設區的市立法權限的收放之度
——學理解釋與立法實踐

□ 柯宇航

立法權限的縱向劃分是一個國家政治體制中中央與地方關系的重要體現。雖然我國被認為是典型的“單一制”國家，但“單一制”并非意味著沒有地方分權。在立法領域，新中國成立以來，我國一直都是中央立法與地方立法并存，而且實踐也表明地方立法在適應各地方社會經濟發展需要，發揮各地方積極主動性等方面存在諸多價值。在地方立法的正當性問題并無爭議的情況下，如何進行立法權限的縱向劃分則成為一個國家平衡中央與地方關系中的關鍵。由于我國的“單一制”傳統，中央與地方立法權限的劃分在本質上其實是地方立法主體的立法權限在何種程度上被中央所“授權”或“認可”的問題，也即依據中央規定，何謂地方立法主體以及地方可就哪些事項進行立法的問題。2015年《立法法》修改以來，以上問題的答案雖已被明文規定于《立法法》諸條文之中，且2015年新《立法法》賦予了設區的市地方立法主體地位并明確規定了其立法權限范圍。然而由于凡用法者必不可避免于法律解釋，因此“依法立法”雖然為地方立法工作提供了原則指引，但并不能消除立法實踐中的用法者對于《立法法》所列明的立法權限范圍的可能爭議。

一、設區的市立法權限范圍爭議問題

2015年《立法法》修改以后，我國設區的市取得地方立法權，就設區的市地方立法權限范圍，《立法法》第七十二條運用“列舉+兜底”的常見立法技術對我國設區的市立法權限范圍進行了規定，據此規定，設區的市有權就本行政區域內“城鄉建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”等方面的事項進行地方立法。然而，這種“列舉+兜底”的模式在法律適用中往往有下述兩個問題。

其一，三類列舉性事項內涵不明。“城鄉建設與管理”首當其沖，《立法法》從征求意見到頒布實施，關于“城鄉建設與管理”的理解爭議就一直存在。其主要爭議在于，一方面，“城鄉建設與管理”是指城鄉建設與城鄉管理抑或是城鄉建設與城鄉建設管理？另一方面，“城鄉建設與管理”中的“管理”范圍為何，僅包含與城鄉建設有關的管理抑或可以包含城鄉建設之外的其他事項的管理？與“城鄉建設與管理”相比，“環境保護”與“歷史文化保護”兩類事項的理解上爭議較小。這是由于后二者的概念本身具有相對確定性，“環境保護”與“歷史文化保護”事項較容易與其他事項區分開來，然即使如此，“環境保護”“歷史文化保護”與我國法律體系中既有的《環境保護法》《非物質文化遺產法》《文物保護法》等法律中的相關概念依然無法完全重合，其理解和適用依然存在爭議。

其二，兜底性的“等”字存在歧義，即所謂“等外等”與“等內等”之別。“等外等”說認為“等”字意味著設區的市立法權限范圍在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”之外還有其他；而“等內等”說則認為“等”字為列舉已盡，設區的市立法權限范圍不再及于以上三類事項之外的任何事項。

以上對于《立法法》第七十二條中若干概念的不同理解導致設區的市立法權限范圍不明，不同理解中的立法權限范圍可能存在巨大差距。近年來我國地方立法理論與實踐中不斷被討論的主要是列舉性事項中的“城鄉建設與管理”以及兜底的“等”字的意義，因為二者在理解上均存在“限縮”與“擴張”兩種明顯可能。

二、學理解釋的“限縮”立場

“依法立法”的立法原則要求立法活動應當依法進行，若類比于司法活動中司法者的依法裁判則不難發現，“依法”而為之“立法”在本質上亦是一種法律適用。而“法律解釋乃是法適用之不可欠缺的前提，要得到妥當的法適用，必須有妥當的法律解釋”[1]。因此，作為立法行為規則的《立法法》第七十二條中諸如“城鄉建設與管理”“等”等術語的應有之義需要運用法律解釋諸方法予以闡明。

（一）文義解釋：歧義難解

雖然嚴格而言，任何一種法律解釋都未嘗不是一種對法律條文文義之解釋，但多數學者依然認為文義解釋重在“根據語法規則對法律條文的含義進行分析，以說明其內容”[2]，因此可作為與其他并不側重文義之解釋方法并列的方法之一。又由于法律適用需固守的保守品質，故“任何法律條文之解釋，均必須從文義解釋入手，亦即在順序上應首先應用文義解釋方法”[3]。若文義解釋方法能夠最終闡明《立法法》第七十二條中各模糊概念的應有之義，則再無采用其他解釋方法之必要。

“城鄉建設與管理”在漢語語法上應是一個并列短語，可能是“城鄉建設”與“管理”并列，亦有可能是“城鄉建設”與“城鄉管理”并列（即“建設”與“管理”并列）。從語言表述習慣上看，“城鄉建設”與“管理”并列較為突兀，而“城鄉建設”與“城鄉管理”并列更為合理。然由于“管理”一詞的范圍過于寬泛，因此對于“城鄉管理”的文義解釋仍無法消除歧義：對“城鄉管理”的廣義理解是指政府部門以城鄉為對象，為實現特定目標對城市運轉和發展所進行的控制行為的總和。而狹義上的“城鄉管理”僅指城鄉市政管理，主要是政府部門對城鄉的公用事業、公共設施等方面規劃和市政建設的控制、指導[4]。狹義解釋中的“城鄉管理”所指的范圍似乎與“城鄉建設”具有高度的相關性，而廣義解釋中的“城鄉管理”包含了“經濟”“社會”等更為寬泛的概念，故而似乎具有無限的文義射程。

“等”字在漢語語法上一直都有列舉未盡與列舉已盡兩種意義：列舉未盡如“途經八岔河、龍甩彎和榮邊亮子等大小十幾個打魚點”；列舉已盡如“海灣合作委員會成員國沙特、科威特、阿聯酋、巴林、阿曼、卡塔爾等國家的外長參加今天的會議”[5]，列舉已盡再如對于我國《刑事訴訟法》第二百六十三條第二款的規定“死刑采用槍決或者注射等方法執行”，國內主流觀點認為對該條款中的“等”字表示煞尾，即執行死刑只能采用槍決或者注射方法[6]。正是由于以上兩種截然不同的語法習慣，使得關于《立法法》第七十二條中兜底性的“等”字形成了所謂“等外等”（即列舉未盡）與“等內等”（即列舉已盡）兩種不同意見。

綜上，由于“城鄉管理”與“等”在語義上均有歧義，僅通過文義解釋并不能闡明《立法法》第七十二條所規定的立法權限，故還需借助其他法律解釋方法解釋之。

（二）歷史解釋：限權之傾向較為可取

歷史解釋又稱沿革解釋、法意解釋，歷史解釋旨在“探求立法者或準立法者于制定法律時所作價值判斷，及其所欲實現的目的，以推知立法者的意思”，“立法史及立法過程中之有關資料，如一切草案、審議記錄、立法理由書等，均為法意解釋之主要依據”[7]。歷史解釋在法律條文存在文義模糊的情況下，注重探尋立法者的立法本意，以其說服其他文義上可能之歧義。

設區的市立法權是現行《立法法》2015年修改時被賦予的，仔細考察2015年《立法法》的修法歷程則不難窺見立法者的立法原意。

按時間排序的修法進程《立法法修正案（草案）》（一審稿）《立法法修正案（草案）》（二審稿）《立法法修正案》（表決稿）[10]《第十二屆全國人大法律委員會對我國〈立法法修正案（草案）〉審議結果的報告》[11]設區的市立法權限條文表述或解釋“……制定地方性法規限于城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項……”[8]“……可以對城市建設、城市管理、環境保護等方面的事項制定地方性法規……”[9]“……可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規……”1.設區的市立法權限不宜不作限制；2.“從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等……”

上表列明了2015年《立法法》修改過程中，立法者（或準立法者）對設區的市立法權限表述或解釋的歷史變遷。從有資料記載的立法背景資料來看，立法者對地方立法權限范圍的限制立場比較明顯。這體現在，第一，2015年《立法法》修改將較大的市立法權替換為設區的市立法權，獲得地方立法權的城市數量大幅增加，但是增加了關于立法權限范圍的規定。而舊《立法法》中關于較大的市立法權限范圍卻沒有規定，若立法者沒有限制立法權限的意圖，大可不必特別規定三類事項作為立法權限。第二，2015年《立法法修正案（草案）》（一審稿）關于設區的市立法權限的最初表述即是“限于城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項”，這表明《立法法》修改啟動之時便帶有對立法權限的限制傾向。第三，《第十二屆全國人大法律委員會對我國〈立法法修正案（草案）〉審議結果的報告》中明確了對設區的市立法權限不宜不作限制的態度。

參考這種修法進程中的限權傾向，《立法法》第七十二條中列舉性的“城鄉管理”明顯宜采用狹義解釋，即局限于對城鄉的公用事業、公共設施等方面規劃和市政建設的控制、指導，且根據《立法法（修正案）》數次審議稿的文字表述變遷，“城鄉管理”與“城市建設”“環境保護”等事項明顯由包含關系轉變成并列關系[12]。按照“城鄉管理”的廣義理解，其內容將包含對“經濟”“社會”等事項之管理，這明顯與另外兩項事項“環境保護”“歷史文化保護”構不成并列關系，反而更接近于已被立法者所否定的包含關系。且若按廣義理解，《立法法》第七十二條再特別列明“城鄉建設”“環境保護”“歷史文化保護”都顯得毫無必要，因為此三者其實均已被廣義之“城鄉管理”所包含。總之，“城鄉管理”的廣義理解明顯違背了立法背景資料所體現出來的立法者態度，固不可取[13]。

同樣根據上述對立法權限的限制立場，《立法法》第七十二條兜底性的“等”字亦作“等內等”之理解，即三類事項列舉已盡，列舉的三類事項即是《立法法》對于設區的市立法權范圍所劃定的界限，超出此范圍設區的市再無立法權，否則將“意味著立法者限制設區的市立法權限的意圖完全落空，平衡狀態將被徹底打破”[14]。

綜上所述，根據歷史解釋之方法，不論是“城鄉管理”，還是“等”，均以作出限制立法權限過于寬泛的解釋較為合理。

（三）目的解釋：限權抑或賦權

理論界解釋《立法法》第七十二條時還經常使用的一種解釋方法是目的解釋。目的解釋是“以法律規范目的為根據，闡釋法律疑義的一種解釋方法”[15]。其與歷史解釋的區別在于，歷史解釋參照立法當時的立法目的，而目的解釋則并不以此為限，其可能依據用法當時法律規范所體現出來的價值為解釋根據。采用目的解釋之方法對《立法法》第七十二條所規定的立法權限進行解釋，往往得出兩種回答：其一即是限制設區的市的立法權限范圍之解釋，這與前文歷史解釋所得出之結論一致，不再贅述；其二則可能是賦予設區的市更廣泛的立法空間以滿足其地方治理需要，也即《立法法》第七十二條的賦權目的。以賦權目的為導向，一種具有代表性的觀點解釋“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”道：“城鄉建設與管理是指城鄉規劃管理、城建建設管理、城鄉運行管理及城鄉其他綜合管理；環境保護事項和歷史文化保護事項需援引現有法律對其范圍加以界定；‘等’字意指與三類典型事項相類似的地方公共事務管理事項。”[16]

賦權目的解釋與歷史解釋產生了明顯沖突，其原因在于立法時法律的目的與用法時需要的法律目的難免不一致，目的解釋之方法使得本來經由歷史解釋而得到的“限縮性”立法權限又變得模糊不定。歷史解釋與目的解釋是否有適用上的先后順位？一般認為歷史解釋應優先于目的解釋，即在運用歷史解釋等方法，仍然不能完全澄清法律條文之疑義時，方得進一步作目的解釋[17]。而反對者可能認為，立法時的“目的”就一定優先于用法時的“目的”？誠然，許多法律概念在時間維度上具有意義流變性，解釋法律時所參考的規范目的也難免隨著時代發展而變遷，因此歷史解釋優先于目的解釋并非排除例外。然《立法法》修改于2015年，距今僅六年有余，此（相對短暫的）時間跨度并不足以構成規范目的發生歷史性變遷的充足理由，因此，在當下的立法活動中，優先采用歷史解釋之義仍較為可取。

綜上所述，根據法律解釋之一般規則，先后采用文義解釋、歷史解釋、目的解釋三種較常用的法律解釋方法對《立法法》第七十二條所規定的設區的市立法權限范圍進行解釋后發現，對“城鄉管理”“等”等具有歧義的法律術語均作出較狹義的解釋，應是學理上較為適當之立場。也即現存爭議較大的“城鄉管理”應當僅指城鄉市政管理，主要包括政府部門對城鄉的公用事業、市政建設等方面規劃、控制、指導行為，不宜包括寬泛的城鄉經濟管理、社會管理等。而“等”應為“等內等”，即列舉已盡，三類事項之外再無其他。

三、立法實踐中的“擴張”態勢

考察我國各設區的市幾年多來的地方立法實踐，學理解釋的“限縮”立場已被立法實踐屢屢打破。

（一）原較大的市的立法“慣性”

2015年《立法法》修改用設區的市替換了較大的市，在賦予設區的市地方立法權的同時，刪除了較大的市的地方立法權的相關內容，即在《立法法》修改之后，原較大的市“降格”為設區的市，其原不受三類事項限制的立法權限也被限制在《立法法》第七十二條所列的三類事項之中。然而考察《立法法》修改以來原較大的市地方立法實踐發現，其地方立法依然延續《立法法》修改前不受事項內容限制的“慣性”，調整對象超出三類事項之合理范圍的立法例眾多：一類為城鄉經濟管理立法，如《大連區域性金融中心建設促進條例》《無錫市糧油流通安全條例》等立法例；另一類為更難概括的城鄉社會管理立法，如《杭州市文明行為促進條例》《蘇州市獻血條例》《南京市未成年人保護條例》等立法例。

又由于新獲地方立法權的設區的市與原較大的市在現行省域地方立法體系中立法權限完全相同，原較大的市基于“慣性”而為的大量超越權限的立法例也為新獲立法權的設區的市地方立法工作提供了實踐參考與依據。二者的共同上級立法機關（省級立法機關）在審查新獲地方立法權的設區的市的立法案時，即使其存在超越立法權限的嫌疑。若原較大的市有類似立法案已獲批準，為保持審查標準的一致性或穩定性，則該設區的市的立法案往往也需被批準通過。因此，基于此種原較大的市的立法示范效應，新獲立法權的設區的市地方立法也存在一定的越權傾向，如《遼陽市優化營商環境條例》《紹興市文明行為促進條例》《泰州市獻血條例》等立法例。

（二）“萬能”的“城鄉管理”

針對設區的市地方立法的實證研究很難避免的一個小問題是：在對設區的市地方立法例進行分類統計研究時，一個性質存疑的立法例將其歸類于“城鄉建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”中的何者比較合適？這個問題之所以“小”，因為顯而易見地，大多數研究者都不難解決這個問題——將其歸類于含義可能異常寬泛的“城鄉管理”[18]。實踐中的立法工作者也會遇到與前者非常類似的一個問題：欲立之法是否在立法權限范圍之內？如果是，應屬于哪一類？不難想象，立法工作者也不難得出與前述實證研究者類似的答案，而在中央立法機關就“城鄉建設與管理”作出寬泛理解的指導意見之后[19]，地方立法工作者就更容易將越來越多“無處安放”的立法事項歸類為“城鄉管理”，從而符合依法立法之要求。

（三）被“放任”的立法重復

與設區的市的立法機關相比，同樣作為地方立法主體的省級立法機關的立法權限范圍并不受事項內容的限制，因此對于同一調整事項，省級立法主體具備立法權限并不一定意味市級立法主體同樣具有立法權限。然而設區的市立法權限在實踐中的“擴張”使得省級立法所調整的某些事項也被納入其立法工作之中，如此產生一些重復上位法的立法成果。如《廊坊市文明行為促進條例》《唐山市文明行為促進條例》對于《河北省文明行為促進條例》的重復，在省級立法已就某一事項進行立法調整后，在沒有足夠的地方特殊性的情況下，設區的市并無就同一事項再專門立法的必要。

設區的市行使立法權幾年以來，地方立法數量蔚然可觀。然而，站在對《立法法》第七十二條學理解釋的“限縮”立場而言，設區的市立法成果之“豐碩”，一定程度上需歸因于設區的市立法實踐中對于立法權限范圍的“擴張”態度。

四、立法權限收放張力之調和

（一）理論“添亂”抑或實踐“越位”

在一個有地方治理需要方面的理由的設區的市立法工作者看來，限制立法權限范圍的學理解釋完全沒有考慮到其地方治理的實際情況，因而是一種脫離實際、吹毛求疵的空談，也即“添亂”。而在遵循相對規范的解釋方法的理論者眼里，設區的市地方立法工作如果無視《立法法》第七十二條的應然射程，本質上是對于立法權限的一種僭越，也違背依法立法的基本原則。學理與實踐對于立法權限范圍的理解差異雖然為法律解釋的不可避免性以及開放性等理論所容許，但這并不意味著學理解釋給出的應然答案沒有價值，也不意味著理論與實踐的偏離無需矯正，相互印證、良性互動顯然是理論與實踐關系的理論相狀態。理論與實踐何者更應該為這種偏離狀態負責，或者說何者更應該為調和收放張力而妥協？

讓理論停止“添亂”似乎是不可能的，或許理論之真正價值就在于“添亂”，為實踐提供一種更合理的應然可能，而非總是證明實然即是應然。況且在立法權限問題上，法律解釋理論已經為實踐需求做了足夠的回應，保存了足夠的空間：根據地方治理需要而為的目的解釋并不失為一種可能的解釋方法。因此調和上述張力之任務只能為地方立法實踐所承擔，且地方立法實踐確有諸多努力可為。

（二）調和張力的可行思路

1.更明確的條文或立法解釋

具有歧義的條文表述與目的解釋的較強開放性是目前立法權限范圍存在爭議的主要原因，因此可通過條文的明確化來降低法律解釋的難度。立法者的重新表態對于法律條文目的的爭議是最好的回應與解答。《立法法》亟需考量當前設區的市地方立法實踐狀況，斟酌對其立法權限范圍應收或放，以達致中央與地方權力關系的平衡。條文明確化之根本目的在于將條文表述的可能文字歧義降至最低。條文明確化既可以采用修改《立法法》的方法，對設區的市立法權限范圍進行更明確的規定；也可以通過出臺立法解釋的方式，闡明設區的市立法權限范圍的明確意義；但不宜采用現有的臨時性、個別性較強的行政批復的方式。

2.更充分的立法監督

在賦予設區的市地方立法權的同時，《立法法》還從多種角度設計了對地方立法的監督制度。如第七十二條規定的批準制度，第九十六條和第九十七條規定的改變和撤銷制度，第九十八條規定的備案制度，第九十九條和第一百條規定的提請審查制度等。設區的市地方立法是否有超越立法權限之嫌當然在有權監督主體的監督范圍之內，立法監督制度無疑能夠優先制約地方立法主體在立法權限方面的“擴張”傾向，因此，各立法監督主體應當切實充分履行職責。當然，監督主體之履職工作亦需依法，也即需比照法律規定審核地方立法是否越權，可見，條文的明確化亦是立法監督工作的前提。

五、余論：作為一種適法活動的依法立法

全面推進依法治國要求立法活動本身也需依法而為，此即我國《立法法》第四條所規定的依法立法之原則：“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。”由于凡用法必不可避免地進行法律解釋，而法律解釋又具有難以避免的不確定性，因此作為適法活動之一的依法立法，亦無法回避善法的確定性要求與解釋的不確定性之間的永久性張力。在最為常見的適法活動中，法治的保障性力量被寄托于司法機關的嚴格依法裁判，審慎使用自由裁量權，類似地，在依法立法這種特殊的適法活動中，這種保障性力量應當體現為立法監督制度，即由《立法法》規定的監督主體按照法定職權和程序監督立法活動的制度。

本質而言，地方立法主體的立法活動和地方立法監督主體的監督活動都是適法活動，具體地說，地方立法主體是在依法進行“立法”這項活動，而地方立法監督主體是在依法審查（類似司法活動中的“裁判”）地方立法主體的立法活動。這如同在一項民事爭議中，當事人（尤其是原告）很可能聲稱其是在依法行為或依法維權，而法官則是依法對當事人的行為進行裁判。在地方立法權限問題上，立法主體和監督主體雖然都是依照《立法法》等相關立法行為規范而適用法律，但監督主體的適法行為應有一種類似司法裁決的終局性、權威性。因此，一種能夠從容應對地方立法權限條款中的解釋學難題的，充分且成熟的立法監督制度的存在，能夠讓地方立法行為始終被置于約束之中，就像其他適法場景中的當事人一樣，無論如何“越位”“放任”“擴張”……都由立法監督者以最大程度地抑制不確定性為原則進行著審查和裁決。從此種意義上看，完善我國的立法監督制度，具有不可估量的法治意義。

注釋：

[1]【日】磯村哲：《現代法學講義》，第89頁，轉引自梁慧星：《民法解釋學》，法律出版社2015年版，第196頁。

[2]張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社2018年版，第296頁。

[3][17]梁慧星：《民法解釋學》，法律出版社2015年版，第247、248頁。

[4]參見彭和平、侯樹森編：《城市管理學》，高等教育出版社2009年版，第6頁。

[5]參見朱軍：《列舉助詞“等”及相關結構的句法、語義特點研究》，載《語言教學與研究》2008年第1期，第46頁。

[6]參見張明楷：《刑法學》，法律出版社2021年版，第697頁。

[7][15]梁慧星：《論法律解釋方法》，載《比較法研究》1993年第1期，第50、54頁。

[8][9][16]鄧佑文：《論設區的市立法權限實踐困境之破解——一個法律解釋方法的視角》，載《政治與法律》2019年第10期，第66、68-69頁。

[10]與2015年《立法法》正式頒布的條文表述一致。

[11]《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結果的報告》，載http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-05/07/content_1939079.htm，最后訪問日期：2019年12月19日。

[12]參見程慶棟：《論設區的市的立法權：權限范圍與權力行使》，載《政治與法律》2015年第8期，第54頁。

[13]需要說明的是，在2015年9月（《立法法》修改6個月后）第二十一次全國地方立法研討會上，時任全國人大法工委主任會議總結發言似乎對“城鄉管理”作出一種比較廣義的解釋：“城鄉管理除了包括對市容、市政等事項的管理，也包括對城鄉人員、組織的服務和管理以及對行政管理事項的規范等。”可參見http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2015-09/28/content_1947314.htm，最后訪問日期2019年12月19日。該發言將“城鄉管理”解釋為包含“對城鄉人員、組織的服務和管理”，意義相對寬泛，這是否對本文所謂的“限權”性歷史解釋構成一種有力的否定？筆者認為不然：其一，所謂歷史解釋，是探求對立法過程中立法者或準立法者的意圖，而非在法律頒布實施后，尋求原立法者對法律條文適用的指導意見，二者具有本質區別；其二，即使立法者在法律頒布實施后的意見仍然值得尊重，但歷史解釋應當參考的是民主集中制下作為集體的立法者的集體立法原意，這些應當從立法過程中保存的立法準備、研討、論證等工作資料中提煉，而非來自于個別“權威人士”“立法參與者”事后在不同場合的講話或者論著中。可參見章劍生：《設區的市地方立法權“限制條款”及其妥當性》，載《浙江社會科學》2017年第12期，第16頁。

[14]汪全軍：《〈立法法〉第七十二條第二款中“等”的含義解釋》，載《法律方法》2018年第2期，第323頁。

[18]類似的實證研究可參見陳書全、馬鵬斐：《基于地方立法實踐的設區的市立法事項范圍研究》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2020年第1期；韋柏：《分析與研討：設區的市地方立法的現狀、問題與對策——以山東省為例》，載《山東青年政治學院學報》2019年第5期；等等。

[19]如浙江省人大常委會曾就義務獻血等事項是否屬于設區的市立法權限范圍請示全國人大常委會法工委，法工委認為其屬于城市建設與管理事項，這顯然對“城市管理”作出了寬泛理解。