新時代人大預算監督地方性探析
——以甘肅省地方人大為視角

□ 齊建輝 劉 武

十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議修訂了《關于加強中央預算審查監督的決定》，對預算監督提出新的要求。如何進行全口徑審查和全過程監管，將中央有關改革舉措、成功經驗落實到地方需要進一步探索。預算監督關乎人民主權行使和法治政府建設，但從甘肅省審計報告、預算公開等政府性文件來看，仍存在預算制度體系分散、問責機制薄弱的問題。根據法律法規規定，并以甘肅省地方人大為視角，我們認為，地方性預算監督應當明確全口徑范圍、加強地方債務監管、保障預算監督程序以及推進預算聯網監督工作，實現人大預算監督的有效性。

一、預算監督地方性探索的要義

在財政立憲主義看來，地方人大預算監督制度是依法治國，尤其是依憲治國的重要組成部分[1]。預算監督地方性探索的意義主要有三個方面：第一，該制度體現了人民主權的憲法原則。財政為庶政之母，現代國家與政府為實現社會公眾的利益，都會進行預算行為，它的預算權從納稅人（民眾）轉讓稅收（財產權）開始，國家和政府履行的是受托責任[2]。按照我國國情，雖然人民不能直接行使權力，但《憲法》第二條規定，我國一切權力屬于人民，人民可以通過人民代表大會行使權力。為了保障人民的財產權不因國家財政權擴張而可能遭受侵犯，地方政府的征稅、預算等行為應當受到地方人大全過程監督，這在一定程度上能防止政府權力的濫用。第二，地方有效的預算監督乃是地方法治政府建設的關鍵。這是因為代議機關一旦全面控制了政府的財政預算，就牢牢抓住了政府的經濟命脈，進而取得對政府的有效監督地位，政府預算工作就在法治的軌道上運行，從而邁向法治政府建設[3]。第三，預算監督也是財政資源配置平等性的要求?！稇椃ā返谌龡l規定，公民在法律面前一律平等。財政資源分配關乎個人單位、地方經濟的發展，追求財政平等是預算監督的應有之義。國家財政資源如何平等的分配到地方再到公民身上，離不開人大預算監督權的行使。因此，樹立人民代表大會權威，將預算監督予以法治化，把中央加強預算審查監督的系列改革措施落實，并結合本地的民情法制、民族多元等實際情況進行預算監督地方性探索具有重要意義。

二、地方預算監督的現狀及問題

地方人大進行預算監督時，應契合《關于加強中央預算審查監督的決定》確立的全口徑審查、全過程監管、突出監督重點等手段，加強完善預算監督制度，規范預算行為。目前，地方預算監督還有以下幾點不足：一是地方預算監督制度體系分散；二是地方預算財政分配不均衡；三是預算監督的問責機制薄弱。

（一）地方預算監督制度體系分散

地方性預算監督的法律規范體系分散是地方預算工作根源上的問題，主要包括三個方面。首先，在規范效力層面難以統一。近年來涉及預算監督的法律、行政法規、地方性法規、部門規章、黨內法規以及其他規范性文件日漸增多，修改頻繁。從北大法寶檢索中看，單單以“預算”為標題的現行有效的法律、行政法規有110篇，甘肅省地方法規規章有167篇，部門規章高達1619篇[4]。而我國根本大法《憲法》中關于預算的規定又過于簡略，僅在第六十二條、第六十七條、第八十九條、第九十九條有所提及。當規范性法律文件之間對同一事項的規定存在沖突時，利用法條間競和的解決準則難以有效處理。其次，預算監督體系包括立法監督、行政監督、社會監督等，其本身體系過于龐大形成了預算制度競爭。預算制度競爭導致實踐中預算權力界限的模糊，立法機關與行政機關的預算權力邊界處于動態調整中而向政府傾斜，造成人大的預算監督機制虛化[5]。最后，制度體系分散也導致了組織體系繁多。各級政府財政部門、各級政府的審計部門、人大的財政經濟委員會和預算工作委員會等，它們都參與預算工作，其中政府幾乎每個部門都進行預算編制，導致部門預算權又進一步分散。在組織形式上看，雖然預算主體繁多可以從內部和外部形成制衡，但預算工作崗位需要懂項目、懂法律、懂專業、懂財務的復合型人才，而國家機關中此種人才稀少，尤其在基層更是匱乏，間接導致了預算編制不夠完善和科學、財經制度執行存在薄弱環節問題，預算監督往往流于形式而陷入虛化[6]。我國應當整合預算隊伍，預算編制和預算執行中不必要的組織機構可合署辦公，重點強化審計部門內部監督，加強人大外部監督，明確專門的預算工作機構。同時，將與預算有關法律法規及時報送國務院、全國人大常委會備案審查，對不合適的規范性文件予以修改、廢除。

（二）地方預算財政分配不平衡

財政分配的不平衡導致社會資源的傾斜而造成社會不公平，如何合理配置財政資源屬于間接預算所要解釋的對象。就中央層面而言，我國法學教育財政分配不均衡現象就比較突出，在國家社科基金上，華東地區是西北地區立項數近20倍差距，華東地區與華北地區的發表量之和占比高達68.43%[7]。在教育經費配置不均衡的態勢下，造成了西北地區“人才東南飛”的現象，限制了甘肅省本地的教育發展。這都屬于間接預算的范疇，沒有體現法律面前人人平等原則。

依照《憲法》第三十三條規定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等。財政分配也要符合法律面前人人平等要求，財政若不能平衡分配，會導致地區經濟發展緩慢，社會不公平現象偶爾發生，進而引發社會問題。就甘肅省地方而言，重點民生資金分配存在不平衡。醫療保險方面，仍有3599人次要么應參未參、要么重復參加；農村危房改造補助資金方面，尚有165戶存有應享未享或重復享受，高達290.1萬元[8]。這種現象固然與當地經濟、政策執行有很大關系，但涉及重點民生項目，應由政府統籌預算編制執行，避免出現有的市縣重復參加而有的縣應參未參、應享未享的不均衡問題。此種現象反應出預算編制的不科學或預算執行不到位，應在預算監督環節予以解決，需要對資金分配不平衡的預算監督進一步地方性探索。

（三）預算監督問責機制薄弱

預算監督涉及預算的各個方面、各個環節，對納稅人的稅收去向使用具有保障作用，能防止其他公權力不當滲入，但由于問責機制的薄弱導致預算監督很難落到實處。《預算法》雖然設定專章規定了法律責任，但僅有五條法律條款，很難解決預算過程中的實際問題。在現有的法律規范下，預算監督問責機制薄弱包括兩個方面：一是問責的手段單一，處罰過輕；二是問責的主體限于政府部門。首先，問責的手段只有行政責任且處罰過輕。一般是先責令改正，嚴重的情況下才會給予降級、撤職、開除處分。對政府及主要官員在預算中的重大違法違規行為，若只追究行政責任顯然很難發揮相應懲戒作用。其次，問責的主體限于政府部門。人大作為預算監督主體行使監督權既是它的權利也是它的義務，卻沒有直接規定人民代表大會自身的法律責任，導致監督工作怠慢。應當建立人大系統內部的問責機制，督促人大積極行使憲法和法律賦予的審查、質詢等權力，對負有直接責任主要官員提出罷免。

問責機制的薄弱在實踐中引發了一系列問題。其一，預算調整過于隨意，超預算的現象層出不窮。2021年，甘肅省省級部門預算執行審計情況中，5個部門及所屬單位多編報資產配置、政府采購預算1.01億元；4個部門及所屬3個單位無預算、超預算支出1595.88萬元；5個部門違規、超范圍使用專項資金255.04萬元用于物業費、辦公費等支出[9]。其二，績效管理理念沒有貫穿于項目編制、實施全過程中。在甘肅省某縣工作中，只是在項目結束后被動進行績效自評并提出修改意見[10]，這樣的評價顯然流于形式，無法保障其真實性和權威性，即使法律中明令禁止的事項，具體工作當中依舊執行不誤。沒有監督、沒有法律責任的人大只能是徒有其表，應當擴大問責方式，引入政治問責、道德問責、行政問責、法律問責。《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》第十項規定：“開展預算決算審查監督工作發現的問題，相關機關、部門單位和地方應當及時研究處理，對違反預算法等法律規定的，依法追究法律責任；需要給予政務處分的，全國人民代表大會常務委員會有關工作機構及時通報監察機關?！钡胤饺舜髴枰约毣?，在相關問題上應及時研究處理、報紀檢委，形成一套有明確規定的工作程序，形成監督合力，強化追究預算違法人員的法律責任的可操作性。

三、加強人大對地方預算的全口徑審查

全口徑預算是將所有政府性收入和支出均納入預算統一管理，統籌分配，綜合分衡，建立統一完整的政府預算。它包括稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入和轉移性收入等政府收入及相應安排的支出[11]。全口徑預算既是政府內部監督機制，更加全面進行審計監督，也是人大對政府財政進行外部監督的手段和方式，其根本目的就是為了保障“取之于民，用之于民”。近年來，甘肅省也對全口徑預算也作了探索，但仍然存在不少問題。

政府預算層面主要存在以下三個問題，一是現行預算并沒有完全涵蓋政府全部收入。根據《甘肅省人民代表大會常務委員會辦公廳2021年部門預算公開說明》來看，未將社會保險基金納入預算，地方各級人大對政府財政收支監督作用并未有效發揮，與《關于加強中央預算審查監督的決定》中審查監督部門預算的結轉資金使用情況重點相差甚遠。無論是政府自身的收支，還是政府為履行公共事務間接管理的資金如委托其他公共事務組織都應當納入預算范圍，這是預算“全口徑”或“完整性”的特別強調，為加強預算監督奠定基礎[12]。二是地方政府債務風險嚴重。一些市縣的政府債務還本付息已進入高峰，政府債務風險的防范和化解難度較大[13]。由于中央和地方財政分權界限不清，甘肅省地方政府收入又很不樂觀，導致政府債務隱性風險高。部分官員追求的GDP是通過借款方式發展起來的，在巨額公共預算支出方面中不少支出由政府單方面決定，而2021年政府性基金收入支出又為零[14]，市級和縣級政府還款來源自然缺少必要保障，故甘肅省在2018年以來我國對地方政府債務治理工作中并未取得成效。三是財政轉移支付面臨著壓力和挑戰。轉移支付概念最早是由經濟學家庇古提出，指各級政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉移財政資金的活動。甘肅省作為經濟欠發達、民族多元的省份，財政轉移支付對甘肅省的民生福祉尤為重要。與其他省份不同的是，民族地區轉移支付是甘肅省轉移支付的重要組成部分，民族地區轉移支付具有自身的民族特殊性，民族地區經濟狀況受到多重因素的影響，在資源配置方面需要關注民族地區居民生活所需[15]。在2021年度審計報告中，省級下達部分市縣的農田建設補助、城市老舊小區改造和引導地方科技發展等轉移支付資金中有30.29億元未分配使用，至2021年底仍有5.9億元未分配，已分配資金中有24.39億元未支出[16]。

立法機關層面主要存在以下兩個問題，其一，目前預算編制尚未細化。對于功能分類編制到款，人大很難進行實質審查。以教育支出為例，下設教育管理事務、普通教育、職業教育等14個款級科目，從《甘肅省教育廳2021年部分預算公開說明》中，只能看到預算資金的結構性框架，并未涉及到“項”級科目，如下設行政運行、一般行政管理事務等[17]。教育管理事務支出是否得當，僅憑這些籠統的數字顯然無法作出審慎的判斷[18]。如果能夠予以細化，就可以在預算方面將用于行政管理崗位不合理的資金轉移到普通教職工上，從內部資金分配中減少“人才東南飛”的現象。其二，初審和人代會審議的時間不足。從地方各級人大的情況看，許多地方的財政部門并沒有按照法定時間的要求，及時提交預算草案[19]。面對專業性較強的預算工作，若無法保證初審的工作時間，預算工作委員會、財政經濟委員會、人大代表就很難全面了解預算草案的內容進而作出準確的判斷。

面對甘肅省地方預算制度建設困境和挑戰，如何進行全口徑預算制度地方性探索。首先，明確全口徑范圍。嚴格貫徹預算完整性的特性，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算全部納入政府預算范圍，無論是行政機關還是企業、事業單位，只要履行公共事務而使用和管理的資金通通納入預算中來，真正實現全口徑。其次，加強地方政府債務監管。在官員考核中，不單單只考慮GDP指數，地方政府債務風險也應納入官員的考核指標中，消除地方官員舉債的動因，將債務率、利息支出率、新增債務等重要指標及時進行披露。其三，完善轉移支付的預算監督。以立法的形式將財政轉移支付的主體、程序、監督方式等予以細化，在民族地區進行預算設計時考慮民族風俗，引進懂預算、懂民族、懂法律的復合性人才進行地方立法。其四，預算編制予以細化。預算編列至少到項，盡可能編列到目，尤其在政府公開中，要將預算細化，這不僅能夠讓人大進行良好有效監督，也能夠接受人民群眾的監督，否則政府公開意義就有所缺實。其五，嚴格遵守法律程序。一方面對不符合最新規定的法律法規及時修改、廢除。如按照《關于加強中央預算審查監督的決定》第三項規定初審時間應當為四十五日，而《甘肅省預算審批監督條例》第三十六條規定初審時間為三十日。另一方面按照法定的初審時間開展工作，使地方人大和代表能夠全面了解草案內容，提出有效監督意見。對于不遵守法定時間的單位主要責任人員課以法律責任，情形嚴重、數次以上的違法人員的處罰不應只限于責令改正等行政手段，而是通報紀檢監察機關給予政治問責、行政問責、刑事問責。

四、實施人大對地方預算的全過程監管

全過程監管也是《關于加強中央預算審查監督的決定》中提出的新要求，與全口徑審查具有同等重要地位。全過程監管與全口徑審查二者相輔相成，全口徑審查為全過程監管提供監督的對象和內容，使得全過程監管有的放矢，讓全口徑預算的每個過程都掌控在人大手中。全過程監管為全口徑審查提供程序上的保障，使全口徑審查更加真實、有效、具有可操作性，兩者的結合使得代議機關的預算監督更好發揮效果。全過程監管為人大進行預算初審、審議、批準、預算執行中的監督等提供了理論支持。對于前文所述甘肅省地方全口徑審查中面臨的困境和挑戰，也能在全過程監管的角度上提供新的方式和手段。

其一，在行政機關樹立全過程被監管理念。某些省級部門、市縣在項目前期預算資金與進度脫節，到后期才進行績效自評并不能保證績效的權威性和真實性，這樣的評價就沒有任何意義，與預算管理形成了“兩張皮”的問題。應通過普法教育和預算培訓工作，使行政人員具有規范預算工作的理念，預算監督是全過程的監督而不是事后出個文件就匆匆了事。

其二，保證預算法律行為的程序。正當程序是現代法治的基本原則，預算法自然也不例外，一旦確定立法結構（人大）和社會公眾可以真正當家理財的公共預算程序，即便良好的程序，仍有可能產生不一定令人滿意的預算結果。但是，作為一個廣泛參與的公共選擇過程，這個可能不好的效果，由于它的規則是公平的，或能得到社會公眾相當大的認同[20]。而全過程的監管或許是所有程序中最為良好的程序，可以使社會公眾達到較滿意結果。全過程監管作為《關于加強中央預算審查監督的決定》程序，無論是事前預算編制行為的監督還是事中預算執行行為監督或是事后預算監督都提供了正當程序依據，人大可以在初審前就介入行政部門的編制過程中，對不符合法律法規的預算行為進行監管，提出修改意見，一方面可以填補政府部門專業能力不足的問題，另一方面又可以及時建議修改預算編制報告從而達到全口徑的要求，有效避免地方各級人大因為初審時間短而無法有效審查預算報告的問題。

其三，完善預算公開制度。預算公開是指預算主體進行預算編制、執行、審議、決算等所有過程中所形成報表的信息公開。預算公開也是《中華人民共和國預算法實施條例》第六條所規定的，它是憲法和法律賦予公民、法人或其他組織知情權的保障，也是對政府財政收支進行監督的重要途徑。通過公開可以讓預算權在陽光下運行，防止行政機關權力的濫用，可以審查超預算和預算調整行為是否具有必要性，從而作為人大預算監督中是否對其追究法律責任的依據憑證，地方人大應當監督政府預算公開工作的運行。預算公開也必須保障公開的透明度并長期公開，不得隱瞞，盡量予以細化，逐步將部門所屬單位預算決算公開情況納入地方預決算公開統計范圍，防止資金在較大條目中隱藏而去向不明的現象；最后將預算報告中專用名詞予以解釋，方便人民群眾理解。

其四，落實人大預算修正權。預算修正權是指議會在審議預算草案的過程中，可以通過法定程序來增額或減額修正待審議的預算項目的權力[21]。預算修正權在中西部的四川省和重慶市都有所規定，修正權設定符合全過程監管的要求，甘肅省人大如果擁有預算修正權就可以一經發現問題就直接修改政府不符合法律規定預算草案，提高人大在預算中的主體地位。在現有《甘肅省預算審批監督條例》下，由于實際運行中無法行使修正權只能對政府的預算草案全盤肯定或是否定，但大多數情況下，只是部分預算草案不符合審查標準，人大顧全大局才通過預算草案，這在一定程度下限制了人大預算監督權的行使。在實踐中，財政資金的使用也會出現動態調整，預算修正權就可以解決預算過程中的突發情況。

其五，拓展人大預算聯網監督工作。全國人大常委會在《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》中提出，要基本實現地市級人大預算聯網監督系統和使用全覆蓋。預算聯網監督系統具有分析、預警、評價、追蹤等功能，為地方人大的預算監督提供新的途徑和數據分析，從而使得監督更加深入準確、科學高效。人大在預算聯網監督系統的范圍中，應當不限于財政部門還應當橫向擴展到審計部門、監察委等，確保信息全面安全，推動預算全口徑、全過程監督更加智能化、便利化。

五、結語

現如今，預算監督法律制度已經進入新時代，中央在預算監督方面深化改革，將一些成功的經驗上升為法律規范。本文對甘肅省地方人大預算監督內容進行探析，剖析甘肅省地方人大財政分配不平衡、地方債務風險嚴重等問題，揭示地方人大預算監督的意義，強調預算監督應以人大為主導，地方人大預算監督需立足于本區域的實際情況進行地方性探索，將中央提出的全口徑審查、全過程監管要求切實貫徹到預算監督工作中。

注釋：

[1]董佰壹：《論預算監督與財政立憲——基于中國省級人大實踐的探討》，載《河北法學》2015年第3期，第33頁。

[2]蔣悟真：《我國預算法修訂的規范分析》，載《法學研究》2011年第2期，第33頁。

[3]周剛志：《論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言》，北京大學出版社2006年版，第136－137頁。

[4]本數據信息來自北大法寶:https://www.pkulaw.com/，2022年12月30日訪問。

[5]任喜榮：《論憲法解釋的必要性、可能性和實用性——以人大預算監督權力界限的確定為例》，載《法商研究》2021年第1期，第38頁。

[6][8][9][16]《甘肅省2021年省級預算執行和其他財政收支審計結果公告》，甘肅省審計廳網，http://sjt.gansu.gov.cn/sjt/c108795/202208/2104518.shtml。

[7]詹海寶、王卓：《第五輪學科評估視域下我國法學學術生產力格局研究——基于國家社科基金與CLSCI期刊的聯合考察》，載《法學教育研究》2020年第4期，第303頁。

[10]萬秀娟：《縣級財政預算績效管理工作現狀分析及對策——以甘肅省某縣為例》，載《行政事業資產與財務》2021年第8期，第20頁。

[11]浙江省財政學會：《財政改革熱點問題探索：2006年浙江省財政課題研究成果匯編》，中國財政經濟出版社2007年版，第2頁。

[12]張守文：《預算監督、能力提升及其法律保障》，載《探索與爭鳴》2015年第2期，第22-23頁。

[13]甘肅省第十三屆人民代表大會財政經濟委員會：《關于2020年全省財政預算執行情況和2021年全省及省級財政預算草案的審查結果報告》，載《甘肅日報》2021年1月28日，第4版。

[14]《甘肅省人民代表大會常務委員會辦公廳2021年部門預算公開說明》，甘肅省人大網，http://www.gsrdw.gov.cn/html/2021/rdnj_0225/19727.html.

[15]李嫘：《民族地區轉移支付制度探析——以預算監督為視角》，載《法制與社會》2021年第7期，第97-98頁。

[17]華國慶：《全口徑預算:政府財政收支行為的立法控制》，載《法學論壇》2014年第3期，第37-38頁。

[18]蔣洪：《〈預算法〉應具有法律約束性——評預算法修改稿》，載《地方財政研究》2011年第1期，第4-9頁。

[19]甘肅省人大制度研究會預算監督課題組：《預算監督問題探討(二)預算審查批準中的主要問題及對策》，載《人大研究》2000年第11期，第25-29頁。

[20]馬蔡深:《變革世界中的政府預算管理》,中國社會科學出版社2010年版,第165頁。

[21]朱大旗：《現代預算權體系中的人民主體地位》，載《現代法學》2015年第3期，第37頁。