芻論城鄉結合部社會治理共同體的構建

何永松

(貴州財經大學 公共管理學院，貴陽 550025)

城市與鄉村之間的交界處及其附近區域，往往被稱為城鄉結合部。具體而言，“城鄉結合部是城市與鄉村之間的過渡地帶，在其地域空間內城市與鄉村要素相互作用、交叉共存，形成了一個既不同于典型城市又不同于典型鄉村的新的地域單元類型”[1]。城鄉結合部有其獨特性，甚至被視為“非城非鄉、亦城亦鄉”的區域[2]，或獨特的“另類空間”。從治理場域看[3]，城鄉結合部有其發展機遇，又受制于諸多棘手的社會問題。因有的問題長期沒有得到有效解決，使得城鄉結合部成了“社會管理最薄弱的地區”[4]、“社會治理的重點、難點與焦點之區域”[5]，成為“三不管”地帶。城鄉結合部不僅地處城市與鄉村之間的邊緣地帶，同時也是介于城鄉的中間地帶，社會治理不能因此淡化重視程度，只有處理好區域內大大小小的社會問題，城鄉結合部才會發揮“減壓閥”作用。黨的二十大報告指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能……健全城鄉社區治理體系……建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”與周邊地區相比，城鄉結合部有其特殊性與復雜性，推動城鄉結合部社會治理共同體的構建，是推動經濟社會發展的有效舉措。目前，城鄉結合部的社會治理共同體模式研究尚待深入，本文嘗試對這一模式何以可取、何以構建等問題展開分析。

一、各自為政：城鄉結合部社會治理的常態及其弊端

受城鄉二元格局的影響，城鄉一體化發展進程受阻。城市與鄉村相對獨立的生產生活空間，使得各有關治理主體只能在其區域內開展管理活動。城鄉社會空間分割，城鄉結合部諸多社區居民分化的現實，有形無形地劃出了城鄉邊界。即便在城市化的浪潮中，城鄉結合部出現了融合發展的趨勢，但長期以來城鄉有別的特征仍然較為突出，城鄉結合部在社會治理方面存在城鄉不盡相同、各自為政的做法。

城鄉結合部通過劃地為界的方式開展社區(會)管理活動。社區管理的重點便是管好內部事務，對于治理主體而言，超過職責范圍則不管不問，即便存在社會治理的需要，還要看另一方的意愿。在此情況下，外圍的事與自己的關聯度不大，只要不妨礙社區內部即可。社會治理的互不干預，淡化了合作共治。這當中既有合作不暢的問題，也存在彼此之間事不關己的想法，社區內部只能按“慣例”開展問題防治，遵循各自為政的治理邏輯。

城鄉結合部分屬不同的行政轄區，一端對應的是街道，另一端對應的是鄉鎮。不僅如此，其還可能是多個城區和多個鄉鎮的結合點。城鄉社會治理強調自治方式，管好區域范圍內的一切事務，便是各轄區的職責與任務。加之，城鄉基層領導干部的注意力分配未必相同，在處理實際問題時，采取的做法也有所不同。城市社區管理傾向于按照規章制度論處，農村社區傾向于從熟人社會的感情、親緣等方面找到破冰點，包括傳統社會的“簡約治理”[6]。正因為有差別，且尚未就共同需求展開交流互動，面向共同參與的社會治理被畫上“休止符”。

長期以來，城市或鄉村都傾向于以行政區劃為治理單元，各自管好其區域范圍內的事，但城鄉結合部形成了空間的重構，在社會治理現代化的進程中，需要聯合行動才能取得預期效果。各自為政反映了城鄉分治時代的治理模式，雖然有一定的效用，但其弊端也不可忽視。

1.淡化區域合作治理。城鄉結合部各自為政的做法，淡化了區域之間、城鄉之間群體與利益的關聯性。城鄉結合部是城鄉過渡地帶的結合體，相互之間雖存在地域區分，卻屬于共同的生活空間和治理場域，各自為政的做法加深了孤立感，阻礙社會治理創新進程。在城鄉結合部，有的社區之間僅一墻之隔，甚至沒有物理上的區隔，管好區域內的事并不代表一切安然無恙。應當看到，個別難以被發現的矛盾，很可能隱藏于鄰近區域，加之人口流動頻繁，各自為政很容易暴露短板。有的工作更是無法分開干，比如在環境治理方面，一方嚴禁在區域內傾倒垃圾，另一方要求不嚴就可能導致垃圾被隨意傾倒，抑或對鄰近區域造成污染，單方面的努力往往是徒勞的。區域內各自為政忽略了共同參與的優勢，單槍匹馬難以解決現實問題，上演“公地悲劇”現象在所難免。

2.出現社會治理內卷問題。城鄉結合部在社會治理中各持一把尺子，采取各自認為有效的治理策略，這種做法可能產生一定作用，也可能治標不治本，解決了一個問題又滋生了另一個問題，有的問題還會變異再生。比如，黑工廠就可能在城鄉結合部選址，如果被查封，或將改場所改招牌再續舊業。通常情況下，個別問題依靠單方力量都將久治難愈，費力且不能從根本上解決問題。再如打擊非法營運問題，只有一方采取行動而另一方缺場的話，必然存在有打擊就有“藏身”的亂象，整治活動結束便一切如初，運動式治理還將反復上演。城鄉兩端還可能相互推諉，甚至在推諉中形成遺留問題，一旦有人過問便更新動態，此后又按下“暫停鍵”，久而久之成為燙手山芋。

3.極易造成資源浪費。各自為政是一種非理性決策，其實質就是選擇單干，不僅增加治理成本，其效用也未必明顯。在城鄉結合部，城鄉各自處理相同的事務時，都可能投入大量的人力、物力和財力，甚至存在重復投入透支現象。因缺乏相互支持和參與，單方采取行動未必產生預期效果，前期投入難免打水漂。同時，不排除其中一方在“試水”過程中遇到阻力而選擇性退出，但耗費問題已經出現。城鄉結合部尚未開啟共治模式，任何一方都可能為社會治理“買單”，如果陷入了治理困局，后續行動中的各種投入也會不斷增加。可見，城鄉結合部“碎片化治理體制和運動式治理方式造成了資源的浪費”[7]。

二、尋求最大公約數：復雜性視野下城鄉結合部的社會治理訴求

“城鄉結合部聚集著大量從農村到城市謀生的外來人口，外來人口規模遠甚于本地居民數量，人口倒掛現象嚴重。同時，在這數量龐大的外來人口中，不同職業、不同社會階層的社會成員充斥其中，成員結構復雜。”[8]城鄉結合部成為流動人口的中轉站，有的長期駐扎于此，有的則來去匆匆，有的可能是長期居住于此的本地人，有的可能是因城市開發安置于此的住戶。“即使是安置的村民也常常來自于幾個村落。此外，還有購房的城市居民。”[9]各個群體集聚，原有的社會結構與生活秩序被打亂，不同群體的融入明顯增加了社會治理難度。

城鄉結合部“曾經作為社會共同體和協作運作行動的基本來源，勞動階層中所長期形成的鄰里關系已經削弱與瓦解”[10]。眾多本地人遷出后，社區治理主體空心化，且因城鄉結合部管理較為松散，很容易成為不法分子的藏身之處。此外，城鄉結合部有較多監管盲區，增加了防治難度，個別租客還可能從事非法行當。在城鄉結合部，“有的地區采取城市社區的管理方式，有的地區則采取農村原有的管理方式。管理方式的混亂……在某種程度上迫使村民求助于宗族勢力來解決棘手的問題”[11]。凡此種種，擾亂了社區治安環境，加劇了社會治理的復雜性。

在城市化進程中，城鄉結合部利益鏈條被打亂，利益格局被重置。對于農民而言，原有集體產權或利益難以維系，新的社會矛盾有待消除。“在城鄉結合部村落集體資產的界定、變現、轉制、分配過程中潛藏著復雜的利益糾紛，其中涉及征地補償款的分配，集體資產的投資、運營，村干部的個人行為等多種具體問題。”[12]有的群眾因城市化失去耕地，或前期安置與補償考慮不夠周全，致使利益糾紛隨之而來。城鄉結合部群眾與群眾之間、城市與鄉村之間、本地人與外地人之間的問題交織出現，而管理部門的回應行動卻未必奏效。正如有研究指出，有的地方大規模培育“行業部門、社會化公司、村居各類管理隊伍2000多人，管理力量較多，但管理成效不明顯”[13]。投入力度大效果欠佳，從側面表明城鄉結合部的社會治理絕非易事。

如何促進社會治理效用的最大化，已成為城鄉結合部必須面對的現實。社會治理與社會環境緊密相關，尤其在應對復雜的社會環境時，應考慮共同的訴求，“找到全社會意愿和要求的最大公約數，凝聚社會治理的最大共識”[14]。具體而言，主要涉及以下幾方面的內容。

1.城鄉結合部的社會治理離不開多元主體的參與。城鄉結合部在規劃開發過程中，原本清晰的城鄉邊界逐步模糊化，相互之間實現了連片發展。一些外來人口暫住于城鄉結合部，包括企業及相關基地都在此布局，眾多的組織與群體的集聚使這里成為其“共同的家園”。建立人人受益的社會秩序，需要人人協力參與，以形成強大的社會治理合力。從群體構成的復雜性可以看出，社會治理只有做到人人參與，才能實現人人受益，這是實現善治的必然選擇。城鄉結合部的社會治理事關在此出入的所有人的利益與安全，不管是本地人還是外地人，都不能脫離于共同體單獨存在，“抱團參與”正好順應了提升社會治理的動力訴求。反過來，城鄉結合部的社會治理之道，便是尋求最大公約數，維護共同的社會秩序，這也符合利益相關者的訴求。

2.城鄉結合部的社會治理以共同營造良好的社會秩序為轉向。在城鄉結合部，因其地理位置較為特殊，一些可以預料或難以預料的問題時有發生。城鄉結合部的社會治理要順應時代之需，找到社會治理短板，結合實際精細謀劃。推動城鄉結合部化解各種復雜問題，需以良好的、規范的秩序為引領，以便讓大家朝著共同的方向行動。城鄉結合部的社會治理不是一種脫域的治理，而應建立良好的社會風氣與社會秩序；不能單純以“城鄉二分法”劃分治理區段，而是要在節點治理中同向同行，極力掃除作亂作惡等負外部性問題，為不同群體創造安居樂業的社會環境。可以說，以共同需求為導向，促進大家向善行善，共同構建和諧的社會秩序，是城鄉結合部社會治理的價值追尋。

3.城鄉結合部的社會治理期待推進群體利益的最大化。城鄉結合部的利益糾紛表明，居民對利益維護報以厚望，不論社區歸屬于城市還是鄉村，社會治理都不能淡化共同的利益，反而要以利益最大化為行動目標。城鄉結合部的社會治理離不開大家共同參與，也涉及每個群體的利益，群體利益的最大化最能體現社會治理的成效。城鄉結合部首先是一個共同體，更進一步講是一個利益共同體，因而面向共同利益的共治有其可能性。推動社會治理有效轉變，城鄉結合部的定位不再是城鄉互不相干的區域，而是要走在城鄉融合發展的前沿，樹立同步發展、協同治理標桿，用大家認可的治理方式保障利益共享。城鄉結合部的復雜環境，對社會治理提出了更高要求，需要推動實現共贏，滿足不同群體的新訴求。

4.城鄉結合部的社會治理更需要就地就近協同處理矛盾糾紛。將矛盾化解在基層，是對基層社會治理的重要要求，城鄉結合部的社會治理也不例外。對于城鄉結合部而言，有問題當需就地解決，而解決的方式則需要城鄉之間共同出招，為解決問題創造條件。城市和鄉村不僅要把握各種問題，還要著手處理城鄉過渡地帶的共同問題，有些問題一旦處理不好就會膨脹或激化矛盾，影響社會治理的整體效能。因此，城鄉結合部社會治理需要城市和鄉村雙方采取有力措施，處理好共同的社會矛盾，共同維護城鄉結合部的社會環境，而尋求最大公約數的社會治理就是必不可少的善治舉措。

三、構建城鄉結合部社會治理共同體：實現社會治理效用的模式選擇

城鄉結合部是一個結合體，更是一個共同體，這一治理場域不可分割。當前，“建立在城市單位生產與農村集體經濟基礎上的社會共同體逐步瓦解，社會亟須整合，治理系統需要相應的調整”[15]。城鄉結合部各群體是共生共在的關系，各自為政不利于推進社會治理現代化進程，更不利于構建社會治理新格局。社會治理應該打破以城鄉地域為界的推進方式，代之以社會治理共同體模式。社會治理共同體是一種多元主體基于相互信任的共同情感而形成的合作形式[16]。通過強調多元主體共建共治共享的價值，可以突顯社會治理的效用并促進群體參與的多元化。“社會治理共同體的實質是發揮人民的主體性，在社會治理的動態過程中實現現代社會共同體的生活方式，在共同體的聯合網絡中提升社會治理效能。”[17]城鄉結合部社會治理共同體便是立足城鄉交界兩端的治理訴求，以實現共同的善為目標、以激發多元主體參與動力而構建的社會治理共同體。無論其區域范圍是大是小，要推動構建兩端參與的社會治理共同體，都要強化應對措施。

1.突出群策群力的參與價值。城鄉結合部不只是本地人的家，也為來回進出、中轉停留的人提供了驛站，不管是常駐者還是暫住者，都不能忽視他們在社會治理中的參與作用；也不能完全等候基層干部來治，人人都有參與社會治理的義務，這就需要設法激活并提升群體治理的活力。

推動實現社會治理的有效轉變，必先強化黨組織的引領作用。基層干部和村居黨員要主動帶頭做城鄉結合部合作治理的牽線人，在說服、勸善、示范過程中彰顯合作的價值。同時，以一體化為著力點，引導居民向社區外部看，認清社區之間的整體性。城鄉居民在黨組織的引領過程中，會逐漸產生一定的自發行動意識，“通過與基層黨員、行政組織工作人員、村莊(社區)精英等主體的緊密合作來參與基層社會治理，以此推進社會治理共同體的構建”[18]。順暢城鄉結合部流動人口社會治理參與機制，盤活城鄉基層流動人口社會治理動能，鼓勵流動人口發揮自身優勢，更好地融入社會治理進程中。同時，要建好用好城鄉結合部社會治理志愿者隊伍，把愿推動城鄉合作治理、有社區治理經驗、有專業能力的愛心人士吸納進來，鼓勵支持對方獻策出力。尤其對社區周邊的工廠、企業及派駐機構，城鄉結合部應大力挖掘對方的治理優勢，不斷激發對方的參與活力，實現其“從‘單位人’向‘社會人’的轉型”[19]，一同為合作治理想辦法出新招。

創造人人享有的社會共同體，必先創造人人參與的社會治理共同體，只有參與到位才能從中找到獲得感，并實現共同參與的社會治理價值。同時，破解集體行動的困境，需要釋放共同的行動價值，也“正是群體成員的性質以及群體間關系的某些特征，使得群體認同得以運轉并且超越了集體行動的邏輯”[20]。而且，不同群體共同參與、共同行動也強化了城鄉結合部社會治理的共治價值。

2.采取有力有為的聯動方式。“正確使用工具取決于對它們功能和局限性的了解”[21]，社會治理需要強化工具使用的效度，避免做無用功。在城鄉結合部，城鄉任何一方孤立于另一方的行動，都不會取得社會治理的最佳效果，共同行動才能推動共同治理。建立城鄉結合部社會治理共同體，需要城鄉治理單元共同研究行動方案，討論行動方式，以降低或避免行動風險。

城鄉雙方既要善于解決內部問題，還需堅持共同應對原則，確保各自的行動順應社區自治、社會共治的需求。構建城鄉社會治理共同體，需要深入開展社會合作治理問題調查，并就大家提出的意見建議進行再思考再決策，尋求利于共同發展的社會治理方案，打破社會治理的城鄉地域藩籬。健全城鄉結合部社會治理合作機制，積極開展文藝演出、節假日聯誼聯歡活動，營造合作治理的社會氛圍。構建社會治理聯動聯防預案，聚焦重要問題、重要事項、重要群體，精準掌握社會治理動態，及時做到回訪回復，預防內部問題向外蔓延或外部問題向內部滲透，共同將問題遏制在萌芽狀態。深化社會治安管理，提升協力打擊力度，強化家園共護意識，確保綜合治理、協同治理全覆蓋。鼓勵支持不同群體參與監督、舉報、制止城鄉結合部社會治理中的不良行為，開展道德模范選樹活動，推動講好城鄉結合部社會治理典型故事，激發不同群體向善行善。建立流動人口服務與管理臺賬，加強對重點人員的跟蹤與幫扶，避免社會矛盾深化升級。

3.推行互利互惠的保障體系。維護共同的利益是建立社會治理共同體的起點。社會治理應以共同的利益、共同的需求、共同的福祉為重心，推進社會治理共同體的構建。

城鄉結合部不僅要找準共同的問題，還要滿足區域內不同群體的期待。城鄉結合部牽涉不同群體的需求，雙方應結合實際做到為民辦事，提高居民的幸福感。加強城鄉結合部衛生服務、環境治理、交通管理、治安管理等領域協同治理力度，“政府要創造資源優化配置的環境，依據利益主體在治理中的職能和作用合理分配資源，達到社會治理資源利用的最大化”[22]。立足構建美好生活環境的愿望，要面向本地人口與外來人口、城市社區與鄉村社區征集民意，最大限度地解決和回應群眾訴求。重點面向城鄉結合部鄉村弱小社區，開展基于以城帶鄉的社區幫扶共建活動，確保雙方在城市化進程共同發展。在城鄉結合部，要兼顧兩側居民意愿，在互利中推動形成共治共識，讓城鄉兩地群眾都受益獲益。

4.創造共議共決的辦事條件。基于特殊的地域環境，城鄉結合部需要共議共破社會治理問題，讓不同代表參與社會治理議事規則的制定，或相互協調解決城鄉矛盾糾紛。但是，確保想法能被聽取、吸納，還應創造城鄉結合部議事基礎。

城鄉結合部社會治理事多事雜，確保有事不出村(居)，需要共同討論受理方式。城鄉化解矛盾的方法未必相同，這就對社會治理提出了更高要求，需要雙方建立和事堂、聯絡室、議事廳，以便討論問題時大家能在固定場所交流意見。制定城鄉結合部社會治理的議事規則，擬定共同議事的事項清單，組建共同議事的團隊，確保城鄉社會糾紛就近就地解決。針對有分歧的觀點，可通過共同討論后采取“折中法”，確保顧及相對方的利益。不管在何種情況下，復雜的社會問題當需注重應對方式的優化，通過強化任務的分擔，確保相互都能成為贏家，這也符合城鄉結合部居民的共同期待。此外，還需創造一種議事機遇，即“一種共同的機遇，以及充分的互動抑或協作性的行動能力，這種能力使人們最大限度地使用那一共同的機遇”[23]。有盼頭才會產生動力，創造共同的機遇，也是共同行動的出發點。

四、建立長效機制：推動城鄉結合部形成社會治理共同體

城鄉結合部系城鄉協調發展的銜接空間，研究表明，“空間改造可以在基層治理共同體的形成中發揮黏合作用”[24]。構建社會治理共同體需要重視“黏合劑”的作用，但也要為其貼上“保鮮膜”，以確保其能對后續社會治理產生持續效用。為此，需要建立城鄉結合部社會治理共同體的長效機制，更大程度地滿足城鄉結合部的利益訴求。

1.強化動態跟蹤調適機制。城鄉結合部社會治理的特點是復雜性，有的問題還有突發性，不及時跟進就可能造成更大損失。加之，有的屬于歷史遺留問題，需要反復考量“對癥下藥”。為此，應建立城鄉結合部社會治理數據平臺，推動實現社會治理一網統管，確保城鄉結合部的社會治理無縫銜接。更新流動人口服務管理臺賬，加強企業、學校、社區流動人口登記跟蹤力度，掌握外來人口與車輛的停留與活動軌跡。強化監控設備的供給力度，尤其在道路、樓宇、廣場、車庫、社區出入口等地方重點布局或增加監控設備，必要時可安裝人臉識別、語音識別、指紋識別等設備，以便從中了解不同群體的行蹤。加強對城鄉結合部不同群體的流動性監測，隨時觀察重點人群的行為，優化社會治安聯動方式，為及時防治各類治安問題提供行動依據。深化城鄉結合部雙方交流方式，及時跟進重點事項重點問題，以此推動工作方式的改善。如果不在治理理念、治理方式、治理工具等方面進行動態跟進與調適，社會治理策略或將走向失靈。

2.構建多元協力參與機制。城鄉結合部作為一個共同體，在推動社會治理共同體持續良性運轉的進程中，應強化治理的協同機制。要圍繞共建社會秩序，制定共同參與的行動方案，細化合作治理規則，以便各自參照執行。要立足社會治理需要，做到相互尊重又不偏離共同點，在實際行動中打好“組合拳”。城鄉結合部只有抓住機遇，城鄉雙方共同發力，才能改變發展遲緩的局面。城鄉結合部有其屬地管理的特色和要求，要突出聯動合作治理方式，以社會治理共同體推動多元參與。在區縣層面可牽頭安排治理任務，鄉鎮與街道之間編制協同治理事項清單，以推動城鄉結合部社會秩序的良性發展，強化社會治理共同體意識。城鄉結合部應以連片發展為契機，在保障各方利益的前提下，深入推進雙方或多方交流合作，協力解決好周邊社會問題。支持、鼓勵社區網格員、社區志愿者、社區巡邏員等群體參與社區內部、跨界社區合作治理，促進城鄉結合部社會治理經驗共享、人才共享。

3.建立相對彈性治理機制。城鄉結合部社會治理共同體的構建關乎廣大群眾的利益與選擇，是社會秩序良性運轉的組織形式。城鄉社會治理共同體的構建，實現了社會力量的再組織化。城鄉結合部社會治理要立足基層實際，在社會治理方面不能只重視某些做法，或機械地采取某些做法，而是要有針對性地考慮靈活的策略。使用某一方法不奏效時，就要考慮其他方法是否可取，諸如動員、倡議等方式也是社會治理的有效途徑，甚至需要反復采用某一方法，才可能達到預期效果的，可以作出適當的變通。此外，城鄉結合部在共治過程中，也要探索制度韌性機制，釋放制度的彈性治理效能。可以說，城鄉結合部的社會治理需要更多規則與制度的支撐，更離不開彈性的治理機制，以防治理方法出現固化而失去效果。

4.打造共建共治共享機制。共建共治是過程，是實現共享的有效途徑，有助于激發參與活力。“社會治理共同體致力于在共同實現社會治理目標的過程中，打破人與人之間、主體與主體之間的‘隔閡’。”[25]城鄉結合部社會治理共同體要打破區域“隔閡”，在共同的空間范圍內構建共治的場域。城鄉結合部共同體持續運轉的前提，在于立足共同的目標或利益構建共建共治共享的社會治理格局。為此，既需要政府、社會和居民之間深化互動機制，也需要完善社會治理體系，做到片區網絡化治理、區域協同化治理，打破碎片化的治理局面。要加大信息與資源共享力度，深化鄉鎮政府與街道辦事處之間信任與互動機制，順暢共建共治渠道，讓不同的參與主體借此議事辦事。要強化組織引領與能人帶動機制，通過示范溢出效應，充分調動大家的積極性。尤其要突出社會治理的公益性，引導租客和本地人成為社會治理的參與者，在社會治理中同心同向同行，讓“人人有責、人人盡責、人人享有”的價值真正體現出來。