中國立法透明度指數報告（2022年）
——基于人大常委會網站的考察

□ 劉雁鵬

“法不察民之情而立之，則不成；治宜于時而行之，則不干。”[1]立法應充分考察民情民意，想人民之所想、急人民之所急、行人民之所囑。立法公開是人民群眾參與立法的重要方式，是立法察民意、知民情、解民憂的重要手段，是提高立法質量的有效途徑。立法透明度的提升，有助于貫徹落實全過程人民民主，有利于提高社會公眾法治文化水平，有益于推動社會主義法治體系完善。一方面，立法越公開，社會公眾參與立法的成本就越低，立法全過程人民民主貫徹的就越徹底，社會公眾在推動法治建設過程中發揮的作用就越明顯。另一方面，立法越透明，公眾就越能了解法治的各種細節，在生產生活過程中更能夠做到尊法、守法。為了全面評價和推動人大立法的公開工作，2022年中國社會科學院法學研究所法治指數創新工程項目組對全國人大常委會和31個省級人大常委會門戶網站立法透明度情況進行了評估[2]。評估發現，部分地方人大越發重視人大立法透明度工作，立法過程信息應公開盡公開。同時，往年評估過程中發現的諸如公開不及時、不到位、不完整等問題依然存在。未來，各級人大常委會應當堅持以人民為中心，推動立法透明度建設，將公開作為常態化工作融入立法活動當中，切實提高公眾參與立法的積極性，為不斷提高立法質量，為全面建設社會主義現代化國家貢獻力量。

一、立法透明度評估總體情況

為了保障評估的連續性，本次評估指標體系同往年大致保持一致，設置了立法工作信息公開、科學立法信息公開、民主立法信息公開以及立法優化信息公開這4個一級指標（詳見表1）。在評估內容上，增加了對立法全過程人民民主、網站無障礙模式、立法解讀的考察。在評估方法上，依然采用客觀評價方法，從客觀事實出發，不夾雜任何主觀判斷，僅從是否公開的角度進行評價，切實反映人大立法透明度的真實情況。

對上述指標的評估主要依靠全國人大常委會及各省級人大常委會門戶網站及其他媒體渠道公開的信息[3]。測評時間為2021年9月1日至2022年10月30日。

根據4個板塊的測評結果和權重分配，項目組核算并形成了全國人大常委會及31家省級人大常委會的總體測評結果（見表2）。

總體而言，本次立法透明度評估具有如下特點：

首先，立法透明度整體成績有所提升。從均分來看，上一年度全部被評估對象的均分為59.13，本年度全部被評估對象的均分為66.17，提升幅度較大。從及格數量來看，本年度有19家被評估單位的分數超過60分，相比上一年度增加了4家。從最高分以及最低分來看，全國人大常委會的最高分數超過90分，相比上一年度提高了5.73分；最低分為41.58分，相比于去年的31.8分有較大提升。立法透明度的整體成績提升離不開各級人大常委會對于立法公開的重視。全國人大常委會通過健全多層次、多領域的新聞發布會制度，發展全過程人民民主，增強人大立法透明度；地方人大常委會通過拓展線上線下多種渠道，增強立法透明度質效，提高公眾立法參與頻次和比例。

其次，部分地方透明度成績與經濟水平不匹配。人均GDP是反映地方經濟發展水平的重要指標之一。一般而言，地區人均GDP越高，其居民收入和消費水平也越高，地方就可能有大量的時間、精力、金錢投入到立法透明度建設中。評估發現，部分地區人大立法透明度排名與人均GDP水平保持一致，如山西人均GDP排名第17，透明度排名第18；北京人均GDP排名第1，透明度排名第1。而部分地區人大立法透明度排名遠超其人均GDP排名，如四川省盡管人均GDP靠后（2021年人均GDP排名第18，見表3），但依然嚴格貫徹落實全過程人民民主，科學立法、民主立法、依法立法，做到應公開盡公開，在2022年度人大立法透明度排名中位列第3。

表1：地方立法透明度指數評估指標體系

最后，在立法公開中踐行全過程人民民主蔚然成風。黨的二十大報告將發展全過程人民民主和堅持全面依法治國作為中國式現代化的重要組成和有力保障，對立法工作提出了更高要求，同時強調要深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念，努力使尊法、學法、守法、用法在全社會蔚然成風。評估發現，部分被評估對象將全過程人民民主作為立法公開的重點，有的省市設立全過程人民民主專欄，以基層立法聯系點為媒介，公開了踐行全過程人民民主的案例。例如，上海某證券公司就《上海市浦東新區綠色金融發展若干規定（草案）》提出了富有針對性和建設性的意見建議70條，市人大采納20條[4]。有的省市則設置全過程人民民主版塊，以代表之家、代表聯絡站為依托，公開立法全過程人民民主的經驗。例如，北京市拓展了“萬民代表下基層”機制，通過代表之家、代表站，廣泛聽取了人民群眾對于地方立法的意見建議，為地方人大發展全過程人民民主提供了有益借鑒[5]。

二、評估發現的亮點

（一）法規規章文件集中公開

人大常委會除了立法的權能外，還負責對規范性文件進行備案審查。政府規章、政府規范性文件、法院檢察院規范性文件都應當納入備案審查的范圍，故在公開人大立法的同時，也應當對部分備案審查文件進行公開。評估發現，部分人大常委會門戶網站不僅能夠及時有效公開自身的地方性法規，還能整合設區的市的地方性法規、地方政府規章、法院檢察院出臺的各類規范性文件，將人大常委會法規數據庫打造成全面、系統、完整的地區法規、規章、規范性文件數據庫。從此只要瀏覽該人大常委會門戶網站，就能夠有效搜索相關的所有文件，達到便民利民的效果。例如，重慶建設的法規數據庫將地方性法規、地方政府規章、市高院文件、市檢察院文件、市政府規范性文件、區人大及其常委會規范性文件、區縣政府規范性文件、鄉鎮規范性文件都納入了該庫。再如，浙江建設的法規數據庫將省級地方立法、政府規章、行政規范性文件、紀委監委規范性文件、法院檢察院規范性文件以及文件解讀都放在了一起。

（二）公開立法調研評估報告

立法評估是保障立法質量的有效途徑，是總結立法經驗的有效手段，是檢驗立法技術的有益方式。公開立法評估報告可以在一定程度上幫助普通人民群眾了解立法的重點、難點、焦點，讓普通人民群眾更容易參與到立法活動當中，為社會公眾參與立法創造機會，提升社會公眾參與立法的有效性。評估發現，青海、四川等部分被評估對象公開了立法調研評估報告，詳述了評估的背景、評估發現的問題以及對策建議。例如，青海在立法前及立法后都做了大量的立法調研工作，形成了諸如關于社會信用立法調研情況的報告、關于《青海省野生動物保護條例》立法調研情況的報告等評估報告。通過公開立法評估報告，青海省人大常委會提高了立法透明度，為普通群眾揭開了立法活動的“無知之幕”。

（三）精確公開年度立法計劃

表2：2022年度立法透明度指數評估結果

立法計劃是地方人大對立法工作通盤考慮后的安排，是衡量和考核地方人大立法效率、立法質量、立法能力的重要指標。公開年度立法計劃能夠有效推動立法工作科學化、民主化、法治化。評估發現，上海市人大常委會、北京市人大常委會等多家被評估對象不僅在門戶網站中公開了年度立法計劃，而且將所有的立法項目精確到每個月份，即當年每個月應當完成哪一項立法任務都予以公開。精確公開年度立法計劃，一方面科學劃定了每個月的工作重點，另一方面則打開了公眾監督人大立法工作的窗口，倒逼人大提升立法效率，完成既定的立法任務。

（四）公開征求意見參與情況

公開征求立法意見可以打通科學立法和民主立法的橋梁，可以彌補立法機關的不足，夯實立法的民意基礎。公開征求立法意見參與情況則能夠有效激發人民群眾參與立法的熱情，強化公眾參與立法的獲得感。評估發現，北京、貴州、青海等人大常委會公開了立法征求意見參與情況。其中，青海省人大常委會、貴州省人大常委會等公開了地方性法規草案瀏覽情況、提交意見數量等內容；北京市人大常委會除了上述內容之外，還選取了部分意見內容予以公開。

（五）公開解讀說明等關聯信息

法律法規不僅要公開其最終版本，在制定或修改過程中的各類信息也應當一并公開。評估發現，部分被評估單位能夠有效公開各類解讀、說明、審議意見等關聯信息。在中央層面，全國人大常委會就每一部法律的制定、重大修改都會設置專欄，將相關信息和內容集中統一公開。例如，《體育法》修訂、《黑土地保護法》制定、《立法法》修正等都將立法、修法過程中的草案說明、法律解讀、審議意見、審議報告等全部信息事無巨細的集中公開。在地方層面，17家被評估對象在公開地方性法規草案的同時會一并附上草案說明，幫助公眾理解地方性法規的內容，以便讓群眾更好地參與到立法活動當中。在地方性法規通過后，部分人大常委會會一并附上條例解讀，降低了地方性法規的理解難度，客觀上加強了地方性法規的普及宣傳，讓更多的群眾更容易了解和接受法規內容。例如，《安徽省實施〈中華人民共和國農民專業合作社法〉辦法》通過的同時，發布了上述條例的解讀，讓更多的農民群體能夠了解法規的相關規定。

表3：透明度成績與經濟成績對比表

三、評估發現的問題

（一）門戶網站并非第一平臺

不同媒體的傳播特點各不相同，報紙、電視、廣播等媒體存在較強的地域屬性，一旦超出地域范圍，其影響力就會減弱。微博、微信、抖音、快手等新媒體，其信息傳播速度極快，信息傳播范圍也不受地域限制，但內容過于碎片化，很難做到信息的歸集和存儲，不方便信息的查詢。故政府、法院、檢察院在推動公開工作時，始終將門戶網站作為第一公開平臺。因此，人大在推動立法透明度建設過程中不應舍本逐末，只關注短平快的新媒體，而忽視了門戶網站公開。評估發現，部分門戶網站依然不被作為第一公開平臺，例如，福建省2021年立法工作總結及2022年立法計劃，均不是在福建省人大常委會門戶網站中公開，而是在福建日報中公開，其輻射范圍狹小，只有訂閱或關注了福建日報的部分群體才能第一時間看到上述立法信息。此外，部分常委會工作報告和立法總結報告存在公開延遲的情況，未能及時在門戶網站上第一時間發布相關報告，例如，2022年遼寧省人大常委會工作報告1月份已經做出，但直至2022年8月才在門戶網站上公開。

（二）參與立法熱情依然不高

各級人大常委會在開展立法活動時，往往會以座談會、研討會、論證會等形式邀請實務部門的專家以及相關領域的學者，研究法律法規的立、改、廢、釋等問題。作為立法專業化的補充，立法大眾化往往依賴于人民群眾的普遍參與。評估發現，群眾在網上提交意見的熱情普遍不高。以貴州為例，盡管貴州省人大常委會能夠公開網上參與立法的人數和提交的意見條數實屬難能可貴，但從已經公開的信息來看，通過線上參與貴州立法征求意見的人數和意見條數均為個位數，如《貴州省老年教育條例（草案）》參與人數為1人，《貴州省農作物種子條例修正案（草案）》參與人數為3人（詳見表4）。各地群眾參與立法的熱情不高，其原因在于，一方面立法修法專業性較強，普通群眾缺少專業的知識背景，很難參與到立法活動當中；另一方面，地方對于法規草案宣傳力度不足，很多群眾既不知道當地即將出臺某項條例，也不知道該條例可能對其生產生活造成何種影響。

（三）數據庫功能定位存在偏差

法規數據庫不僅匯聚了地方所有的法規文本，而且還是地方法治發展的親歷者、見證者。通過地方法規數據的內容，可以一窺地方法治發展進程，了解法治發展的歷史概況。從這個角度來看，法規數據庫建設的定位和目的除了宣傳展示功能之外，還應當輔之以資料匯聚功能。從這兩個功能出發，地方法規數據庫建設除了應當追求完整、準確之外，還應當更加標準化、規范化、精細化。部分地方人大常委會對于法規數據庫建設的定位存在偏差，認為只要公開了地方性法規就可以稱之為法規數據庫。在此功能定位指導下，法規數據庫要么是簡單的堆砌，法規內容缺少分類和標注，查詢比較困難；要么是其公開的內容不完整、不準確，甚至出現無法打開的情況。評估發現，有8家被評估對象的數據庫存在內容不完整的情況，占比為25%；有17家被評估對象的數據庫未對法規的有效性進行標注，占比為53.125%；有20家被評估對象的數據庫未對法規進行分類，占比為62.5%。

（四）地方性法規公開存在延遲

地方法規通過之后，應當即刻在人大常委會門戶網站中公開，以便社會公眾合理安排自己的生產生活，避免因不了解、不清楚、不知道新出臺的地方性法規而違法。評估發現，部分人大常委會未能及時公開地方性法規，例如，《吉林省人民代表大會常務委員會人事任免工作條例》于2022年9月28日修訂通過，但在門戶網站中公開的日期卻是2022年10月20日；再如，《江蘇省交通建設工程質量和安全生產監督管理條例》的通過日期是2022年9月29日，其公開日期是2022年10月9日。

（五）法規征求意見時間不足

為立法征求意見留下足夠時間，是保障公眾有效參與立法的前提，包括《立法法》在內的法律以及多個地方立法條例中均將征求意見的時間設置為一般不少于三十日，而安徽等部分地方立法條例，則規定征求意見時間不少于十五日。但評估發現，部分地方人大常委會設置的征求意見時間過短，有的甚至少于10個工作日（詳見表5）。

表4：貴州省人大常委會立法征求意見反饋情況表[6]

表5：部分地方性法規征求意見期限表

（六）部分立法計劃公開略遲

制定并公開立法計劃是立法有序推進的重要手段，是衡量立法科學性的重要標準。一般而言，年初應當制定好全年的立法計劃，方便立法機關整合立法資源，安排各項工作。評估發現，部分被評估單位立法計劃公開略遲（詳見表6）。有21家被評估對象能在第一季度之前公開年度立法計劃，約占65.62%；有8家被評估對象在第二季度公開年度立法計劃，約占25%；有3家被評估對象沒有在門戶網站中公開立法計劃，約占9.38%。此外，云南省人大常委會盡管在2022年2月25日已經通過了年度立法計劃，卻延遲至5月16日方才將其公開。

四、提高人大立法透明度的建議

《法治中國建設規劃（2020—2025年）》要求：“健全立法征求意見機制，擴大公眾參與的覆蓋面和代表性，增強立法透明度?！蔽磥?，各級人大常委會應當堅持以人民為中心，推動立法透明度建設，加快無障礙模式的推廣應用，切實提高公眾參與立法的積極性。

（一）以人民為中心推動立法透明度建設

在立法工作中貫徹全過程人民民主，就要始終將人民放在第一位，人民滿意不滿意、同意不同意、高興不高興應當作為評價人大立法工作的重要標準。故人大立法透明度建設應當堅持以人民為中心，堅持將人民所思所想作為工作重點。在公開內容上，不僅要公開各類執法檢查、立法調研、立法評估的新聞，更重要的是公開相關的報告，讓人民群眾通過公開內容了解立法工作，認同立法工作。在公開形式上，不僅要公開，而且要以人民群眾看得懂的方式公開，通過人民群眾喜聞樂見的形式發布各類法律法規、立法計劃、執法檢查的解讀，將立法工作拉近到人民群眾身邊。在公開思想上，要始終秉持用戶思維模式，不斷提高公開質效，降低人民群眾信息找尋成本，提高立法參與意愿。

表6：立法計劃公開時間表

（二）加快門戶網站無障礙模式的推廣應用

根據第七次人口普查數據，我國大約有8500多萬殘疾人，其中視力殘疾人約為1700萬人。對于有視力障礙的人而言，通過網站了解法律法規發布、法律法規征求意見、立法調研評估等相關情況無異于水中撈月。從全國范圍來看，僅有北京市人大常委會、上海市人大常委會等少數網站有無障礙模式。對于盲人而言，無論法律法規文本再怎么公開，無論起草說明撰寫得再怎么清晰透徹，他們都無法從正常渠道知曉法律法規草案的基本原則和主要內容，更不能方便快捷地提供意見或建議。故建議從上至下，由全國人大常委會強力推動，在全國范圍內加快門戶網站無障礙模式的推廣與應用，進一步掃清盲人以及其他不便閱讀的殘疾人士了解立法動態、獲取立法信息的障礙。

（三）不斷提高社會公眾參與立法的積極性

擴大公眾參與，是科學立法、民主立法、依法立法的必然要求，是貫徹落實全過程人民民主的重要體現。當前，部分立法機關在征求意見時依然缺少法規草案說明，增加了普通公眾參與立法活動的難度。一些立法機關在征求意見時未寫明提交意見的渠道，阻斷了公眾參與立法的熱情；一些立法機關沒有開辟民族語言，導致該區域部分少數民族人員無法有效參與到立法活動當中。對此，各級人大常委會應當加強草案說明的普及力度，將其作為征求意見的標配，同時設置多元的反饋渠道，注重線上與線下相結合，對于郵寄的紙質意見和發送的電子意見均應當公開意見數量，激發社會公眾參與立法活動的熱情。此外，對于部分少數民族地區，門戶網站應當設置雙語欄目，法規內容增加少數民族語言版本，讓該區域內的少數民族能夠有效地參與到立法活動中。

注釋：

[1]《商君書·壹言》。

[2]評估僅涉及地方人大常委會在網站中公開的情況，其他工作內容均不涉及，所體現的成績及反映的問題也僅是公開方面的內容，與立法質量無關，特此說明。

[3]部分人大常委會網站沒有公開年度立法計劃，此時不得不通過搜索引擎在網絡中搜索公開日期。故門戶網站考察和查詢為主，其他網站考察為輔。

[4]https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2043 2792，最后訪問2022年10月29日。

[5]http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/18e0a3d 968924354a94c068cf4d424f0.shtml，最后訪問2022年10月20日。

[6]http://www.gzrd.gov.cn/wszj/jyta/index.shtml，最后訪問2022年10月20日。