地方人大及其常委會加強監督和支持檢察機關法律監督工作的思考
——以隴南市為例

□ 趙繼偉

近年來，甘肅省隴南市人大常委會在加強對市“一府一委兩院”法律監督的基礎上，依法監督和支持、保障檢察機關加強法律監督工作，同向發力、合力推進法律監督工作。

2021年12月，隴南市新一屆班子任職伊始，市人民檢察院主動向隴南市人大常委會匯報近年來法律監督工作開展情況，并請求隴南市人大常委會就加強法律監督工作出臺相關規定，隴南市人大常委會對此高度重視，隨即將此項工作提上重要工作日程。2022年7月至8月，常委會組成調研組，先后深入西和縣、禮縣、武都公檢法司等機關單位和市檢察院，對近三年以來全市檢察機關履行法律監督職責情況和司法機關、行政執法機關接受、配合與支持檢察機關開展法律監督情況等，全面開展調研，了解詳細情況。調研組堅持問題導向，尋求治本之策，結合地方立法權限和工作實際，于11月出臺了《隴南市人民代表大會常務委員會關于加強新時代全市檢察機關法律監督工作服務保障高質量發展的決定》，決定從全市各有關國家機關單位增強接受監督自覺性、健全工作機制、強化監督制約和檢察機關要加強自身建設等四個方面，對加強新時代全市檢察機關法律監督工作服務保障高質量發展作出規定。決定出臺后，市人大常委會加強工作監督和支持、保障，市人民檢察院強化決定貫徹和推進、落實，取得了積極的工作成效。此項工作還得到甘肅省人民檢察院充分肯定，甘肅省人民檢察院要求在全省檢察機關宣傳推介。人大常委會和檢察院共同發力、相互促進，協同推動檢察機關法律監督工作提質增效，為全力服務保障地方法治建設和經濟社會高質量發展作出了有益的探索。

一、地方人大加強監督和支持檢察機關法律監督工作的重要作用

憲法與法律都賦予了人大及其常委會和檢察院法律監督職權，地方人大及其常委會和檢察院共同擔負著在本行政區域內監督法律實施、維護國家法制尊嚴的任務，兩者目標一致，既有區別，又有聯系，互相促進。新時期，地方人大及其常委會加強監督和支持檢察機關法律監督工作作用重大、意義深遠。

（一）能夠有效形成監督合力。《中華人民共和國憲法》第九十九條規定“地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行”。第一百三十四條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第二條規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關。人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行?！眱蓚€國家機關共同開展監督，可以相互配合、相互支持，能夠形成雙重監督，有效形成監督合力。當然，這種雙重監督，不是就加強監督而監督的隨意監督，需要掌握好方法和技巧，做到有機統籌，有效銜接，善于監督。

（二）能夠健全完善監督鏈條。檢察機關法律監督具體工作中，需要經常性地與同級地方人民政府、監察委員會、人民法院及公安、司法等機關和部門打交道，檢察機關單向與這些機關和部門對接工作，必然是工作權威不夠高、案件時效不夠強?！吨腥A人民共和國憲法》第三條規定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。對“一府一委兩院”進行法律監督，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的重要職權，這些監督均已定性成熟。為了進一步加強監督，人大常委會通過建議同級黨委和人民政府等機關或者部門，在法律監督中可以有機結合有關單位的目標考核、干部的任免使用等，建立一套完整科學的監督體系，并形成監督長效機制。這樣，檢察機關加上人大常委會形成雙重法律監督，法律監督體系將更加完善，工作開展會更加順暢，工作鏈條也更加完整。

（三）能夠切實提高監督實效。檢察機關法律監督，很大程度上是改正案件中發現的問題和錯誤，以辦理具體案件為主。人大常委會的監督，主要是對本行政區域內法律實施情況較為宏觀的監督，包括對同級“一府一委兩院”國家機關的規范性文件進行審查，同時也有詢問、質詢或者開展特定問題調查等手段。檢察機關加上人大常委會形成雙重法律監督，使法律監督更加有力、更有權威。同時，人大常委會監督和支持檢察機關開展法律監督，本身也是一種監督，能夠在更高的層面形成以監督促監督、全方位的監督局面。在這種聯動監督、雙重監督工作格局下，可以在更高的層面強化責任追究，真正使法律“長出牙齒”，切實提高法律執行的威力和效力，被監督對象改正案件中發現的問題和錯誤，既注重改正指出的問題和錯誤本身，又顧及政治影響，不僅思想上能夠進一步提高認識，增強工作的主動性、自覺性，而且能夠增強改進錯誤的時效和質量。

（四）能夠著力加快法治進程。無論是檢察機關的法律監督，還是人大常委會的法律監督，法律監督的初衷和終極目標都是促進依法行政、依法監察、公正司法、全民守法，保障憲法法律統一正確實施，建設法治社會。檢察機關法律監督，加上人大常委會法律監督，形成的雙重監督，對兩個單項監督進行了有機融合、取長補短，使監督的形式更加豐富多樣，監督的內容更加深入深化，監督的效果有了進一步的拓展和強化。從而，在更寬泛的層面和領域，進一步向相關國家機關單位及有關人員加強法治宣傳教育，樹立法治思維，增強法治觀念，弘揚法治精神，進而更好地引領全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，有效提升社會治理法治化水平，促進發揮領導干部示范帶頭作用，促使尊法學法守法用法在全社會蔚然成風，切實加快法治進程。

二、地方檢察機關法律監督工作取得的重大成效和當前工作中存在的主要問題

近年來，地方檢察機關以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平法治思想，堅持能動司法、創新履職，堅持把檢察工作主動融入中心大局中謀劃和推進，積極推進平安建設，助力優化法治化營商環境，助推鄉村振興發展，加強生態環境司法保護，履行反腐敗檢察職責，傾力服務經濟社會高質量發展；堅持把增進民生福祉作為重要目標，用心用情推動解決人民群眾“急難愁盼”問題，努力做人民群眾財產健康安全守護者，做未成年人健康成長護航者，做社會治理推動者，全力守護人民群眾美好生活；堅持全面履行監督職責，落實司法責任制，激發履職新動力，致力做優刑事檢察、做強民事檢察、做實行政檢察、做好公益訴訟檢察，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義；堅持以政治建設為統領，注重加強自身建設，持續推進政治建檢、業務強檢、從嚴治檢，加強基層建設，自覺接受監督制約，著力夯實檢察事業發展根基，為地方法治建設和經濟社會高質量發展提供有力的司法保障，取得重大工作成效。

同時，隨著近年來全面依法治國、國家監察體制和司法體制改革的深入推進，檢察機關職權配置、權力運行方式和保障機制發生了深刻變化，過去的反貪、反瀆職等職能劃入同級監察委員會，同時增加了對公益訴訟、人民政府及其相關部門的行政執法法律監督，職能的調整賦予檢察機關的職權更加寬泛、更加科學。但隨著新形勢發展變化，檢察機關法律監督工作中也隨之出現了一些新的問題。當前，地方檢察機關法律監督工作主要存在以下幾個方面的問題：

（一）被監督對象法治觀念不夠強。長期以來，執法司法機關單位形成的關門執法、閉門司法和怕監督、不愿監督的觀念還依然存在，被監督對象法治觀念不強，法治意識不強，思想認識不到位，自覺、主動接受檢察機關法律監督的意識和意愿較差，導致應付、不配合、不支持法律監督工作的現象還時有發生。部分基層國家機關單位和工作人員主觀上認為，檢察機關開展法律監督，就是給自己“找事”，就是跟自己“過不去”，個別干部用權還很“任性”。更有甚者，某縣一政府部門負責同志對檢察機關送達的檢察建議拒不接收，法律意識淡漠程度可見一斑，這也是基層工作的復雜性和實際情況。

（二）檢察機關法律監督機制不夠健全。相關國家機關單位對辯證地正確認識檢察機關獨立行使檢察權尚有欠缺，工作中過多地側重于獨立行使監督權的檢察業務，與同級黨委、人大常委會、人民政府、監察委員會等機關很少聯系，在開展法律監督的前期特別是后期，缺少與有關機關單位必要的溝通和互動，很大程度上法律監督就是檢察機關一家唱“獨角戲”。檢察機關的法律監督畢竟是單純的、單向的監督，缺少用人機制、目標考核、支持保障等方面的制約，法律監督機制不夠健全和完善，法律監督缺少應有的強制性。這樣一來，部分不配合法律監督的機關單位及其負責人，沒有受到應有的監督和必要的懲戒。正因為如此，檢察機關法律監督工作中，與經常性打交道的同級人民政府、監察委員會、人民法院及公安、司法等政府部門工作配合也不十分順暢。刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察具體案件中，存在調卷難、取證難問題，調卷、取證中推三阻四、有意拖延現象經常出現，影響實質性的監督成效。

（三）檢察建議辦理的剛性略顯不足。檢察建議是《中華人民共和國人民檢察院組織法》明確規定的檢察機關行使法律監督職權的履職方式，其中社會治理類檢察建議是檢察機關作為司法機關推動國家治理體系和治理能力現代化的重要手段?，F有法律對檢察建議辦理也沒有明確具體的要求。在實際工作中，經常存在部分被監督機關單位將檢察建議接收了不及時回復、回復了沒有實質性辦理的情形，并且回復五花八門、不夠規范。在辦理檢察建議具體過程中，檢察機關往往要與被監督辦理的單位進行多次協調溝通。把檢察建議做成剛性、做到剛性還任重道遠。

（四）檢察機關自身建設有待加強。監督理念不強，敢于監督、勇于監督有所欠缺，動真碰硬不夠。具體監督工作中，思想上往往存在顧慮，認為檢察院“制于人”又“受制于人”，擔心法律監督傷和氣，發現違法行為，不是理直氣壯地予以糾正，而是先通氣打招呼，存在監督工作瞻前顧后、畏手縮腳的情況。工作方式方法不能適應工作，需要開拓創新、與時俱進，探索建立行之有效的路徑，切實提高法律監督的質效。信息化建設滯后，法律監督渠道不夠通暢，日常工作中，有關組織或者群眾主動申訴、檢舉的案件很少，檢察機關主動發現案件的渠道單一，案件線索來源少。隊伍建設不能滿足形勢發展和工作需要，市縣區人員力量普遍較少，市縣區檢察機關對應中央和省上內設有8個業務機構，大多機構部門只有1個人，人員力量、專業能力與新時期法律監督工作的高標準、嚴要求不相匹配。對行政監督缺少抓手，特別是面對量大面寬的同級人民政府及其相關部門行政執法的法律監督，市縣檢察機關辦案人員都深感力不從心。

三、地方人大監督和支持檢察機關加強法律監督工作的建議

依法治國是我國的基本方略，已經成為社會文明進步的顯著標志、國家長治久安的重要保障和建設中國特色社會主義政治、經濟、文化的必然要求。新時期，地方人大及其常委會監督和支持檢察機關加強法律監督，對合力推進依法行政、依法監察、公正司法、全民守法，保障憲法法律統一正確實施，服務保障地方經濟社會高質量發展，加快建設全面依法治國和國家治理法治化進程，具有積極的重要作用，顯得十分必要和迫切。

（一）督促地方有關國家機關提高政治站位，增強接受法律監督的自覺性

地方人大常委會應當督促本行政區域內有關國家機關單位堅持以黨的二十大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真貫徹落實憲法法律和中央、省、市有關加強新時代檢察機關法律監督工作意見精神，深刻認識加強新時代檢察機關法律監督對推進法治建設和促進經濟社會高質量發展的重要作用，切實增強主動接受、協同配合和積極支持檢察機關法律監督的政治自覺、思想自覺、行動自覺，努力為平安建設、法治建設和促進地方經濟社會高質量發展提供堅強的法治保障。

（二）督促地方有關國家機關健全工作機制，促進法律監督提質增效

地方人大常委會應當督促同級人民法院、公安機關、司法行政機關、刑罰執行機關以及其他行政執法部門健全完善與檢察機關線索移送、辦案協作、案卷調閱、結果反饋等銜接機制；人民法院應當落實不采納檢察機關量刑建議的充分說理制度、財產刑執行和民事執行情況通報制度、民事和行政訴訟案件卷宗調閱制度，主動接受檢察機關的刑事、民事、行政訴訟監督，依法辦理檢察機關法律監督事項；公安機關應當推動偵查監督與協作配合辦公室實體化運作，辦理重大疑難案件邀請檢察機關提前介入，主動接受檢察機關對立案和偵查活動的監督；司法行政機關應當配合檢察機關開展人民監督員參與公開聽證、律師值班和法律援助等，推進律師參與化解和代理申訴信訪案件；刑罰執行和監管機關應當健全完善重大情況通報制度，推動執法信息、監控視頻與檢察機關互通共享。

地方人大常委會應當督促同級人民法院、公安機關、司法行政機關、刑罰執行機關以及其他行政執法部門加強與檢察機關的工作協調配合。檢察機關依法查詢、調取、復制相關證據材料和文件，詢問當事人、案外人或者其他有關人員，收集證據材料，有關機關單位和個人應當協助配合；依法調閱案件卷宗的，有關機關單位收到調卷函應當及時提供，不能提供的應當書面說明理由。檢察機關依法提出的檢察建議等監督意見，除法律另有規定之外，有關機關單位應當自收到檢察建議之日起兩個月內整改落實并書面規范回復；有異議的，應當在檢察建議書要求時間內書面說明情況或者提出復議。檢察機關對有關機關單位無正當理由不接受、不配合監督，無故不整改、不回復檢察建議的，可以建議監察機關或者該機關單位的上級主管部門依規依紀依法處理，必要時可以向同級黨委、人大常委會專題報告。

（三）督促地方有關國家機關強化監督制約，加強法律監督支持保障

地方人大常委會應當優化環境，創造條件，支持和保障檢察機關依法開展法律監督。市縣（區）人大及其常委會應當通過審議專項工作報告或者開展執法檢查、視察、調研等方式，依法監督和支持檢察機關履職；對檢察機關報告的不配合、不支持法律監督工作的相關機關單位，必要時采取詢問、質詢或者開展特定問題調查等方式，督促其依法履職；應當探索建立人大監督和檢察監督銜接聯動機制，對在立法、監督、代表履職及規范性文件備案審查等工作中發現有關機關違法的問題線索，可以轉交檢察機關依法監督。

地方人大常委會應當督促同級人民政府將有關機關單位接受檢察機關法律監督的情況納入法治政府建設考核內容；認真整改檢察建議書指出的問題并反饋結果，不斷提高依法行政能力；健全“府檢聯動”機制，支持配合檢察機關開展行政、公益訴訟等法律監督工作，加強對檢察機關辦公辦案等方面的經費保障。

地方人大常委會應當督促同級監察機關依法加強監察調查辦案程序、證據標準與刑事司法銜接；加強管轄案件與檢察機關立案偵查司法工作人員相關職務犯罪的銜接協調、線索移送和辦案協作；對檢察機關移送的有關問題線索，應當依規依紀依法處理；健全調查處置違紀違法檢察人員與檢察官懲戒制度銜接機制，加強對檢察人員履職行為的監督。

（四）督促地方檢察機關積極主動作為，提高法律監督能力水平

地方人大常委會應當督促同級檢察機關全面履行職責，提高案件質效，依法保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障社會公平正義。應當加強刑事立案、偵查、審判活動和執行、監管執法監督，加強司法工作人員職務犯罪立案偵查，深入推進巡回檢察，依法監督糾正有案不立、不當立案、偵查活動違法和定罪量刑不當、審判程序違法、執行違法等問題；加強民事案件立案、審判、執行全程監督，增強監督的主動性、精準性、實效性，健全完善虛假訴訟防范、發現和追究機制，促進解決“執行難”問題；加強行政訴訟、非訴執行監督，健全化解行政爭議工作聯動機制，依法糾正行政違法行為；加大公益訴訟案件辦理力度，拓展公益訴訟案件范圍，重視訴前磋商，規范公益損害賠償金管理，依法保護國家和社會公共利益。

地方人大常委會應當督促同級檢察機關圍繞中心大局，營造公平公正法治環境，依法保障和助推經濟社會高質量發展。依法打擊各類刑事犯罪，堅決維護國家安全和社會大局穩定。聚焦重點任務，持續優化法治營商環境。積極參與金融風險防范化解，嚴厲打擊經濟犯罪。積極服務鄉村振興，加強生態文明司法保護。加強民生司法保障，依法懲治危害食品藥品安全、安全生產和污染環境等犯罪，強化未成年人司法保護，加強侵害農民工權益犯罪監督。主動參與社會綜合治理，發揮檢察建議在社會治理中的規范引領作用，加強訴源治理，暢通群眾訴求表達渠道，積極化解矛盾糾紛。

地方人大常委會應當督促同級檢察機關以政治建設為統領，把握新時代法律監督總體要求，加強自身建設，提升政治能力和專業水平。健全完善案件管理監督、業績考評和司法責任追究等機制，嚴格執行領導干部干預司法活動和插手具體案件的記錄、通報、責任追究。落實法律監督工作向同級黨委和人大年度報告、專題報告制度，加強法律監督宣傳，深化檢務公開，自覺接受社會監督。加強數字檢察建設，推進政法跨部門辦案數據有效對接、執法信息互聯互通、政務大數據共享交流，推動法律監督與其他監督有機貫通、相互協調，努力為建設法治社會提供有力的法治保障。