充分發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用

□ 戴激濤

黨的二十大報(bào)告中指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。”[1]作為國家意志的最高表現(xiàn)形式和維護(hù)國家長治久安的根本法，憲法通過明確規(guī)定全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，為發(fā)展全過程人民民主提供了根本法治保障。全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神、深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想交流會上強(qiáng)調(diào)：“充分發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用，為健全人民當(dāng)家作主制度體系提供法治支撐和保障。”[2]充分發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用，首先應(yīng)明確憲法作為發(fā)展全過程人民民主根本法律依據(jù)的規(guī)范價(jià)值，深刻理解人大制度作為實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主重要制度載體的憲法意涵，進(jìn)而更好發(fā)揮其制度優(yōu)勢并轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

一、憲法是發(fā)展全過程人民民主的根本法律依據(jù)

“憲法是國家的根本大法，規(guī)范國家政府之組織，人民基本權(quán)利之保障及國家發(fā)展之方向。”[3]國家制定憲法的根本目的就在于，將憲法所確認(rèn)或規(guī)定的價(jià)值理念、基本原則和制度規(guī)范付諸實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)憲法的人民主權(quán)、保障人權(quán)、規(guī)范國家權(quán)力等價(jià)值目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出：“我國憲法實(shí)現(xiàn)了黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，具有顯著優(yōu)勢、堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、強(qiáng)大生命力。憲法是國家根本法，是國家各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)。”[4]作為治國理政的總章程，憲法通過對發(fā)展全過程人民民主的基本原則、價(jià)值理念、制度路徑和實(shí)施方式等進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范，確保國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，確保人民享有參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)民主權(quán)利，從而為發(fā)展全過程人民民主提供穩(wěn)定可靠的法治保障。因此，發(fā)展全過程人民民主，必須充分發(fā)揮憲法作為全面依法治國根本依據(jù)的重要作用，堅(jiān)持憲法原則、憲法要求、憲法精神在全過程人民民主制度體系的運(yùn)行中得到全面貫徹實(shí)施。

一方面，憲法規(guī)定的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”是發(fā)展全過程人民民主的價(jià)值遵循。扎實(shí)推進(jìn)全過程人民民主，應(yīng)始終堅(jiān)持人民至上、以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持國家權(quán)力源于人民、服務(wù)人民、受人民監(jiān)督的價(jià)值理念。習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展全過程人民民主，把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)環(huán)節(jié)……才能確保法律面前人人平等。”[5]以人民為中心、確保人民當(dāng)家作主是全過程人民民主制度運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)，全過程人民民主特別強(qiáng)調(diào)根據(jù)憲法構(gòu)建的民主制度在運(yùn)行過程的全面性、真實(shí)性和有效性，強(qiáng)調(diào)民主制度運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，充分調(diào)動人民群眾參與全過程人民民主建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，形成發(fā)展全過程人民民主的巨大合力，確保以人民為中心的發(fā)展思想在全過程人民民主建設(shè)的各層面各領(lǐng)域得以有效落實(shí)。

另一方面，憲法規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”是發(fā)展全過程人民民主的核心要求。尊重和保障人權(quán)既是中國共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)人民對人權(quán)長期進(jìn)行探索的理論總結(jié)，也是各級國家機(jī)關(guān)在扎實(shí)推進(jìn)全過程人民民主過程中必須履行的憲法義務(wù)。圍繞人民當(dāng)家作主構(gòu)建的全過程人民民主制度體系，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個(gè)方面，既關(guān)注國家發(fā)展大事和社會治理難事，也關(guān)注民眾日常瑣事和生活小事，在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的各個(gè)民主環(huán)節(jié)中都充分體現(xiàn)了國家尊重和保障人權(quán)的憲法價(jià)值。故此，各級國家機(jī)關(guān)在全過程人民民主各項(xiàng)具體制度的運(yùn)行過程中，應(yīng)依法保障人民的各項(xiàng)權(quán)益，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中感受到公平正義，不斷促進(jìn)每一個(gè)人的全面自由發(fā)展。

再一方面，憲法規(guī)定的“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”是發(fā)展全過程人民民主的根本保障。“我國憲法是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民長期奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)在國家法治上的最高體現(xiàn)。”[6]法治是中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民治理國家的基本方略，是社會主義民主制度運(yùn)行的規(guī)范基礎(chǔ)，也是發(fā)展全過程人民民主的有力保障。因此，在全過程人民民主各項(xiàng)具體制度的實(shí)施運(yùn)行中，必須堅(jiān)持依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，保證國家機(jī)關(guān)及其工作人員在法定的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”范圍內(nèi)、依照法定程序開展工作，并及時(shí)將不斷豐富發(fā)展的民主實(shí)踐成果上升為國家制度和法律制度，逐步推進(jìn)全過程人民民主制度化、法律化，從而為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供長期性的制度保障。

二、作為發(fā)展全過程人民民主的重要制度載體：人民代表大會制度的憲法意涵

“中國特色社會主義制度和國家治理體系具有深厚的歷史底蘊(yùn)。”[7]人民代表大會制度是我國憲法規(guī)定的根本政治制度，其歷史發(fā)展可以溯源至第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民協(xié)會、工人代表大會。新中國成立后，人民代表大會制度作為國家的政權(quán)組織形式，在《共同綱領(lǐng)》和幾部憲法中都得到確認(rèn)，集中體現(xiàn)了社會主義民主的優(yōu)越性。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上的講話中明確指出：“人民代表大會制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。”[8]在發(fā)展全過程人民民主的憲法制度體系中，人民代表大會制度直接反映了我國人民民主專政的社會主義國家性質(zhì)，決定、支配和影響著各種具體制度的運(yùn)行，在確保人民當(dāng)家作主的民主制度體系中居于主導(dǎo)地位，深刻體現(xiàn)了全過程人民民主堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。

第一，人民代表大會制度是實(shí)現(xiàn)中國式政治現(xiàn)代化的根本政治制度，是民主集中制原則下的國家政權(quán)組織形式，直接反映了我國的國家性質(zhì)，體現(xiàn)了社會主義民主政治的鮮明特點(diǎn)。眾所周知，人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民按照馬克思主義國家學(xué)說，結(jié)合中國國情和實(shí)際創(chuàng)立的新型無產(chǎn)階級國家政權(quán)組織形式，是憲法規(guī)定的國家根本政治制度。全過程人民民主作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全體中國人民追求民主、發(fā)展民主、實(shí)現(xiàn)民主的偉大創(chuàng)造，是人民代表大會制度不斷健全發(fā)展的法理基礎(chǔ)和價(jià)值遵循，充分反映了人民當(dāng)家作主的憲法理念和社會主義民主的優(yōu)越性。實(shí)現(xiàn)中國式政治現(xiàn)代化，踐行全過程人民民主理念，必須堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，充分發(fā)揮人民代表大會制度的制度優(yōu)勢并將之更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

第二，人民代表大會制度是我國人民建立國家政權(quán)、行使國家權(quán)力、實(shí)現(xiàn)國家治理的重要途徑，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家提供了制度保障。我國人民當(dāng)家作主的途徑和方式豐富多樣，但對廣大人民來說，最根本、最重要的途徑和方式就是通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會掌握并行使國家權(quán)力。“人民代表大會通過人民的民主選舉產(chǎn)生，代表人民掌握國家政權(quán)，對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人行使人事任免權(quán)，對國家重大事項(xiàng)行使決定權(quán)，對人民政府等其他國家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，從而保障人民當(dāng)家作主。”[9]故此，健全人民當(dāng)家作主的制度體系，首先必須堅(jiān)持憲法確定的人民民主專政的國家性質(zhì)和人民代表大會制度的政體不動搖，從而為健全人民當(dāng)家作主制度體系提供法治支撐和保障。

第三，人民代表大會制度在我國全過程人民民主制度體系中具有根本性地位，是我國政治制度的基礎(chǔ)和核心，決定、支配和影響著國家各種具體民主制度的運(yùn)行和發(fā)展。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會制度，正確處理事關(guān)國家前途命運(yùn)的一系列重大政治關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一高效組織各項(xiàng)事業(yè)，維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，有效保證國家政治生活既充滿活力又安定有序。”[10]我國憲法對人民代表大會在國家機(jī)構(gòu)中的主導(dǎo)地位有明確規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”根據(jù)人民代表大會制度確立的“一府一委兩院”政治體制，保證了國家權(quán)力的統(tǒng)一性；根據(jù)人民代表大會制度建立的立法制度、行政制度、監(jiān)察制度、司法制度、選舉制度等一系列政治制度，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，創(chuàng)造了人民當(dāng)家作主權(quán)利充分實(shí)現(xiàn)的多元制度樣態(tài)，符合中國國情和實(shí)際，適應(yīng)了人民群眾對美好生活的向往，滿足了人民群眾廣泛參與國家民主生活的要求。

三、充分發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用：基于廣東人大實(shí)踐的思考

如前所述，憲法是發(fā)展全過程人民民主的根本法律依據(jù)，人民代表大會制度是發(fā)展全過程人民民主的重要制度載體，因此，充分發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用，必須堅(jiān)持運(yùn)用憲法思維，以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，堅(jiān)持在法治軌道上發(fā)展全過程人民民主。這里以廣東各級人大發(fā)展全過程人民民主的實(shí)踐為例，分析充分發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題。

首先，充分發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國憲法第一條明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，這是發(fā)展全過程人民民主的根本法依據(jù)，也是將黨的領(lǐng)導(dǎo)全面貫徹落實(shí)到人大工作各方面全過程的最高政治原則。廣東各地人大踐行全過程人民民主，推行民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的實(shí)踐表明，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是開展票決制工作的重要經(jīng)驗(yàn)。廣州、佛山、江門等市制定的《關(guān)于開展民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作的決定》均明確規(guī)定，推進(jìn)票決制工作應(yīng)遵循的第一個(gè)原則就是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”；《清遠(yuǎn)市民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制實(shí)施辦法》第四條明確規(guī)定“民生實(shí)事票決制工作要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”。入選廣東省人大創(chuàng)新案例的深圳龍崗區(qū)人大“探索推廣街道轄區(qū)人大代表票決重點(diǎn)民生實(shí)事”案例，其主要?jiǎng)?chuàng)新做法是，始終堅(jiān)持在街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)人大代表票選民生實(shí)事項(xiàng)目工作，街道辦事處綜合研究形成建議項(xiàng)目清單，報(bào)街道黨工委會議研究通過后，交人大街道工委組織代表票選，重要事項(xiàng)及時(shí)向黨工委請示報(bào)告。實(shí)踐表明，充分發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用，各級人大及其常委會應(yīng)自覺堅(jiān)持作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)定位，在理論層面，應(yīng)以黨的創(chuàng)新理論為引領(lǐng)，不斷提升人大工作的政治站位和理論水平，確保人大工作沿著正確方向前進(jìn)；在實(shí)踐層面，應(yīng)不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的各項(xiàng)具體制度，確保人大圍繞黨和國家工作大局依法履職盡責(zé)，保證一切重要工作、重大事項(xiàng)都在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

其次，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，為發(fā)展全過程人民民主、健全人民當(dāng)家作主制度體系提供法治支撐和有力保障。早在2014年，深圳市就出臺了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮市人大及其常委會在立法工作中主導(dǎo)作用的意見》，這是我國第一部人大主導(dǎo)立法的專門文件，通過一系列立法機(jī)制的創(chuàng)新，建立了“人大主導(dǎo)，多方參與”的特區(qū)立法新機(jī)制[11]。東莞市人大充分發(fā)揮人大在立法工作的主導(dǎo)作用，提前介入法規(guī)起草工作，在《東莞市污染源自動監(jiān)控管理?xiàng)l例》《東莞市零散工業(yè)廢水管理?xiàng)l例》《東莞市揮發(fā)性有機(jī)物污染防治條例》等法規(guī)起草環(huán)節(jié)，主動提供“一對一上門立法服務(wù)”，了解各職能部門在立法工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)及痛點(diǎn)，提前就相關(guān)問題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。在全面依法治國背景下，發(fā)展全過程人民民主離不開系統(tǒng)完備的立法保障體系，這就要求充分發(fā)揮各級人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，真正體現(xiàn)人民在立法中的主體地位。具體說來，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，既要加強(qiáng)人大自身建設(shè)和立法隊(duì)伍建設(shè)，又應(yīng)不斷完善人大立法的具體工作機(jī)制，如信息收集和處理機(jī)制、立法協(xié)調(diào)機(jī)制、立法決策機(jī)制等等，合理配置立法資源，妥善處理各種關(guān)系，積極回應(yīng)民生關(guān)切，切實(shí)保障人民權(quán)益。

再次，各級人大及其常委會應(yīng)切實(shí)履行憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮人大監(jiān)督在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用。近年來，深圳南山區(qū)人大不斷創(chuàng)新監(jiān)督方法，探索建立了共有153名區(qū)人大代表和南山選舉的市人大代表參加的專題監(jiān)督小組，專門成立“水源三村”保護(hù)性發(fā)展專題小組、物業(yè)行業(yè)監(jiān)督管理專題小組、民生微實(shí)事專題小組、雨污分流根治專題小組以及道路交通專題小組，不斷提升監(jiān)督質(zhì)效[12]。廣州市人大常委會結(jié)合實(shí)際，持續(xù)創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，在大力開展專題詢問、工作評議和滿意度測評、專題調(diào)研監(jiān)督的基礎(chǔ)上，注重運(yùn)用剛性監(jiān)督方式，打好監(jiān)督“組合拳”，創(chuàng)設(shè)了市區(qū)聯(lián)動、橫向協(xié)同、區(qū)域協(xié)作、強(qiáng)化暗訪、持續(xù)監(jiān)督、在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等方式方法，形成了廣州人大監(jiān)督新模式[13]。河源市東源縣燈塔鎮(zhèn)人大探索建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、部門協(xié)同的村（居）綜合工作考評機(jī)制”，充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能，推動基層治理優(yōu)化和民生實(shí)事落實(shí)，使人大工作安排、政府民生實(shí)事的推進(jìn)落實(shí)和人大監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了“一站到底”[14]，入選廣東省“縣鄉(xiāng)人大工作創(chuàng)新案例”。歸根到底，人民當(dāng)家作主制度體系的良好運(yùn)行，離不開國家權(quán)力的規(guī)范行使和人民權(quán)利的有效保障，這就需要各級人大及其常委會用好憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)，不斷完善人大監(jiān)督的工作方式，通過執(zhí)法檢查、議案督辦、專題詢問、聽取工作報(bào)告等形式，加強(qiáng)對“一府一委兩院”執(zhí)法、監(jiān)察、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施，確保行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)依法正確行使，確保廣大人民群眾通過人大代表座談會、基層群眾座談會、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)研等各種方式參與人大監(jiān)督工作，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

最后，充分發(fā)揮人大代表在發(fā)展全過程人民民主中密切聯(lián)系群眾的重要作用，為發(fā)展全過程人民民主提供堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)。“人大代表肩負(fù)人民賦予的光榮職責(zé)，要忠實(shí)代表人民利益和意志，依法參加行使國家權(quán)力。”[15]2018年以來，廣東的省、市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)四級人大聯(lián)動，每年相對集中一段時(shí)間組織全省的全國、省、市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)五級人大代表，圍繞黨中央決策部署、省委中心工作和人民群眾普遍關(guān)心的問題，集中開展“更好發(fā)揮人大代表作用”主題活動，各級人大不斷豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，共有約35.5萬五級人大代表參加，代表密切聯(lián)系群眾，共推動解決制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾關(guān)切的難點(diǎn)堵點(diǎn)痛點(diǎn)問題3萬余件，生動體現(xiàn)了廣東探索發(fā)展全過程人民民主的實(shí)踐成果[16]。江門市新會區(qū)崖門鎮(zhèn)人大用“小積分”全面激發(fā)人大代表履職“大活力”，創(chuàng)新制定《崖門鎮(zhèn)人大代表積分管理實(shí)施方案》，凝聚起主席團(tuán)與代表之間、代表與代表之間、代表與群眾之間的力量，使廣大代表真正從“推著干”到“比著干”“爭著干”[17]。實(shí)踐表明，充分發(fā)揮人大代表作用是充分發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的關(guān)鍵。“人大代表是人民意志和利益的代言者，必須要讓人民群眾知道自己選區(qū)的代表是誰，知道如何聯(lián)系代表并能方便聯(lián)系到代表，有問題愿意找代表反映并且能及時(shí)得到回應(yīng)。”[18]人大代表肩負(fù)著代表人民行使管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的法定職責(zé)，在發(fā)展全過程人民民主中必須充分發(fā)揮其密切聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶作用。這就要求，各級人大及其常委會應(yīng)不斷完善和創(chuàng)新人大代表與人民群眾聯(lián)系的方式方法，廣泛聽取人民群眾的意見和建議，對人民群眾反映的問題和提出的意見建議根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)處理，確保人民群眾提出的意見建議落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主各項(xiàng)權(quán)利得到全過程的保障。