加分。

四是更加突出評價結果運用。明確提出評價結果與領導班子考核、企業工資總額、企業高管薪酬等事項相掛鉤，有效運用績效評價結果，形成績效評價全流程工作閉環。

分類制定的《商業銀行績效評價辦法》自2021年開始執行，其他類型的金融企業繼續執行財政部2016年修訂的《金融企業績效評價辦法》。目前已啟動研究制定保險、證券、金融控股公司、主權財富基金、政策性金融企業等其他商業性金融企業績效評價制度，待成熟后可能陸續出臺，將不斷發展和完善金融企業績效評價工作。

四、金融企業績效評價指標體系簡要評述與展望

金融企業績效評價與預算管理和依法理財等財政管理進程密切相關，是政府績效評價的重要組成部分，與新發展理念和全面依法治國戰略部署有著歷史的同步性。系統梳理與分析我國金融企業十多年績效評價的實踐歷程和演變路徑，對于健全財政績效評價的理論和方法體系、構建具有新時代中國特色社會主義財政績效評價體系與機制具有重要作用。同時，要通過理論分析和實踐總結，不斷完善和改進評價指標體系，創新評價方法，引導金融企業按照新發展理念服務經濟社會。

2009年財政部制定《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》以來，我國金融企業快速發展，金融企業資產形成龐大的規模，業務觸角伸入經濟社會的方方面面，也積聚大量的深層次問題，當前也難以通過走高速增長、規模擴張的老路來化解結構性矛盾，改進金融企業績效評價具有客觀必然性。重新審視金融企業績效評價制度十多年來的實踐，反思金融企業績效評價的理念、定位、體系、目標，有助于相關金融企業績效評價制度、辦法的修正和不斷完善。

（一）明確評價主體的角色定位

財政部作為國有金融資產所有者，在現行國有金融資產管理體制中，以國有資本出資人身份行使股東權利來實現金融企業的公司治理和國有資產保值增值。財政部又是一個重要的經濟管理部門，政府授權對國有金融資產進行管理，而國有金融資本還有貫徹國家宏觀調控政策、實現政府決策目標等職能，所以財政部門與金融企業具有雙重關系，一方面是出資人、代理人身份的“委托—代理”關系，另一方面是行使公共管理權的行政部門與企業的關系。因此，在績效管理中容易出現主體身份定位上的模糊。

財政部在2009年出臺《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》，從評價指標上看，多數是財務指標，可視為財政部門對國有及國有控股金融企業財務評價，通過財務評價指標實現財政監督和國有金融資本管理的職能；從評價辦法的內容上看，也明確了只有國有金融資本，才會納入績效評價的范疇，財政部門的評價主體身份定位于國有資本的所有者和出資人角色。

但是從2011年出臺、2016年修訂的《金融企業績效評價辦法》來看，績效評價范圍發生了變化，金融企業不分所有權性質全部納入績效評價的范疇，對非國有資本的金融企業來說，績效評價就變成了行政部門的管理行為。這樣，財政部門作為評價主體身份的定位發生了變化，成為行政管理部門對企業實施績效評價，與績效評價的理念相悖，績效評價畢竟與行業監管和審計的依據、理念和結果運用都不同。2021年實施的《商業銀行績效評價辦法》第二條明確規定，“本辦法適用于國有獨資及國有控股商業銀行（含國有實際控制商業銀行）、國有獨資及國有控股金融企業實質性管理的商業銀行”，也明確了“其他商業銀行可參照執行”，財政部門作為評價主體重新定位于國有資本的出資人身份，符合績效評價的理念、依據，明確了主體角色定位，評價結果應用于薪酬管理、獎懲考核等結果應用方面也有理有據。

（二）樹立正確的績效評價理念

績效評價實踐源自解決現代企業所有權和經營權分離出現的委托代理、信息不對稱和內部人控制等問題，現代金融企業以產權為基礎、以資本為紐帶，必須充分尊重企業自身發展規律和市場經濟規律，政府不能通過行政指令干預國有企業的經營，股東也不參與企業的日常管理，客觀上需要通過績效評價等手段來約束、引導企業管理者按照所有者的意圖和要求開展業務，反映經營成果。而國有資本還有貫徹國家宏觀調控政策、實現政府決策、國有資產保值增值等目標，績效評價不同于財務評價和行業監管，評價指標更多體現于綜合效益，同時也要體現社會效益、生態效益等。

2016年以前的金融企業績效評價指標偏重于財務評價，財務評價作為財政監督手段，以利潤最大化作為評價邏輯起點。財務評價更多是審查經營的合規性和財務成本核算，為提升經營的經濟性和效率性，通過核驗相關憑證、內部程序等，要求經營者為已經確定的規則、制度與目標負責。國有金融企業由政府出資和控股，所以國有企業經營管理目標具有多元性及外部性，單純企業經營的財務理念與國有資本的性質及其職能并不相同，企業面向市場的經營標準也不同于政府財政管理。財務評價與績效評價的不同之處主要體現在如下幾個方面。

一是評價目的不同。從強調經濟效益轉變為關注可持續發展。財務評價屬于目標管理的范疇，基于企業經營理念，強化自上而下的過程監控。績效評價的理念是將關注點上移，強調制度安排的可行性、目標設計的合理性等。

二是評價重點不同。與財務評價相比，績效評價注重結果導向而不是過程控制，更加強調指標的實現程度及行業的整體情況等，體現結果導向和引導方向。

三是評價維度不同。財務評價服務于企業節約成本、提高效率的目的，是重視經濟性（economy）和效率性（efficiency）的“2E”標準。績效評價在“2E”的基礎上，增加效果性（effectiveness）評價變為“3E”，進一步增加公平性（equity）評價到“4E”、增加生態保護（enviroment）評價到“5E”，不斷增加評價維度，多角度綜合反映評價結果。

四是評價方法不同。財務評價一般通過會計普查、查驗票證和審核程序合規性來實現，績效評價進一步要求“定量評估與定性評估并重，更側重于定量；客觀指標和主觀指標并舉，且客觀指標優先”的評價結果。力求通過多維評價標準，得到較為標準客觀、結果量化的評價結果，形成更有深度的綜合評價意見。

績效評價也與行業監管有所不同。行業監管包括人民銀行、銀保監會、證監會、地方金融監管部門、審計等多個核心部門，總的來說，我國對金融企業已經形成較為完備的行業監管體系，但上述監管更多指向經營的合法性和安全性，難以回應政府、社會等外部監督主體普遍關注的金融企業尤其是國有金融企業經營經濟效益和社會效果的問題，財政部門對金融企業績效評價正是回應了上述問題。

（三）樹立新發展理念

一是要平衡好普惠金融相關指標。在新時代樹立新發展理念的形勢下，指標設置要突出政策引導，樹立“市場主導和政府引導”的理念，建立科學合理、激勵相容的指標體系，避免指標沖突。比如，以實現金融企業服務小微企業為政策目標，指標要引導金融企業加大對小微企業的信貸支持，同時金融企業又有不良資產下降、防控風險、降低小微企業貸款利率等要求，很難同時滿足上述目標。對小微企業金融支持的主要困難是融資的可得性，由于金融企業也沒有動力對小微企業提供信貸，要提高小微企業的融資機會，就要提高金融企業風險和貸款利率上升的容忍度，需要在不同引導政策目標的指標之間進行平衡和取舍。同時，要避免金融承擔政府財政職能，處理好金融和財政的關系，對小微企業補貼扶持是財政的職能，在引導普惠金融和金融扶貧的同時，還要關注金融企業的可持續發展。如果指標體系設計不合理、不科學，重點不清、目標存在沖突，通過行政措施強行推動，容易導致代理人違規套利，政策執行效果與目標背道而馳。如支持小微企業的“低息”信貸，一部分資金實際流向了高收益的信貸市場，只是借助政策支持的名義和小微企業信貸通道而已。所以選取政策導向指標時，需要根據輕重緩急、激勵相容、工作重點來平衡各個政策目標。

二是建立綠色金融指標。我國2016年發布的《關于構建綠色金融體系的指導意見》，提出建立綠色金融政策框架頂層設計。主要思路是通過政策引導和市場化手段，把生產活動對生態環境的外部性影響內生化，實現降低污染性生產活動的目標。同時需要創新發展綠色債券、綠色信貸等金融產品，也可以在一些地區嘗試設立綠色發展基金、專業化綠色擔保機制等，鼓勵和帶動更多的社會資本投資于綠色產業。通過建立強制性綠色保險制度、環境信息披露制度、綠色指數及相關產品，建立統一的碳排放配額交易市場，引導發展清潔能源和碳匯產業。在上述方面，可以設立科學合理的評價指標，推動金融企業通過市場化方式引導企業保護生態環境。

（四）樹立價值經營績效評價理念

金融企業既要面對激烈競爭的外部市場，還要面對持續加強的行業監管，以往的金融企業習慣于走資本補充與規模擴張循環往復的粗放發展道路，現在應轉向以價值經營與價值創造為目標的內涵發展模式。在此轉型過程中，績效評價就是一個重要的切入點，也是一個關鍵環節，可以運用績效評價貫徹落實戰略轉型思路、揭示價值創造源泉、傳導價值經營理念、提升資源配置效率，通過科學合理、“激勵相容”的指標設置提高企業內部管理能力，提升金融企業整體價值。

基于價值理念的績效評價不是企業利潤越大越好，而要平衡好股東報酬和資本成本、風險控制之間的關系，更加重視企業的可持續發展能力和價值增長目標的實現，滿足利益相關者對企業價值信息的需要。就信息知情權而言，雖然法律對利益相關者獲得信息有保障條款，但是內部控制人和利益相關者是信息的輸出方和接受方，天然存在的信息不對稱，導致股東、利益相關者很難得到完整真實的信息，通過績效評價反饋機制從制度和技術兩個方面對股東和利益相關者提供真實完整的信息，建立起溝通機制和信息渠道，降低股東和利益相關者獲取信息的成本。在企業決策與經營管理監督方面，績效評價是價值衡量的落腳點和價值實現的出發點，也是實現股東和利益相關者價值最大化的載體與平臺。