借助全球環境基金推動構建人類命運共同體的思考

周亞敏

構建人類命運共同體是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習近平主席在闡述人類命運共同體理念時，提出要構建地球生命共同體、海洋命運共同體、人與自然生命共同體等主張，凸顯出環境議題是人類命運共同體的重要組成部分。全球環境基金(Global Environment Facility， GEF)作為全球環境治理的資金機制和關鍵環節，應當且能夠為全球環境善治和構建人類命運共同體做出積極貢獻。

迄今國內外對GEF的研究，或是總結GEF的成功經驗，或是剖析過往增資期的政策，或是介紹GEF項目運行特點及成果，但缺乏從構建人類命運共同體的角度來看待GEF所能發揮的作用。(1)于宏源：《全球環境基金與中國環境外交》，《當代亞太》，2006年第2期，第40頁；陳蘭、王文濤等：《全球環境基金第七增資期政策分析與預測》，《氣候變化研究進展》，2018年第2期，第201頁；馬超德、趙新華等：《UNDP與中國合作實施GEF生物多樣性項目的成就與經驗》，《生物多樣性》，2021年第2期，第212頁。本文的寫作目的主要有以下兩點：第一，GEF項目的具體量化指標由西方國家制定，在實施過程中出現過多倚重經濟收益的傾向。中國作為GEF項目實施較好的國家，是各類GEF項目青睞的投資地。應該利用好中國當前的市場權力，在GEF項目的評估和考核中加入于中國有利的指標。第二，中國未來將不可避免地在GEF捐資中占據越來越重要的地位，一方面是中國自身需要在全球環境治理中不斷提高影響力，另一方面西方國家推行的“畢業政策”也將促使中國更多捐資。因此，未來中國在提升捐資額度的同時，也要明確提出自己的治理訴求，而環境議題是推行人類命運共同體理念和話語的有力抓手。

GEF運行30余年以來，在綠色技術轉移、撬動公私融資、提升能力建設和構建環境認知等方面發揮了積極作用。中國作為GEF最大的受援國家，在不同領域的項目實施中均取得了成功經驗。如何將這種成功經驗推廣至“一帶一路”沿線國家和廣大發展中國家，是構建人類命運共同體的重要內容。本文根據GEF第八增資期談判進程和公布的文本，歸納其資金分配方向及可能影響，為中國借助GEF構建人類命運共同體提供思路和方案。

一、GEF的歷史回顧及最新進展

(一)歷史回顧

GEF成立于1991年，由聯合國開發計劃署、聯合國環境規劃署和世界銀行具體執行。GEF的宗旨是通過提供貸贈款，幫助發展中國家提升改善氣候環境的能力。作為《聯合國生物多樣性公約》《聯合國氣候變化框架公約》《聯合國防治沙漠化公約》《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》和《關于汞的水俁公約》五個國際公約的資金機制，GEF是發展中國家在環境治理領域的重要資金來源。此外，GEF曾經與《關于消耗臭氧層物質的維也納公約》的《蒙特利爾議定書》下的多邊基金互為補充，為俄羅斯及東歐中亞地區逐步淘汰臭氧層損耗化學物質發揮過積極作用。

目前GEF有184個成員國和32個理事國，中國是GEF的主要創始成員國和理事國，也是最大的受援國。(2)GEF的32個理事國中有14個是發達國家，16個是發展中國家，2個是轉型經濟體。GEF每4年增資一次，增資資金來自40個捐贈國。自1994年重組以來，GEF已進行了7次增資：第一增資期(GEF-1，1994—1998年)增資20億美元；第二增資期(GEF-2，1998—2002年)增資27.5億美元；第三增資期(GEF-3，2002—2006年)增資30億美元；第四增資期(GEF-4，2006—2010年)增資31.3億美元；第五增資期(GEF-5，2010—2014年)增資42.5億美元；第六增資期(GEF-6，2014—2018年)增資44.3億美元；第七增資期(GEF-7，2018—2022年)增資40億美元。(3)Global Environment Facility. GEF-7 Replenishment, 2018. https://www.thegef.org/who-we-are/funding.第八增資期(GEF-8，2022—2026年)正處于談判收尾階段。

(二)主導國家

GEF的治理模式是將捐資額度與話語權直接掛鉤，因此極大激勵了發達國家對GEF的持續捐款。根據GEF治理導則第25條，在協商一致未能通過的情況下，GEF理事會將舉行投票，決議通過需獲得60%理事國贊成且其代表的累積捐款額達到總額度的60%，即“雙60%”混合投票權制度。從表1可以看出三個重要結論：

表1 GEF-1至GEF-7時期各國捐資累積額度占總資金盤子的比例

首先，按累積捐資額度排名，日本第一，美國第二，德國第三；其次，排名前五位的國家捐資額度超過總額度的60%，意味著日本、美國、德國、英國和法國在GEF資金分配方案中占據絕對的話語主導權；最后，在GEF捐資額度排名前17位的國家均是美西方發達國家，而中國、印度和俄羅斯是捐資最多的發展中國家，但此三國加總所占比例僅為1.21%。因此，GEF是由北方國家主導的、致力于幫助南方國家提升國際環境公約履約能力的一種資金安排。在30余年的運行過程中，GEF的主導權并沒有隨著全球“東升西降”格局而旁落他國，美日德英法一直牢牢把控著全球環境治理中的資金主導權，繼而主導全球環境資金分配中的制度性話語權。為了護持北方國家在環境治理領域中的優勢地位，GEF改革持續下調對新興發展中國家的資助比例。

圖1 美國和日本在歷次GEF增資期的捐款占比。數據來源：GEF官網。

主導GEF的前五位國家的排序，在GEF第七增資期時出現了一個明顯變化。自GEF成立之初到GEF第六增資期，美國一直是GEF累積出資最多的國家。但到GEF第七增資期，日本一躍成為累積捐資額度最多的國家。美國在GEF-7中大幅削減捐資規模，降幅達到50%，表明美國借助環境議題推進新自由主義議程的能力和意愿均出現下降。日本目前是GEF累積捐資最多的國家(33.8億美元)，美國居第二(30.3億美元)。圖1顯示出美國和日本在歷次GEF增資期的捐款占比，可以看出，在GEF-6時期日本的單期捐款額度已經超越美國。GEF-7時期正值美國特朗普政府全面退出多邊環境條約，因此美國對GEF的捐資也出現銳減。日本對GEF的持續高額捐款是符合日本環境外交的大戰略的。日本是一個十分重視開展環境外交的國家，無論是在雙邊、地區甚至全球性的環境合作領域，都能發現日本多元主體參與其中，因為這有助于日本實現其政治、經濟、安全、文化、道義等多領域的外交訴求。(4)周英：《日本環境外交的主體、動因和效果分析》，《日本問題研究》，2020年第6期，第1頁。日本立足于環境外交來促進軟實力提升的戰略思路，激勵日本在全球環境基金這一國際平臺上不斷提高捐資水平以提升影響力。

(三)資金分配領域

GEF以支持受援國履行國際公約為導向，因此其資金分配主要集中在生物多樣性、氣候變化、土地退化、化學品和國際水域等五大重點領域，GEF-8將總資金盤子的約90%投入到上述領域。如表2所示，GEF-8在三種不同的捐資情景下對各項支出進行分配。總體來看，生物多樣性領域的資金占比顯著增加，氣候變化領域的資金占比顯著降低，而其他三項的資金占比基本保持不變。在總資金盤子擴大的條件下，GEF-8的資金比例調整帶來的后果是，氣候變化領域的資金規模保持不變，生物多樣性領域的資金規模顯著提升，土地退化、化學品和國際水域三項的資金規模有所上升。實際上，從圖2可以看出，全球環境基金自第六次增資期后對氣候變化領域的資金分配規模呈現持續下調態勢，如果考慮到通脹的影響，則氣候變化領域從GEF獲得的實際資助力度的下降則更為明顯。通過對比圖1和圖2，可以發現，氣候變化領域資金規模下調的時間節點與美國不再追求GEF捐資第一大國地位的時間節點是相對應的。

表2 GEF-8與GEF-7的資金分配領域及占比情況的對比分析

圖2 歷次GEF增資期投入到氣候變化領域的資金規模數據來源：GEF官網， https：//www.thegef.org/。

聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布的第六次評估報告指出，氣候變化所帶來的影響是全球性的，從加拿大、德國、美國等發達國家到生活在低緯度地區發展中國家的公民，都在遭受不同程度的影響，報告強調應對氣候變化的緊迫性，以及全球采取緊急行動的必要性。(5)UNFCCC. Action Taken by The Conference of the Parties at Its Twelfth Session, 2006. https://unfccc.int/resource/docs/2006/cop12/eng/05a01.pdf.在全球氣候風險不斷升高并需要采取緊急行動的情況下，GEF不斷調低氣候變化領域的資金規模，一方面是發達國家為自身應對氣候風險留存資源，另一方面極不利于發展中國家適應和減緩氣候變化。2006年在肯尼亞內羅畢召開的第十二次氣候變化締約方大會(COP12)指出，GEF中的應對氣候變化的資源絕大部分分配給了長期減緩項目，建議GEF“適當優先注意適應行動”。(6)同上。2010年坎昆氣候大會正式授權成立“綠色氣候基金”(GCF)，決定應當通過GCF來提供大部分多邊適應資金，并指出要確保支持在發展中國家締約方開展的項目、方案、政策和其他活動。《巴黎協定》第二條特別提出了氣候資金發展的長期目標，即“使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應型發展的路徑”。但鑒于GCF的資金規模遠不及GEF，因此GEF主導國家不斷調低氣候變化資金規模及比例的做法，實質上減少了發展中國家的可獲得氣候資金，無疑加大了發展中國家應對氣候變化的難度。GEF能否為發展中國家提供適應和減緩所需的更多資金一直是發展中國家關切的重點。(7)佚名：《發展中國家對“全球環境基金”表示關切》，《中國氣象報》，2009年12月14日，第3版。

二、GEF的正向溢出效應

GEF作為一種國際公共產品，為全球可持續發展注入了動力。從產業鏈角度而言，GEF促進了綠色技術轉移；從融資效果而言，GEF撬動了受援國公私部門的資金流入到與環境治理相關的領域；從能力建設角度而言，GEF項目實施過程中所提供的培訓、教育和交流，綜合提升了相關領域的機構及人員的業務能力；從文化價值角度而言， GEF項目成功經驗的推廣，提高了公眾對環境可持續性的認知和意識，為全社會長期踐行可持續發展奠定了認知基礎。

(一)綠色技術溢出效應

GEF是一項集綠色融資與技術援助于一體的國際公共產品。發展中國家長期處于全球價值鏈的中下游環節，承受著經濟欠發達和環境高污染的雙重壓力，既缺乏環境治理的資金，也缺乏技術創新的條件。在這樣的情形下，要幫助發展中國家履行國際環境公約，必須同時解決資金和技術的問題。綠色技術的轉移和擴散有利于提升全球福祉，但囿于國家競爭力考慮，發達國家在綠色技術轉移問題上一直持保留態度。全球環境基金通過設立“增量成本”(incremental costs)這一方案來促進綠色技術轉移。《GEF修訂文本》第2條指出，GEF“提供贈款和優惠資金來覆蓋為實現全球效益而產生的增量成本”。(8)GEF. Instrument for the Establishment of the Restructured Global Environment Facility，2015. https://www.thegef.org/sites/default/files/publications/GEF_Instrument-Interior-March23.2015_1.pdf.“增量成本”指的是將國內環保項目轉化為全球項目時采取附加行動所需的資金，比如同樣是發電，煤炭發電可以低成本滿足國內用電需求，但太陽能發電既能保障用電需求也能減少碳排放，唯一不足在于初始成本過高，而這兩種技術方案之間的成本差距就是“增量成本”。GEF在全球范圍內促進綠色技術轉移的成功項目包括但不限于：匈牙利能源效率聯合融資項目中的節能減排技術、西非節能建筑技術、中國世博會的燃料電池城市客車技術，中國新能源汽車和可再生能源綜合應用商業化推廣，以及孟加拉國節能窯爐項目中的中國混合霍夫曼窯(HHK)技術等。(9)彭亞媛、馬忠法：《全球環境基金促進綠色技術轉移的路徑及啟示》，《國際商務研究》，2022年第1期，第91頁。GEF贈款在幫助中國促進應對氣候變化技術傳播方面發揮了積極作用。(10)世界銀行：《全球環境基金贈款幫助中國促進應對氣候變化技術傳播》，《國際融資》，2012年7月，第68頁。

(二)融資撬動效應

國際援助機構向來希望援助資金能夠產生四兩撥千斤的作用。GEF在第9條準則中就正式提出，“為尋求全球環境效益的最大化，GEF強調其催化作用以及從外部渠道撬動更多資源”。(11)GEF. Draft Operational Strategy, 1995. https://www.thegef.org/sites/default/files/council-meeting-documents/GEF.C.5.3.pdf.GEF將催化作用理念運用到項目管理中，在項目監測評估中跟蹤關注其放大和復制的效果。(12)陶蕊：《催化作用在國際環境保護項目中的體現》，《中國人口·資源與環境》，2011年第S2期，第402頁。從資金籌措角度而言，GEF將自身捐贈視為“種子資金”，希望能帶動更多公私部門的資金流入環境保護項目。

發展中國家在環境治理中所需要的資金缺口巨大，單純靠GEF捐資無異于杯水車薪。因此，GEF運用多元化融資工具，以“種子資金”模式帶動政府部門、私營部門、社會團體等對環境技術的投資和落地。自GEF成立以來，GEF已經為165個國家提供了135億美元贈款，并撬動了約650億美元的配套資金。依據不同國家的基金管理績效，GEF對各國的配套資金實施差異化管理，比如中國GEF項目贈款和配套資金的平均比例是1∶10.8，巴西、墨西哥和印度分別是1∶4.7、1∶5.8和1∶9.6。(13)王愛華、陳明、曹楊：《全球環境基金管理機制的借鑒及啟示》，《環境保護》，2016年第20期，第72頁。中國受到GEF資助的項目達244項，爭取贈款超過14億美元，撬動配套資金164.8億美元，是GEF資助額度最大的國家，也是撬動配套資金量最多的國家。以生物多樣性領域的GEF項目為例，撬動了中國政府5～10倍的配套金用于相關工作。(14)馬超德、趙新華等：《UNDP與中國合作實施GEF生物多樣性項目的成就與經驗》，《生物多樣性》，2021年第2，第212頁。

(三)環境治理能力提升效應

GEF重視資金使用效率，因而建設了一套完備的管理體制、程序規則和實體規則，以評價相關項目的績效水平。具體而言，GEF采用決策機構、執行機構和監督評估機構三分的管理模式。決策機構和執行機構相分離，有利于發揮不同機構的專業優勢，并鼓勵各執行機構之間展開競爭，有利于提高有限資金的高效率使用。在項目的監督評估環節，GEF成立獨立的監督評估小組，來監督實施、評估單個項目績效、執行機構的業績以及GEF的總體政策。

GEF第六次全面評估指出，GEF在支持各國履行國際多邊環境協定和應對全球環境問題上發揮了催化作用，相應的資助活動開始產生回報，在環境治理方面產生了示范性影響。項目實施國家的環境治理水平、能力和體系效率均有所提升。中國密切結合中長期發展規劃和五年規劃，將GEF項目與國內生態文明建設相結合，目前累積捐款9554萬美元，積極爭取贈款14億美元。(15)GEF. Recipient Country: China, 2022. https://www.thegef.org/projects-operations/country-profiles/china.財政部作為中國與GEF合作的窗口單位，指出GEF項目加強了中國履行生物多樣性、氣候變化、持久性有機污染物、荒漠化防治等一系列國際環境公約的能力，促進了一批與可持續發展有關的國家法律法規的建設，引進了一批新技術和先進的管理機制。(16)財政部：《我國與全球環境基金的合作》，財政部網站，2021年10月22日，http://gjs.mof.gov.cn/dhjz/gjjrzz/hjjj/hjjjhz/zkhz/201011/t20101126_357610.htm。因此，GEF以“種子資金”為手段、以彌補“增量成本”為路徑、以制度化執行與評估為框架，促進了發展中國家在環境治理領域的“干中學”，不斷吸納國際先進經驗用于本土環境治理并提升全球環境福祉。

(四)認知建構效應

GEF在項目推行過程中，利用各種平臺和窗口，廣泛開展宣傳和研討，提高了公眾對于環境可持續發展的認知，為長期踐行可持續發展戰略奠定了群眾基礎，有助于全球共同實現《昆明宣言》所倡議的“到2050年與自然和諧相處”的愿景。耶魯大學發布的全球環境績效指數(Environmental Performance Index， EPI)，能夠顯示環境治理績效的領導者和落后者。2020年在參評的180個國家中，全球EPI排名前50的國家或地區均屬于發達經濟體，發展中國家則主要分布在后2/3的范圍內。(17)Wendling, et al. Environmental Performance Index, 2020. https://envirocenter.yale.edu/2020-environmental-performance-index.一國環境治理績效取決于其技術水平、發展階段以及環境意識。自1992年召開聯合國環境與發展大會以來，全球可持續發展被提上國際議程，但發展中國家在環境治理方面的能力、意愿和水平仍不足。GEF以其良好的項目運行和示范效果，為發展中國家的可持續發展理念主流化做出了一定貢獻。

GEF所推行的跨界治理實踐，為形成跨國、跨區域和全球的可持續發展共識提供了良好的案例基礎。比如，GEF參與的歐洲多瑙河—黑海區域水污染跨國治理項目，形成了一些值得借鑒的跨國治理機制和經驗，為彌合區域間的環境治理分歧提供了可行方案。多瑙河—黑海區域的水污染治理面臨的一個重要挑戰是，沿河流域的18個國家并未就水污染問題形成共識，并且也缺乏相應的公共意識和公共政策體系。(18)陶希東：《歐洲多瑙河—黑海區域水污染跨國治理經驗——以全球環境基金為例》，《創新》，2018年第3期，第3頁。事實上，在解決跨境環境問題時，共同價值理念的重要性遠高于其他事項，只有當可持續發展理念超越國家利益糾葛時，才可能進入資金籌措和執行方案等環節。GEF作為獨立的第三方力量介入跨境環境治理問題，以可持續發展理念和共同利益為價值導向，形成了有效的跨境治理機制。

三、應以構建人類命運共同體為共同目標

習近平主席2013年3月23日在莫斯科國際關系學院發表演講時指出，“這個世界，各國相互聯系、相互依存的程度空前加深，人類生活在同一個地球村里，生活在歷史和現實交匯的同一個時空里，越來越成為你中有我、我中有你的命運共同體”。(19)習近平：《順應時代前進潮流 促進世界和平發展》，人民網，2013年3月23日。這是中國領導人首次在國際場合提出“人類命運共同體”理念，向世界闡述了中國對于人類文明發展走向的判斷。黨的十九大報告則對“人類命運共同體”做出全面闡釋，即“持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、美麗清潔的世界”。(20)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，中國政府網，2017年10月27日。實現全球環境善治則是建成“美麗清潔”世界的必由之路。“人類命運共同體”理念不僅承認國家之間存在深度相互依賴，而且承認人類作為一個整體與自然之間也存在深度相互依賴。在解決環境問題時，必須將人類作為一個整體來處理其與外部自然的關系。因此，需要摒棄國家之間的政治分歧、發展階段差異和單個國家利益，從全人類的福祉出發來共同探討解決方案。人類命運共同體理念的提出，使得各國將自身的國家理性與人類命運共同體的集體理性相協調，為各國擺脫全球環境治理困境指明出路。(21)王曦、郭祥：《人類命運共同體理念對擺脫全球環境治理困境的啟示》，《環境保護》，2021年第6期，第61頁。

GEF的目標是“投資我們的星球”，實際上也是將人類看做一個整體來考慮的環境投資項目，投資的受益方是全人類。盡管從項目執行情況來看，GEF投資的每個項目在環境指標和經濟指標方面都取得了不錯的績效，但是一個毋庸置疑的事實是，全球整體環境日益惡化的趨勢沒有得到扭轉。以氣候變化為例，全球距離實現《巴黎協定》所確定的溫控目標仍有巨大的排放差距，根據聯合國環境規劃署的測算，要確保實現2℃溫控目標，2030年的全球排放量應比當前的國家自主貢獻少150億噸二氧化碳當量。(22)UNEP. Emissions Gap Report, 2021. https://www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2021.隨著烏克蘭危機帶來的全球石油及天然氣價格飛漲，煤炭作為低成本燃料的應急功能凸顯，為全球脫碳進程帶來更多不確定性，因此這種排放差距有可能進一步擴大?！癎EF第六次全面評估”報告指出，全球環境趨勢持續惡化，人類正在接近地球的邊界和極限，因此GEF的資源調動和戰略選擇必須反映全球環境問題的緊迫性。(23)GEF獨立評估辦公室：《全球環境基金面臨提升影響力的關鍵抉擇》，GEF官網，2014年6月4日, https://www.thegef.org/sites/default/files/council-meeting-documents/OPS5_Final_Report_Summary_Version_-_Chinese.pdf。GEF自第六增資期以來，不斷致力于推動自身的深化改革，以更好促進GEF的績效表現。但由于其主導國家均是發達國家，且GEF的托管機構世界銀行本身是美國推行自由國際秩序的抓手，因此GEF帶有一定的地緣政治訴求，有悖于為“星球”服務的初衷，主要體現在如下三個方面。

第一，GEF在歷次改革中刻意持續削減對新興經濟體的環境資金分配。按照“雙60%”的混合投票權制度，GEF毫無疑問是由七國集團(G7)主導的。GEF改革已經連續兩次持續降低新興發展中國家的受援資金量、提高對最不發達國家資金支持，并吸引私營部門參與完善治理結構等。發達國家普遍希望加大改革力度，傾向于更多地嘗試以結果為導向的資金分配方式，將資源向低收入國家傾斜，減少對發展中大國的資金投入。值得注意的是，新興經濟體國家尚未實現碳達峰，還處于碳排放增長階段，其工業化和城市化進程尚未完成，正處于環境改善和經濟增長的雙重壓力之下。無論是從綠色技術的轉移轉化角度，還是從環境資金的需求量角度而言，新興經濟體國家都是急需環境援助的對象，而且這種援助將對全球環境質量的邊際改善更為顯著。人類命運共同體理念所倡導的全球資源環境安全共同體文化，正是對全球環境議題政治化的一種有力回應。(24)郇慶治：《人類命運共同體視野下的全球資源環境安全文化構建》，《太平洋學報》，2019年第1期，第1頁。GEF以經濟發展階段來劃分環境資助力度的做法，本質上有悖于全球環境安全共同體這一基本前提，因此出現了項目成功而無助于全球整體環境績效改善的結果，實則無異于“只見樹木，不見森林”。

表3 主要國家在全球環境基金的捐資增速比較

第二，在GEF中占據主導地位的美日歐等經濟體，激進要求引入“畢業政策”。所謂“畢業政策”，是指某些發展中大國應該從受援國轉變為援助國，履行與發達國家類似的責任與義務。“畢業政策”的演化與發達國家在世界貿易組織等國際機構中要求改變中國的發展中國家定位是一脈相承的。中國作為目前GEF中捐款最多的發展中國家，在GEF-7中的捐資規模達2200萬美元，同比增長10%，捐資增速高于GEF捐資前五位的發達國家(見表3)。中國在全球環境治理議程中，一貫以建設人類命運共同體為目標，秉持共同但有區別責任和各自能力原則，在力所能及的范圍內自愿為相關國家提供援助。這一特點在氣候變化南南合作中表現得尤為突出。中國對GEF的自愿捐款也是在恰當評估自身能力和發展階段后所做出的發展中大國的應有貢獻。習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(COP15)高級別會議上宣布，中國將率先出資15億元人民幣，成立昆明生物多樣性基金，支持發展中國家生物多樣性保護事業。昆明生物多樣性基金將與GEF協同增效，更有效保護全球生態完整性和多樣性。GEF改革議程中對發展中大國的持續減資和“畢業政策”，是將環境援助議題政治化的表現，并沒有從人類整體出發來處理同自然環境的關系，而是摻雜了地緣政治經濟考量，有悖于通過合作來尋找集體理性的初衷。

第三，GEF所秉持的觀念是環境問題需要用市場辦法來解決，即采用外部成本內部化的方法解決外部性問題。實際上，環境問題從微觀層面而言的確屬于外部性問題，但從宏觀層面尤其是人類命運共同體視角而言則屬于公共物品問題，更涉及到公平發展權益問題。正是發達國家所倡導的新自由主義增長方式，加速了全球南方國家的環境退化。比如，經濟全球化加速資本在世界范圍內的流動，而資本以追求利潤最大化為目標，無形中提升了經濟活動水平和能源消耗水平，從而導致全球人為碳排放不斷上升并引發氣候變化。GEF最核心的問題是用高度政治化的考慮取代了對某個項目或國家環境狀況的評估。(25)Susanne Soederberg. American Empire and "Excluded States": The Millennium Challenge Account and the Shift to Preemptive Development. Third World Quarterly, 2004, 25(2).比如，GEF自第五增資期后就持續削減氣候變化項目的援助資金，這一政策傾斜的直接后果是影響發展中大國的受援資金總規模。應對氣候變化是關乎人類共同命運的重大議題，在全球碳排放差距仍在繼續擴大的情況下，無論是否存在其他類型和來源的氣候資金，GEF作為最早發起的關乎環境治理的專項基金，不應以削減氣候資金來達到削減發展中國家受援資金總量的目的。以“人類命運共同體”理念為基礎的全球環境治理方案，主張通過破除資本的霸權邏輯，以對話協商和合作共贏的方式來化解不同民族國家之間的生態利益矛盾，以“環境正義”為價值訴求，強調共同發展和共同繁榮才是解決全球環境問題的正確途徑。(26)王雨辰：《人類命運共同體與全球環境治理的中國方案》，《中國人民大學學報》，2018年第4期，第67頁。

四、借助GEF構建人類命運共同體的路徑

如果以東西方兩個世界來區分的話，GEF是西方發達國家發起并主導的環境治理模式，“人類命運共同體”則是東方發展中大國提出并為之努力的世界圖景。前者偏向微觀，后者則更為宏觀。因此，借助GEF構建人類命運共同體主要通過觀念層面的話語聯接、實踐層面的行動協同以及制度層面的兼容并包來實現。

首先，在觀念層面尋找共同價值以實現二者的話語聯接。GEF的宗旨是“投資星球”以支持環境友好工程，因此其在設計框架上偏向于微觀領域，并且注重資本在環境領域的盈利性和可持續性，屬于追求資本回報與環境回報的類公共產品，是發達國家向發展中國家提供的一種單向資金流動，最終目標在于提升發展中國家履行國際環境公約的能力。中國提出建設“人類命運共同體”，旨在建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。“人類命運共同體”理念的世界意義在于弘揚全人類共同價值如和平、發展、公平和正義，在于應對西方資本主義全球化的內生缺陷，在于化解人口、環境、資源、經濟、政治和安全等全球性挑戰。在建設清潔美麗世界與化解全球環境挑戰的此類議題領域中，“人類命運共同體”理念以其宏觀視野和天下胸懷為全球治理指明了方向。因此，無論是GEF所表述的“星球”觀，還是人類命運共同體所表述的“同命運”觀，都表達了同一個意思，即實現人與自然和諧共生是人類得以可持續發展的根本之策。GEF作為環境資金的一種微觀運作框架，是能夠為“人類命運共同體”這一宏觀目標添磚加瓦的，關鍵在于東西方兩個世界對“大同”的理解與溝通。

其次，在實踐層面尋找共容利益以實現二者的行動協同。當前，GEF的一個重點改革方向是減少對新興經濟體的資助力度轉而投向更不發達地區。這一趨勢很大程度上是基于地緣政治考量而非全球可持續發展觀，“東升西降”的百年未有之大變局加劇了西方世界的焦慮，從而在各個領域都呈現出遏制崛起中大國的戰略方向。眾所周知，解決全球環境問題需要各國間的合作，而能否順利合作取決于雙方的技術差距和能力差距。正如產業經濟學中的“雁型模式”所描述的，技術和產業的轉移是從第一梯級地區逐級向第二和第三地區轉移，如果直接從第一梯級地區向第三梯級地區轉移，無論是基礎設施還是人力資本都無法與先進技術完全配套。事實上，在環境治理領域也存在類似問題。發達國家的環境治理經驗與技術進入新興經濟體后，二者之間的技術差距與能力差距尚可，能夠在較短時間內獲得各項配套從而推動項目進入正軌；但相同的技術和經驗進入最不發達地區則需要更長時間，僅僅是基礎設施效率就存在很大差異。因此，西方主導的GEF與中國提出的“人類命運共同體”，二者最大的共容利益在于如何將全球環境資金的治理績效最大化，即如何在最短時間內扭轉全球環境整體惡化的趨勢，而非局限于提升單個項目的治理績效。在實現這一共容利益的過程中，微觀層面的構架不可或缺，但宏觀層面的設計同樣重要，二者應協同行動。構建一個以發達國家為先導，帶動發展中國家環境績效改善，進而共同帶動全球其他地區環境績效改善的全球框架才是正確選擇。

最后，在制度層面尋找問題根源以實現二者的兼容并包。根據馬克思主義政治經濟學的觀點，全球環境持續惡化的根源在于資本主義生產方式的全球化及其驅動的全球分工模式。在資本追逐利潤最大化的驅動下，環境問題作為經濟增長的副產品，不斷累積并持續惡化。因此，環境問題是一個系統性、全球性問題，需要以系統觀念整體推進，而將其分割為一個個的具體項目無異于“頭疼醫頭腳疼醫腳”。在二十國集團領導人利雅得峰會上，習近平主席指出：“地球是我們的共同家園。我們要秉持人類命運共同體理念，攜手應對氣候環境領域挑戰，守護好這顆藍色星球?！敝袊哟髴獙夂蜃兓Χ龋?030碳達峰、2060碳中和目標，促進經濟社會發展全面綠色轉型，構筑尊重自然的生態系統，都是基于系統觀和整體觀來推動生態文明建設。GEF運行30余年以來，其微觀治理結構取得顯著成效，如果能在系統觀和整體觀的指引下繼續發揮自身優勢，必將為全球環境治理做出更大貢獻。

五、結語

作為全球環境治理的重要資金來源，GEF在資金供給、技術轉移、撬動社會資源和構建文化認知等方面發揮了積極作用，幫助發展中國家不斷提升環境治理能力。以GEF第七增資期為例，中國獲得贈款達2.38億美元，自愿捐款2200萬美元，有效提升了中國對全球環境條約的履約能力。發展中國家參與和履約的能力，決定了全球性環境條約能否成功實施。(27)何艷梅：《全球環境條約對發展中國家激勵機制的實證分析與比較》，《武大國際法評論》，2014年第2期，第108頁。GEF的確幫助一些發展中國家提升了對國際環境協定的履約能力，但全球環境持續惡化依然是一個不爭的事實。鑒于此，在環境治理領域更加凸顯出“人類命運共同體”理念的必要性和緊迫性。當前GEF主導國家針對新興經濟體國家削減援助資金和推行“畢業政策”的做法，無助于解決人類面臨的共同環境風險。為了建成一個清潔美麗的世界，人類社會比以往任何時候都需要以“命運共同體”為價值追求，避免在環境治理議題中摻雜地緣政治經濟考慮，真正為實現全球環境善治而努力。