街道“議政會”制度及其浙江經驗的考察和思考

□陳亞強 馬 靜 賈 冬

黨的二十大提出，我們要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，發揮人民群眾積極性、主動性、創造性，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。2021年7月3日，中央政治局委員、全國人大常委會副委員長王晨對浙江省街道人大工作作出批示，充分肯定了浙江省人大探索創新工作的經驗、做法及成效[1]。街道“議政會”正是街道人大工作“浙江樣本”的核心內容之一。街道“議政會”制度是一項歷經二十多年探索的基層民主機制形式，浙江省在這項制度的探索上以其得天獨厚的優勢，尤其是科學思想指引的優勢走在了前列。2020年，江蘇省人大常委會印發了《關于推行街道議政代表會制度的指導意見》，考察浙江經驗對我們來說具有“瞻前顧后”的價值，首先有利于我們通過知其然而后知其所以然，其次有利于通過對照指導我們的制度建設，再次有利于我們的實踐取長補短。因而我們在對街道“議政會”制度本身及其歷史考察的基礎上，對浙江省金華、舟山、溫州、義烏、杭州、臺州、湖州市等2005-2020年前后逾15年的試點、探索進行了考察，對其總體經驗進行了總結與思考，以冀有助于好經驗好做法為我所用。

一、街道“議政會”制度歷史考察

對于認識一個沒有定論的事物來說，考察其來龍去脈是必需也是必要的。對街道“議政會”的考察，從人大工作的角度來說，最好的辦法還是從街道的人大工作談起，這是街道相較于鄉鎮人大工作的特殊性使然。街道“議政會”制度的來龍去脈，總體上有四個階段或方面需要陳述。

（一）四平探索。1954年地方組織法及全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》是街道辦事處的最早法律淵源。1979年，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的地方組織法對街道辦事處作為縣（市、區）人民政府的派出機關予以確認。然而，對于街道的人大工作有關問題，既沒有確切的說法，也沒有有效的舉措，尤其是在聯絡人大代表、組織代表履職、保障權力行使、監督政府工作方面。根據考查，1989年6月，吉林省四平市鐵西區人大常委會經同級黨委批準，以決定的形式，在轄區四個街道設立了街道人大工作聯絡室，并具體明確了職責和任務，開始探索解決街道人大工作困境的有效途徑，這或許就是第一個“吃螃蟹”的記載[2]。其后，這樣一種探索開始由點及面地深入，比如1993年安徽省巢湖市在轄屬城南等四個街道設立了街道人大聯絡組[3]；1994年，湖北省大冶撤縣建市，轄區金湖鄉改街道，與黨政機關同步設立了人大工作聯絡處，作為大冶市人大常委會的派出機構履行聯系代表、組織代表活動的職責[4]；等等。地方人大設立常委會以后，1995年地方組織法將1986年地方組織法第三十條“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構”的規定修正為第五十三條“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”。據此，1996年及其后，山東省日照市、山西省太原市小店區等地正式開啟了街道人大工委及其工作的探索之路[5]。

（二）上海基因。大冶市“說”：“‘議政會’沒有現成的模式”，這個說法對也不對，至少它從形式上來說并非無源之水[6]。1989年，上海市閔行區人大常委會將一種在兩次人代會之間，由人大工作者評議政府貫徹人代會決議情況的活動，改進命名為議政會，主要內容是人大常委會和政府聯合組織，互相討論和促進工作，后來又在上海衍生出了“小人代會”制度。這里追溯其為基因，并不是基于它的名稱和我們考察的主體完全一致，更重要的是其突破監督的“限制”，第一次體現了人大與政府間民主懇談促進工作的旨趣。到了1991年，湖北省當陽市兩河鄉人大將這一旨趣在事實上發展成了專題議政會的形式（因為沒能考查到繼承的證據，所以說是事實上），當時就受到全國人大《人大工作通訊》的關注[7]，不同于上海市閔行區議政會，它把議政主體框定為人大代表，每年組織1～2次專題議政會議，聽取專項工作報告，圍繞專題議政，提出專門意見建議，推動政府工作。1999年，天津市塘沽區人大常委會也推行了這樣一種專題議政會，全國人大《中國人大》再予關注，可見，這點星星之火一直在被觀察的視野中。而這與現下的街道“議政會”基本一致，不同點之一是街道“議政會”為實體機制，而它們則是活動形式。

（三）大冶方案。如上所述，2001年3月18日，金湖街道人大代表議政會——第一個街道“議政會”在湖北省大冶市應運而生，客觀上對四平探索及其結果再次進行了深化，對上海市閔行區、湖北省當陽市兩河鄉的形式進行了實體化創新。其實，1994年大冶縣改市、金湖鄉改街以后，金湖街道轄區內的人大代表“怎樣才能正確代表轄區群眾的利益，充分履行自身職責”就成為一個問題，2000年有人大代表就此主動明確地提出來了以后，金湖街道就開始想辦法[8]。它的方案是這樣的：（1）金湖街道人大工作聯絡處向市人大常委會主任會議提出“設想”，主任會議經討論形成三點一致意見：同意，在金湖街道試點，在市人大常委會領導下進行；（2）金湖街道人大工作聯絡處將主任會議意見報告街道黨委，街道黨委擴大會議專題研究，成立籌備領導小組；（3）會前組織專題調研、走訪聯系代表，會中聽取街道辦事處行政、財政預決算、人大工作匯報并分組討論，會后持續跟蹤督辦意見建議。不同于以上“上海基因”所述，湖北大冶的創新不是為了解決監督不經常的問題，而是為了解決監督缺位的問題，是一種類似于鄉鎮人代會的人大代表“議政會”，第一次解決了街道人大工作的著力點問題。

（四）浙江經驗。非常可惜的是，大冶方案并沒有在實踐中探索下去，如今已不再推行，倒是在浙江有了新發展。街道人大工作面臨的問題在浙江也是現實的。以2005年為例，金華市有約218萬居民，去除64.47萬學生，略知選民不少于150萬，按選舉法關于人大代表名額的規定，32個街道就少了近3000名鄉鎮一級人大代表，這對全過程人民民主的貫徹來說確確實實是一個短板[9]。2005年12月31日，金華市金東區東孝街道選舉產生了32名包含人大代表、村（居）民代表、機關企事業單位代表的議政會代表，并召開首屆街道“議政會”。2006年2月，別無二致的海寧市馬橋街道居民代表大會首次召開，選舉產生86名居民代表。2007年9月，舟山市定海區環南街道、2009年溫州市龍灣區永興街道、2013年東陽市城東街道先后試水。2014年，溫嶺市橫峰街道成立街道“議政會”的動態經推介而廣為人知，形成典型經驗。2014年3月13-14日，中央辦公廳調研室副主任鮑遂獻帶隊調研“溫嶺經驗”，5月7-8日，全國人大常委會辦公廳研究室巡視員王德工帶隊調研，之前的2月20-21日，江蘇省人大常委會黨組副書記、常務副主任張衛國，副主任公丕祥率江蘇省人大調研組到溫嶺進行了交流考察，以此種種不難看出浙江經驗的可貴之處[10]。其后，義烏、杭州、臺州、湖州市屬街道加入到探索之列。到2018年時，浙江省有318個街道人大工委建立了街道“議政會”，占到總數的68.1%，部分先行地區更是實現全覆蓋[11]。

（五）江蘇實踐。東孝街道成立街道“議政會”后，揚州市邗江區人大常委會即時派人前去取經，并于2007年在蔣王街道成立了“議政會”，成為江蘇省第一個“吃螃蟹”的地方。但直到2015年，第二個“議政會”才在蘇州市相城區黃橋街道成立。為此，相城區委專門出臺意見，明確提出要“探索建立街道議政代表會制度”，在全區人大工作會議上，時任區委書記曹后靈強調“要以建立街道議政代表會制度為新的切入點，開辟人大監督的新途徑、傾聽民意的新渠道。”隨著相城區試點、全覆蓋，2019年，蘇州市人大常委會黨組向市委提交了《關于建立街道議政代表會制度的意見（試行）》，蘇州市委轉發了這個意見，并開始在全市推行街道“議政會”制度。蘇州市的實踐具有典型意義，在全市層面推行街道“議政會”為其向制度化規范化發展邁出了重要一步，也為江蘇省全省推行提供了參考系。2020年12月31日，江蘇省人大常委會第八十次主任會議通過并印發了《關于推行街道議政代表會制度的指導意見》，開始全面推行這一制度，成為全國第一個全面推行街道“議政會”制度的省份，并作為目前街道“議政會”再探索主場。

二、制度定位

一項制度，定位是根本。街道“議政會”沒有權力，因此本質上區別于鄉（鎮）人民代表大會，故而不是權力機關；又因為其不具備管理的權利，因此本質上區別于村（居）民代表會議，不能稱之群眾自治組織[12][13]。那它的定位到底是什么呢？

（一）制度的名稱。之所以這里首先提出名稱的問題，是因為確實有一個“名正言順”的問題。從浙江省各地的實踐看，關于街道“議政會”的名稱，探索中有很多，有街道人大工委議政代表會議、街道居民代表議政會、街道居民代表大會、街道居民代表會議、街道居民議事會、街道議事會、街道選民議政會、街道選民代表會議、街道人大工委合議會等。要知道，限定“選民”就存在身份的認定，要求“代表”就必須得到嚴格選舉程序的認可，否則就是名不副實，名不副實就是名不正言不順。很顯然，這不符合街道的實際、不符合現實的需要、不符合法律的規定，這樣的制度就與民主法治逆向而行，必然沒有好的效果。也正是因為有這樣的問題，2012年，第一個“吃螃蟹”的海寧市馬橋街道將“街道居民代表大會”更名為“街道居民代表會議”，2013年，海寧市又統一將“街道居民代表會議”改為“街道居民議事會”。

（二）制度的性質。也就是必須厘清到底是組織制度，還是工作制度。組織制度是指向組織內人的一攬子制度，工作制度則是指向一項工作從始至終的制度，一個制人、一個制事，制人者機關、制事者機構，兩者具有本質的區別。從浙江省各地經驗來看，有的定位為會議制度，有的說是聽取意見建議的平臺，有的說是協商民主議事機構，有的說是群眾性、非決策性議政組織。但從整體的趨向來看，會議制度或議事機構是主流的“觀點”，從總的方面看，屬于工作機制的范疇。由此來看，街道“議政會”是一項工作制度、一個制事機構，絕對不能混淆于鄉（鎮）人民代表大會，因此一些地方設立常務機構等做法則顯欠妥。

（三）制度的主體。也就是屬于街道人大工委的“議政會”，還是街道的“議政會”。根據《浙江省街道人大工作條例》第十六條規定，人大街道工委通過組織成立街道居民議事組織的方式，建立居民參與管理經濟社會文化等事項的民主議事制度。在實踐中，幾乎所有的“先行者”達成了共識，認為街道“議政會”是由街道黨工委領導、由街道人大工委負責召集，部分地區同時規定接受上一級人大常委會或其主任會議指導，有的地方將這一特點形象地歸納為“背靠常委會，依靠黨工委”。可見，它是街道人大工委的“議政會”，而不是街道黨工委、辦事處的議政會；進而言之，從主體上它天然地延展了轄區居民對街道經濟社會發展事務的民主權利。

三、人員組成

這方面，有四點需要考察，一是總數，二是結構，三是產生程序，四是任期。

（一）人員的總數。街道“議政會”人過多就會臃腫，也不利于組織和運行；人過少則顯得單薄，更不利于充分發揮作用。由多少人組成比較適宜呢？在考察中，對這個總數的確定有明確辦法的并不多，溫嶺市城東街道是唯一一個，它通過設定一個基數，規定一個增量的方式進行了總數設定，也即在10人的基礎上，每1500人增加1個選民代表，最終確定了104人的總數，是所有考察對象中最多的，顯然這個總數總讓人覺得必要性存疑。那么，如何確定看上去比較恰當的數字呢？在浙江省諸市27個點位的考察中，本文借用中位數和平均數的方法，形成了這樣的參考數據，即組成人員總數“面積比”的中位數為0.46、平均數為0.63，“人口比”的中位數為555.25、平均數為785.09，“村社比”的中位數為4.05、平均數為4.57。以舟山市定海區環南街道為例，2007年首次成立街道“議政會”時產生議政會成員46名，其區域面積為25.96平方公里，人口2.46萬，行政村、社區計10個，“面積比”“人口比”“村社比”分別為0.56、534.78、4.6；也就是說每1名街道“議政會”成員覆蓋0.56平方公里，對應534.78人，每個行政村、社區平均有4.6個名額。當然，這樣的指數并不具有絕對意義，但在與浙江省具有相似經濟社會背景的情況下，不能否認它極有參考的價值。

結構分析村社比首次成立時間街道本文考察時間面積（平方公里）戶籍（常住）人口（萬）流動人口（萬）社區（個）人員總數（人）面積比2005年17 2005年24本文考察屆次時區域概況2.989 32 1.45 24 51 0.64 2.65 32.7 519.61- - - - - - -1.46 0.46 313.95 2.7 2006年2005年2005年39.2 10.75 2.46 0.56 2007年534.78 4.6 2009年2.93 0.81 25.96 11 837.14 28.38 2.5 0.41 2009年8 4 1 3 77 2007年14 35 31.68 5.13 4.06 7.24 3.26 3.55 11.63 5.3 5 2009年2013年2014年2014年18 13 27 2006年59 28 66 1.29 0.45 0.24 86 2015年688.14 2585.71 493.94 2015年2009年3.11 2.15 2.36 2014年0.75 2014年2013年2014年2014年76 12.6 15.9 2.54 0 0.08 470.37 5.67 10.8 48 2.37金華市金東區東孝街道金華市金東區多湖街道海寧市馬橋街道舟山市定海區環南街道溫州市龍灣區海濱街道溫州市龍灣區永興街道東陽市城東街道義烏市稠城街道溫嶺市橫峰街道金華市婺城區城東街道杭州市臨安區玲瓏街道溫嶺市城東街道杭州市蕭山區聞堰街道臺州市椒江區海門街道555.25-2015年113.72 2.6652 1.109 2.82 5.39 8 2016年104 2015年16 42.6 44 2017年0.41 518.27 2.17 53.5 3.19 6-2017年40～60 46 2016年行政村（個）16 63 0.85 0.37～0.55 8.62 0 6 1 1 1 0 1 5 1 4 7 0 22.1人口比（不含流動人口）461.04 54 4.54 934.06 506.35 1436.67～2155 4.85 2.5～3.75

本文考察屆次時區域概況結構分析街道首次成立時間本文考察時間面積（平方公里）戶籍（常住）人口（萬）流動人口（萬）行政村（個）社區（個）人員總數（人）2017年2017年2017年3.74 4.16 2.2 24.05 57 8.6 10.5 2017年2017年2017年34 68 58 0.71 0.84 0.15 1100 611.76 379.31 2.62 8.5 6.44 4.167 2015年2018年2 8 5 1 11 50左右964 1.6 4.2 4.82 3.0077 6.83-5.11 733.59 59----紹興市柯橋區安昌街道東陽市白云街道溫州市甌海區新橋街道紹興市越城區蕺山街道杭州市上城區湖濱街道杭州市西湖區西溪街道湖州市吳興區朝陽街道溫州市鹿城區南郊街道寧波市鄞州區東升街道杭州市西湖區轉塘街道溫州市龍灣區永興街道杭州市臨安區玲瓏街道海寧市馬橋街道2018年2018年2018年2.9559 2018年34-4.5 0.29 573.53 10 0.05 2018年2019年2 3.56 1.38 3 - - - - -642.59 2018年2018年1.95 2009年40 2 6 - 9 5 9 3 2015年2006年890 41 4.44 1.04 0 4 0 0 - 0 7 0 1 1 5 5面積比46 2019年666.67 78 2019年75 1.74 56.01 0.61 0.1 2019年3.95 14 77 512.99 2019年4.05 14 5 0.73 113.72 39.64 2.0461 2.32 0.04 2.6116 3.08 2 5 2 6 55 100 0.084 2019年2021年2.07 0.4人口比（不含流動人口）村社比2018年474.84 308 2.83 3.44 9.09

（二）人員的結構。盡管各地方街道“議政會”的人員結構有繁有簡不盡相同，但在各級人大代表全部或部分當然地成為街道“議政會”成員這一點上有普遍的共通性；也不否認，有個別地方也當然地將各級人大代表排除在外。除此之外，注重從村（社區）普通居民、企業、事業單位一線中選擇街道“議政會”成員的做法也具有普遍性，尤其是在一些起步早的地方，實踐中凸顯了巨大的進步。比如2009年就試水的溫州市龍灣區永興街道，第一屆成員結構是街道黨政領導班子全體、街道中層干部代表、區人大代表、區黨代表、區政協委員、村（居）負責人。到了2019年，這一結構修正為個別街道領導班子成員、非兩委班子村（居）民、企業管理人員、個體戶、人大代表、黨代表、政協委員。值得注意的是，在人員結構上，有一些獨特的關注點也極具意義，如溫嶺市橫峰街道吸收了流動人口代表，這一做法的基礎在于，橫峰街道2014年有常住人口3.26萬人，而流動人口遠遠超過這個數字達到5.3萬人。比如溫州市鹿城區南郊街道第一屆“議政會”第二次會議時，女性占比35%、企業代表占比35%，非黨員代表占比41%。比如臺州市椒江區海門街道將39名優秀的基層全科網格員推薦為街道選民代表。這些都突出體現了“管用的民主”的旨趣。

（三）人員的產生方式。在街道“議政會”組成人員的產生程序上，主要有三種模式：第一種是選舉制，如海寧市馬橋街道；第二種是推薦制，如寧波市鄞州區東升街道；第三種是推選制，是推薦和選舉的混生兒，也是比較普遍的一種，比如溫州市龍灣區永興街道。推選制是浙江各地街道“議政會”最為普遍的一種組成人員產生方式，它既沒有直接套用鄉（鎮）人大代表通過直接民主產生的方式，也關照了街道最廣大人民群眾最真實普遍的意愿表達。以金華市金東區東孝街道為例，街道“議政會”組成人員由各村（居）、企事業單位黨支部推薦（其中人大代表由街道人大工委負責推薦），經村（社區）“兩委會”或企業工會委員會會議通過，然后送街道人大工委初審，最后由街道黨工委審核確定。在此之外，有一些個別的做法也頗具創新，如溫州市甌海區新橋街道在80%的“議政會”代表由推薦單位民主推選產生的基礎上，余下的20%通過自薦和單位推薦的方式產生。寧波市鄞州區東升街道、海寧市馬橋街道規定10人以上（村）居民可以聯名推薦建議人選。還有相當一部分地方在人大代表進入“議政會”的程序上，采取了“當然”的方式。

（四）人員的任期。關于街道“議政會”成員的任期，從有限的資料來看，基本與鄉（鎮）人大代表的任期或區人大代表的任期一致，為5年。當然，也有地方如舟山市定海區環南街道2007年、溫嶺市橫峰街道曾在2014年時規定街道“議政會”成員的任期與村委會任期一致，為3年。但隨著2018年7月中共中央辦公廳印發《關于黨的基層組織任期的意見》，將村（居）黨組織任期從3年修改為5年后，同年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議通過了《關于修改村民委員會組織法、城市居民委員會組織法的決定》，將村委會、居委會的任期也由3年改為5年。也就是說，無論是與鄉（鎮）人大代表的任期一致，還是與村（居）委會任期一致，已沒有實質上的區別。

四、運行機制

如前所述，街道“議政會”是制事機制，因此，它的運行必然是圍繞著“事”進行。在這一點上，街道“議政會”參照鄉（鎮）人代會或縣級及以上人大常委會會議的痕跡非常明顯。或者說，這也是為了保持與鄉（鎮）在基層人大工作上一致性的一種專門安排，包括會議的組織、會議的內容、議政的方式、日常的運行。

（一）會議組織。這里著重考察兩個問題，一是關于會議的次數，二是關于會議的范圍。關于會議的次數，有三種情況，分別是每年1次、2次和不定期。從發展的角度看，每年舉行兩次會議是目前的主流和探索的趨勢，比如海寧市馬橋街道2006年時，每年舉行會議的次數不定，但在2021年時它分別在1月和8月舉行了會議；再如溫州市龍灣區永興街道，2009年初始時每年只舉行1次會議，但考察其2019年的情況可知，此時已經更為每年舉行2次會議。另外，在推動“議政會”機制常態化運作方面，還有一些比較好的做法，比如湖州市吳興區朝陽街道實施的街道議政日制度、流動議政廳制度。關于會議的范圍，主要是指會議的覆蓋面，一方面是列席人員的情況，總體來看，街道領導班子成員、部門和村（居）負責人都需要或者都會列席會議，這在各地方的宣傳資料中表現比較突出；另一方面是轄區居民的參與情況，2013年海寧市馬橋街道就借助互聯網對會議進行了現場直播，2018年湖州市吳興區朝陽街道對會議更是進行了全程直播，這些都是非常大膽的開拓性舉措。

（二）會議內容。從資料看，各地街道“議政會”的主要內容有四個方面，可以概況為四個字：聽、議、評、傳。“聽”即“聽報告”，是指聽取工作報告或通報，主要有街道辦事處工作報告、街道人大工委工作報告、財政預算決算報告、環境保護工作報告、民生實事項目辦理情況報告以及行政、監察、司法機關派駐街道工作機構的工作情況報告等。“議”即“議實事”，是指討論街道民生實事項目，這項內容尤其是在各地不斷深入探索民生實事項目人大代表票決制以來成為了街道“議政會”內容中的“重頭戲”，比如溫州市龍灣區海濱街道就是在2017年以后新增的會商民生實事項目內容。“評”即“評好賴”，是指對街道有關工作如財政預決算執行情況、民生實事項目完成情況等，以及有關工作人員開展評議評價。“傳”即“傳聲音”，是指通過開展調查研究，將轄區內居民和企事業單位的聲音向上傳遞給街道，也將街道的決策部署和工作情況傳遞給轄區內居民和企事業單位，做好民意渠道和民心橋梁。

（三）議政方式。議政方式與會議內容緊密關聯，如果說會議內容就是“議政會”的權利范圍，那么議政方式就是將權利變現的途徑。針對上述四個方面的主要內容，各地采取的方式主要有提出意見建議，類似于各級人代會期間人大代表提出的議案、建議。會商民生實事，關于民生實事的議政方式各地做法分歧較大，有的是票決，有的是票選，有的是票薦；必須指出的是，有些做法或提法有待商榷。開展評議評價，這一方式以針對工作報告、民生實事實施的情況為主，但也有針對站所科室的，也有針對人的。務須注意，在現行監督法的討論制定過程中，鑒于人大常委會評議評價領導干部的做法曾因異議擱置；嚴格遵守黨管干部是鐵的原則，如何正確開展“議政會”的有關工作確實考驗智慧。舉行專題詢問，主要是針對焦點集中的大事難事，比如溫嶺市城東街道就舉行過轉型升級組合拳落實情況的專題詢問，義烏市稠城街道還建立了議政員問政、聽證制度。總體看，這方面的工作是最需要用心注意和深入研討的。

（四）日常運行。如果只是開個會，那就沒多大意思了，關鍵還是要想辦法把定下來的事情落到實處。在機制的常態化運行方面，溫嶺市橫峰街道劃分了由市人大代表兼任組長的北、中、南和部門企業監督小組，每季度開展一次集中議政；杭州市西湖區轉塘街道通過成立財政預決算、意見建議交辦、國有資產管理三個監督小組進行重點監督；溫州市龍灣區永興街道則成立了六大“議政會”專項監督小組。對議政成員提出的意見建議，各地的主要做法是類同人大代表建議、意見進行辦理，有的地方還對“議政會”成員提出的意見、建議，在下次會議上對辦理情況進行通報。對確定的民生實事項目，有一些監督實施的舉措頗具借鑒意義，比如溫州市甌海區新橋街道按照年度民生實事項目的關聯度，由2～5名“議政會”成員組成項目監督小組，組長由人大代表兼任，負責對應1個項目，全程聯絡督辦。

五、對浙江經驗的思考

在對浙江經驗的考察中，總會讓人不自禁地想問一問，是什么促動和促成了這樣的結果。當然，對其得天獨厚的政治優勢、堅強有力的領導優勢、以上率下的組織優勢、氛圍濃厚的創新優勢是最讓人印象深刻的。

一是有得天獨厚的政治優勢。街道“議政會”制度在浙江省域內率先成點連片并形成經驗，主要的原因在于有正確思想指導和堅強領導的優勢。早在2003年1月，也就是習近平總書記當年剛當選浙江省人大常委會主任，新聞單位聯合采訪他的時候，他就指出“要在進一步推進基層民主政治建設上下功夫”。在全省人大工作會議上，他又專門談到鄉鎮改設街道后加強街道人大工作的問題，明確指示“許多鄉鎮改設街道，對街道如何開展人大工作應積極進行探索和研究”[14]。2006年9月，時任浙江省委書記、省人大常委會主任的習近平在衢州市調研時強調：“和諧社會是民主法治的社會，基層歷來是民主政治的發源地和實驗田。民主精神的培育、民主素質的鍛煉、民主實踐的操作，都是在基層產生、在基層發展、在基層得到檢驗的。”可以說，習近平總書記的思想指引正是浙江在街道“議政會”制度上的探索得以形成經驗的最大優勢。

二是有堅強有力的領導優勢。這個堅強有力的領導優勢就是堅強有力的黨的領導的優勢。浙江省各市縣（區）黨委對街道“議政會”制度的探索試點非常重視，以“第一家”東孝街道為例，在成立前街道黨工委首先出臺了《關于建立東孝街道村（居）民代表議政會的實施意見》，明確其為“加強和改善黨的領導”的舉措，并在人員的推薦上以基層黨的組織為核心，在最終的確定上也是由黨工委審核。2018年在全省面上推進探索創新時，各地方黨委更是領導推進，比如杭州市委專門印發了《關于建立和完善街道居民議事制度的指導意見》，一些實施辦法、實施方案也都是由區縣一級黨委印發。在推進的過程中，地方人大常委會黨組注重發揮領導作用，爭取黨委支持，及時跟進，及時匯報，使得黨的領導始終站在“C位”上，形成了堅強有力的領導優勢。

三是有以上率下的組織優勢。盡管早在2005年浙江省各地已經開始了探索工作，但尚沒有形成共識，各種創新舉措雖然百花爭鳴，但也有些莫衷一是。2018年，浙江省人大常委會組織召開了全省街道人大工作和建設試點動員部署視頻會議，推進街道“議政會”制度的探索正是這項試點工作的三大重點之一。浙江的試點始終強調縣（市、區）人大常委會本身就是試點工作的一個主體，應當以主體的身份和角色組織實施、落實責任。同時，各地在制訂工作實施方案的時候，經縣級人大常委會主任會議研究、設區的市人大常委會審核同意后，還需要報省人大常委會試點工作領導小組審批。并且，各地在組織工作上還有其他大量的投入，比如全省11個縣（市、區）普遍成立了由人大常委會主要領導同志任組長的試點工作領導小組，有的還成立了工作專班、指導組等等。

四是有氛圍濃厚的創新優勢。創新是動力、是磅礴不竭的動力，在任何時代任何領域，創新足以以定律的姿態為其提供支持。改革開放以來，浙江省形成了濃厚的創新氛圍。在這樣的氛圍中，街道“議政會”的創新探索才在穩步探索中取得比較好的成果。比如文中考察的溫嶺市，它是改革開放先發地區，我們如果了解了它已經在1999年就創新推出了“民主懇談”這一基層協商形式，2014年創新“參與式預算”等監督形式，這些“溫嶺模式”早已為全國人大所關注和肯定。比如溫州市龍灣區永興街道允許“毛遂自薦”，湖州市吳興區朝陽街道試行了流動議事廳制度，等等。再比如義烏市，2019年稠城街道“議政會”從土耳其、巴基斯坦等外籍人士中選聘了5名議政員，雖然后來因為爭議被叫停，但并沒有人因此而被處分，充分顯示了對創新失敗的包容。正是有濃厚的創新氛圍，正是有了很多的微創新、小創新，才砌起了扎實有效的好制度。

六、結語

毫無疑問，浙江經驗盡管不是開了先河，但它為這一制度走深向實探索提供了可資借鑒的藍本，促動和啟發了全國各地的實踐。當前，河南省南陽市、山東省濱州市、江西省萍鄉市等各省市一些地方都在試點或推進街道“議政會”的探索，尤其是結合民生實事項目人大代表票決制這項工作，對浙江省的經驗進行考察十分必要和迫切。當然，這只是我們考察的一個方面，更重要的一個方面是，我們要并正在對江蘇省的實踐情況進行觀察和考察，鑒于文字太多且資料還不夠系統等因素，并不在這里繼續鋪陳論述，先就前部分提出與廣大人大工作者和理論專家討論。

注釋：

[1]黃文雅：《街道人大工作的浙江樣本》，載《人民代表報》2021年12月25日，第5版。

[2]于安春：《加強街道人大代表工作——建立街道人大工作聯絡室》，載《吉林人大工作》1997年第9期，第27頁。

[3]汪洋：《街道人大工委工作調查及我見》，載《人大研究》2014年第9期，第32頁。

[4][6][8]柯希圣：《路在自己腳下——大冶市金湖街道辦事處推行人大代表“議政會”工作側記》，載《楚天主人》2002年第8期，第43、44頁。

[5]王續添：《代表制、派出制與地方治理——以地方人大派出工作機構為中心的考察》，載《教學與研究》2015年第6期，第15-16頁。

[7]任光年：《監督和支持的結合——湖北省當陽市兩河鄉人大專題議政會形成制度》，載《人大工作通訊》1996年第2期，第36頁。

[9]金華市統計局：《金華統計年鑒（2006年卷）》，中國統計出版社2007年版，第420-431頁。

[10]《溫嶺年鑒》編纂委員會：《溫嶺年鑒（2015年卷）》，溫嶺市檔案局（館）2016年版，第112-113頁。

[11]戴尚東：《筑牢基石 制度發力》，載《浙江人大》2019年第8期，第25-26頁。

[12]席文啟：《街道選民代表會議——豐富基層民主形式的有益嘗試》，載《人大研究》2020年第8期，第15頁。

[13]浙江省人大常委會研究室：《全省街道人大工作和建設試點動態》，載《浙江人大信息（專刊）》，第1頁。

[14]郎友興、余愷齊：《為什么要聯系?如何聯系?聯系后怎么辦?——人大代表密切聯系人民群眾的三個議題》，載《人大研究》2020年第5期，第15頁。