瀾湄流域跨境水資源合作機制研究

顧向一，于 慧

(河海大學法學院，江蘇 南京 211100)

瀾滄江-湄公河(中國境內稱瀾滄江，出境后稱湄公河)是東南亞最大的跨境河流，由于河流跨度較大，各個國家的降雨情況受季風氣候的影響程度不同，以及上下游國家實力不一，中國與湄公河流域國家(老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南)在水資源開發利用上存在著矛盾[1]。例如泰國、緬甸和越南主要是利用水資源發展農業，中國和老撾更注重水力發電，而柬埔寨主要是發展漁業，目標差異可能會導致國家之間對水資源利用產生分歧，這種分歧阻礙了流域國家的政治互信和經濟發展。只有通過國際合作才能有效解決水資源開發利用過程中的問題，但在抽象層面討論國際合作是沒有意義的，國家之間的合作并不能單純依賴國際規則，國家間的國際河流協作也必須由各國在相互和平妥協的基礎上開展，因此各國都積極提出了自己的國際制度主張[2]。建立各種沒有法律拘束力的軟法制度規劃愈加重要，其不僅能有效化解硬法框架下開展水資源合作過程中的阻礙，還能發揮本身的軟推動作用，激勵各國參與其中。通過流域各國的不懈努力，瀾湄流域的國際合作取得了重大進展，在經貿、交通等領域建立了許多相對完善的國際協作制度。但由于當前跨境水資源的合理開發利用在瀾湄流域的合作機制中仍然占比較小，因此，基于當前跨境水資源合作機制的缺失以及合作問題亟待解決的情形，中國開始積極倡導建立瀾湄合作機制。瀾湄合作機制優先倡導水資源合作，并明確提出了建設瀾湄國家命運共同體的目標。

1 瀾湄流域水資源合作現狀

瀾湄流域國家為了推動流域的發展，先后創建多個合作機制(表1)，在此基礎上開展經濟、農業、文化交流等活動，也都取得了顯著的成果。

表1 瀾湄流域合作機制

水資源作為瀾湄流域內重要的組成資源，與其他合作方面例如交通、經濟、旅游等方面息息相關，構成其他合作內容的基礎。瀾湄流域現存合作機制在推進跨境水資源合作方面，既有積極影響又有消極影響，都應該受到重視。

瀾湄流域現有的合作機制對瀾湄流域的整體發展產生了積極影響。具體表現為：①瀾湄流域合作機制的發展對水資源的合作產生了積極作用。例如湄公河委員會(以下簡稱“湄委會”)把水資源管理一體化作為發展目標，充分展現出對水資源合作的重視程度?！朵毓恿饔蚩沙掷m發展合作協定》作為湄委會的合作基礎，其中還規定了水資源合作過程中相關的磋商、通知以及解決分歧和爭端的程序，湄委會為瀾湄流域內其他水資源合作機制的形成奠定了良好的基礎，制定了《數據和信息交換和共享程序》和《水質程序》，為湄公河流域國家之間交換數據和監測湄公河的水質奠定了基礎；批準了《湄公河流域發展戰略2021—2030》和《MRC戰略計劃2021—2025》，強調湄公河委員會要加強與其他區域機制的合作，實現共同的利益，推動了瀾湄流域跨境水資源合作的進程。②水資源合作作為基礎內容，推動了流域的經濟發展。瀾湄流域水資源合作給流域國家提供了合作平臺，流域國家均可通過合作機制進行貿易合作，增加進出口的比例，提升了流域國家的經濟水平。通過國家之間的合作，拉近了彼此之間的距離，加深了彼此間的了解，為開展跨境水資源合作奠定了良好的基礎。③促進了合作機制之間的不斷競合和發展。由于合作機制的不斷出現以及合作經驗的不斷累積，合作機制在內容、運行方式等方面越來越科學，能更容易滿足流域國家的需求，適應各國家的發展方向。

盡管瀾湄流域現存的合作機制對瀾湄流域的發展產生了積極影響，但由于現存的合作機制在成員國、合作領域等方面大都有重合，有可能造成“機制擁堵”的現象[3]。其消極影響主要表現在以下幾個方面：①忽略了上下游國家命運的連結性，忽視了上游國家的利益訴求。由于一衣帶水的天然條件，瀾湄流域上下游國家的命運必然緊密聯系在一起，而湄委會作為專業的水資源合作機制，其成員國只包括下游國家，上游國家(中國和緬甸)僅作為對話伙伴參與其中，未被納入成員國，這使得事務的決策有一定的局限性[4]。上游國家的缺席導致決策說服力和執行力大大降低，不利于保護全流域國家的利益。②關注重心與水資源合作不夠緊密，忽略了水資源合作的重要性。目前，大湄公河次區域經濟合作和湄委會在瀾湄流域的影響較大[5]。雖然大湄公河次區域經濟合作在次區域形成的經濟走廊，對我國與南亞和東南亞的經濟發展都產生了積極作用[6]，但其只注重經濟領域，無法解決合作過程中的跨境水資源合作問題。其他合作機制如印度、日本引導的湄公河-恒河合作倡議和湄公河-日本合作伙伴計劃等，合作重點也是聚焦于科技文化等領域，對水資源重視程度不夠。雖然湄委會是專業的水資源合作機制，但僅僅局限于保護水資源的角度，不能平衡好各利益之間的關系，容易造成利益失衡。③域外因素的干擾，使得跨境水資源問題變得愈加復雜。豐富的水資源吸引了許多國家的注意，國際組織和域外大國等都試圖分一杯羹，都在瀾湄流域提出了自己的設想。一方面，域外因素的介入把水問題上升到了政治問題[7]。尤其是在“機制擁堵”的現象下，合作機制的競合有可能制造更多的矛盾。例如在美國-湄公河伙伴關系中，美國大肆宣揚要制約中國通過非政府組織在瀾湄流域影響流域國家事務的決策，并試圖挑撥中國和下游國家之間的矛盾[8]。另一方面，主導權掌握在流域外國家手中，可能無法真正保護域內國家的利益?，F階段，由于此類機制的運作資金主要來源于域外國家或組織，域內國家并無實際話語權，國家的實際利益需求有可能被忽視。

因此，為了促進瀾湄流域水資源合作的整體發展，一方面，要注意到合作機制對跨境水資源合作帶來的積極影響；另一方面，也要注意到數量繁多的合作機制給跨境水資源合作帶來的消極影響。實現建設瀾湄國家命運共同體的目標，需要創建涵蓋全流域國家的合作機制，使流域各國以平等主體的地位參與進來，并通過擴大合作議題的范圍，推動瀾湄流域跨境水資源合作的發展。

2 瀾湄水資源合作的治理模式

跨境水資源的合作不能忽略國際法治的重要性，只有以國際法作為協調國家間利益的基本準則，才能實現瀾湄國家命運共同體的最終目標。國際法的利益協調模式主要分為硬法治理和軟法治理。由于以往主流的硬法治理模式難以適應跨境水資源合作的發展，軟法治理模式具有的優點日漸顯現，因此，軟法治理成為跨境水資源合作的重要趨勢，瀾湄水資源合作機制就是順應這一趨勢形成的。

2.1 瀾湄水資源合作需要國際法治

國際法治是國際社會發展的目標所向，也是世界各國表達自身利益和意愿的理論基礎[9]，解決跨境水資源合作這類外溢性較強的問題需要發揮國際法治的作用。只有運用國際法規則作為跨境水資源合作過程中的基本原則，才能實現構建瀾湄國家命運共同體的最終目標。然而，在當前全球化的形勢下，主張單邊主義的“逆全球化”趨勢開始抬頭，西方發達國家基于自身的政治訴求更加注重本國的利益，而忽視人類利益的整體性[10]，以多邊主義之名行單邊主義之實，阻礙了國際法治的進程。與這種逆全球化的趨勢形成鮮明對比的是，中國在不斷發展和壯大的全球化趨勢[11]。瀾湄合作正是中國提出的新嘗試：從參與國家的地位來看，國家地位平等。瀾湄合作的成員國包含所有域內國家，全流域構成一個整體，能自由表達合作意愿。機制倡導寬容的合作理念，尊重每個國家的發展模式選擇，追求求同存異。從合作機制的目的來看，目標是維護全流域的利益。中國是一個“引導者”的角色，并不強調自身利益，而是強調共同發展，并提供資金、建立信息共享機制、促進科技文化的交流，為瀾湄流域國家提供跨境水資源合作的平臺，從而積極推進瀾湄國家命運共同體的形成。作為對“逆全球化”現象的有力回應，開展跨境水資源合作過程中各類問題的解決離不開國際法治的保障。

2.2 硬法治理的弊端與軟法治理的優勢

雖然當前關于國際硬法和國際軟法的概念還沒有明確的定義，但國際社會普遍認為，區分兩者的關鍵是有無法律拘束力。因此，開展跨境水資源合作過程中的硬法治理是指參與國需要在有約束力的國際法律準則框架下，具體執行某些事務，并承擔某些“硬性”的責任。軟法治理是指參與國需要在無約束力文件的引導下，來實施具體的決策，雖不產生法律拘束力，但仍能產生實際效果?？缇乘Y源合作選擇硬法治理還是軟法治理，不能通過簡單地評價好壞來作出判斷，應該站在辯證的角度上分析兩者之間的關系[12]。

國際硬法和國際軟法不是孤立存在的，兩種治理模式既有相同之處也有不同之處。相同之處包括：①兩者都是行為規范。都規定了允許或禁止行為主體遵循的普遍行為模式。②具有規則的內生性。行為主體能否遵守硬法和軟法規定的行為，主要取決于行為主體的內心信念。③實踐中都可以產生實際效果。不管違反硬法還是軟法，都會承受不同程度的社會壓力[13]。不同之處主要表現在：①制定主體范圍大小不一。硬法的制定主體只能是國家和成員之間授權的政府國際組織，而軟法制定的主體較廣泛，既包括制定硬法的主體也包括非政府組織、跨國公司等活躍于國際社會的非國家行為體。②表現形式不同。國際硬法以國際條約、國際習慣的表現形式約束國家的某些行為；在形式上，軟法并不局限于國際硬法的分類標準，包括規則、標準、決策程序和計劃等任意性法律文件。③法律實施效果不同。硬法存在的前提是有一致的受約束的意思表示，具有法律約束力[14]。與硬法不同，軟法中經常采用“希望”“呼吁”等字眼來引導行為主體做出某種行為，不會產生法律約束力。

國際硬法在國際合作中一直以來都占據著主導地位，一般是通過簽訂國際條約來促進國際合作，但由于跨境水資源合作過程復雜多變，有時可能無法協調國家內部和國際經濟秩序的關系，因此，穩定性會面臨巨大挑戰[15]。硬法治理難以推進跨境水資源合作的原因主要包括：①適用上缺乏靈活性。國際硬法忽略了各個國家在跨境水資源合作過程中具體選擇的行為模式差異，往往不能達到預想的合作目標。簽訂的法律文件統一規定了“應該怎么做”的行為模式，制定了參與國要遵守的規則，明確了不履行的法律后果，行為模式缺少靈活適用性，但由于跨境河流的治理有很多不確定因素，不能保證國際硬法能順利實施并取得預想的效果，不利于跨境水資源合作的有效管理。②國際硬法的創制成本極高。國際條約的制定和締結國家的簽署是個漫長的過程，隨著國際參與主體的多樣化，締結的時間和精力耗費巨大，難以解決跨境水資源合作治理現實問題。隨著跨境水資源合作的沖突問題紛至沓來，對國際社會提出了更高的法律要求，這時候并非僅依靠制定條約來解決，而更多的時候是通過不具有法律約束力的制度來實現各個政府的共同目標[16]。國際社會中的國家是平等地位，不存在統一的政府，彼此之間也無權干涉，這種狀態也給國際軟法預留了發展的空間[17]。

軟法治理與硬法治理相比，具有一定的優勢：①國際軟法發揮的勸告和引導作用比國際硬法更明顯，具有靈活適用性。國際軟法具有的這種引導作用、凝聚共識的功能正符合周邊跨界河流合作治理的現實需求[18]。國際軟法通過構建合作的框架，來減輕有關規定不足帶來的影響。國際軟法不會像國際硬法一樣規定不遵守的義務以及后果，而是通過規定一些目標來引導合作的方向，比如“加強水資源的管理和利用”，各個國家可以采取相應的措施來實現這個目標，即使有的國家不實行這些標準也不必承擔法律上的責任。軟法的無約束力，正好可以使流域國家在可持續發展的前提下，尋求更恰當的合作方式，促進各領域的發展與合作[18]。②國際軟法的出現可以高效和快速地解決水資源合作過程中出現的問題。軟法治理主要是依靠后期會議議程的設置，來準確地捕捉合作中的難題并采取相應措施。軟法治理下開展跨境水資源合作可以減少管理的時間成本，能夠快速解決合作過程中出現的問題，更容易增進流域國家之間的信任。

綜上，硬法在實際的實施效果和解決合作過中出現的問題方面尚存在不足，而軟法具有的優勢恰好能夠彌補其存在的缺點，從而推進跨境水資源合作的順利開展。國外有學者認為，上游國認為軟法對自身的威脅更小，就瀾湄流域而言，軟法的實際適用效果優于硬法[19]，因此，軟法的形成在上下游國家之間更易形成共識。由此可知，軟法治理是跨境水資源合作的必然趨勢，強調國家之間的信任程度以及國家的自覺性，其具有靈活的合作基礎，更容易讓流域國家接受，有助于及時調整合作內容及方式。

2.3 瀾湄水資源合作軟法治理的嘗試

瀾湄合作機制發布的《三亞宣言》《金邊宣言》和《萬象宣言》，構成瀾湄六國開展跨境水資源合作的基礎，這也是瀾湄流域軟法治理的嘗試。這些宣言性文件，規定了各國開展合作的框架，有效引導了合作的大方向。2016年3月發表的《三亞宣言》確定了“3+5”的合作框架，即政治安全、經濟和可持續發展、社會人文為三大重點領域，以互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業和減貧為5個優先合作領域，并明確把水資源列為優先合作領域，體現出對水資源的重視程度。第二次領導人會議發布了《金邊宣言》，擴寬了合作領域，升級為“3+5+X”的合作框架，進一步擴大議題范圍[20]，使合作范圍涵蓋更加全面，更容易得到其他國家的支持。第三次領導人會議發布了《萬象宣言》， 提出進一步加強水資源可持續管理和利用，定期舉辦瀾湄水資源合作部長級會議，充分發揮瀾湄水資源合作聯合工作組作為本領域決策協調機制和瀾湄水資源合作中心作為支持平臺的作用。明確提出了水資源可持續管理與使用的宗旨，并指導瀾湄各國采取相應的措施。在上述宣言式文本的指導下，瀾湄流域跨境水資源合作順利開展并產出一系列成果。

3 瀾湄水資源合作機制取得的創新成果

2014年11月國務院總理李克強在第17次中國-東盟領導人會議上發起成立瀾滄江-湄公河合作機制[21]，并在第一次領導人會議上確定水資源合作為優先合作領域。在瀾湄合作框架下開展水資源合作，逐步形成了部長級會議政策對話、水資源合作論壇技術交流、聯合工作組組織落實、瀾湄水資源合作中心為支撐的水資源合作機制[22]。為確保水資源合作機制的推進，確立了瀾湄水資源合作的目標任務，并通過建立信息共享機制、促進科技文化交流等來保障跨境水資源合作的順利推進。

3.1 確立瀾湄水資源合作的目標任務

瀾湄六國水利部門經過5年的時間對瀾湄流域水資源合作進行探索，形成了瀾湄水資源合作機制。水資源合作機制的開展主要是以聯合工作小組的形式，聯合工作組的組成，標志著瀾湄流域跨境水資源合作機制的開始。瀾湄六國制定了聯合工作組章程，瀾湄中心編制了《瀾湄水資源合作五年行動計劃(2018—2022)》，確立了以后開展活動的方向。瀾湄水資源合作中心搭建了六國跨境水資源合作的橋梁，增加了平等溝通水資源合作問題的機會。第一屆瀾湄水資源合作論壇成功舉辦，意味著瀾湄水資源合作又一嘗試的巨大成功，也使得機制更加完善。水資源合作部長級會議的召開標志著會議的級別上升為部長級別，其也是首個會議級別上升到部長級別的優先合作領域。瀾湄水資源合作聯合工作組在會議上作工作報告并發布了《瀾湄水資源合作部長級會議聯合聲明》和《瀾湄水資源合作項目建議清單》，并簽訂《瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會秘書處合作諒解備忘錄》。李克強在瀾滄江-湄公河合作第三次領導人會議上提出要定期召開瀾湄水資源合作部長級會議和水資源合作論壇，落實行動計劃，實施好大壩安全和洪水預警等項目，將水資源合作推向新高度[23]，通過開展具體的合作項目加強瀾湄六國之間的聯系，這也意味著瀾湄水資源合作機制取得階段性進步，水資源合作機制逐步形成。

3.2 建立水資源信息共享機制

水資源信息對于合作至關重要，瀾湄合作機制成立以前，中國向湄委會提供瀾滄江汛期水文信息,與湄委會加深了聯系。2019年6月，瀾湄水資源合作聯合工作組在中國云南省昆明市召開第一次特別會議。會議簽署了《關于在瀾湄水資源合作機制下中方向柬方、老方、緬方、泰方和越方提供瀾滄江汛期水文資料的諒解備忘錄》，擴大了信息的共享范圍和對象，不再僅僅是汛期的水文信息，而是擴展為全年的水文信息，不再僅向湄委會提供汛期信息而是轉變為向湄公河國家提供，加強了國家之間的直接聯系。2020年11月，中國水利部向湄公河五國及湄公河委員會提供瀾滄江允景洪和曼安兩個國際水文站的全年水文信息[24]，提高水文信息的精確度。為了使各國家之間更全面地共享水資源信息，中國和緬甸等湄公河五國在京聯合啟動瀾湄水資源合作信息共享平臺網站，進一步促進了瀾湄六國的溝通合作[25]。通過水資源信息共享制度的逐步完善有效地加深了國家之間的信任程度，粉碎了域外大國試圖樹立中國“水霸權”形象的陰謀，有效消除其他五國對中國的懷疑，攻破了他國捏造的謊言。

3.3 促進水資源的科技文化交流

科技文化的交流在水資源合作過程中的重要性不容小覷，因此，瀾湄水資源合作中心積極支持六國在技術交流、洪旱災害管理、聯合研究、信息共享和能力建設方面的合作。首屆瀾湄水資源合作論壇的順利召開和《昆明倡議》的出臺[26]，標志著水資源政策對話、技術交流和經驗分享平臺的形成[27]。六國水利部門通過加強戰略交流合作和科技互動,積極推進流域內信息資源共享發展,增強防汛抗旱響應能力,充分發揮民生保障的作用,促進瀾湄水資源交流步入“快車道”[28]。先后兩屆瀾湄水資源論壇的順利召開有助于進一步促進水資源的全球學術交流,參加者不僅包括各國政府部門工作人員,也包括世界各國科研人員,促進構建多元化視野，并激發各行各業的研究興趣,助推世界科學技術的提升。

3.4 提供跨境水資源合作的平臺

瀾湄合作的成員國都是由瀾湄流域內的國家組成，有助于形成瀾湄國家命運共同體。中國雖是主要資金來源國，但其定位一直是“引導者”而不是“領導者”[29]，不會借助機制稱霸。恰恰相反，在美國-湄公河伙伴關系中，美國處于主導地位，利益大小的分配是由美國決定的，湄公河國家不能真正為自己謀利益，這與瀾湄合作有著本質上的區別，瀾湄合作中每一個成員國的地位都是平等的，不僅提供了一個合作平臺，而且還可以公平分配利益。瀾湄合作啟動以來，中國多次給湄公河國家應急補水，幫助下游國家度過危機，得到了湄公河國家以及國際社會的高度贊賞。水資源關聯著整個瀾湄流域的發展，水資源的合理配置增強了湄公河五國對中國的信心，為建設瀾湄國家命運共同體奠定了堅實的基礎。

4 完善瀾湄水資源合作機制

瀾湄水資源合作機制主要以工作小組的形式開展，雖然這樣的合作方式使成員國更易選擇和接受，但如果想要長期發揮制度本身的優勢，還需要建設聯合管理機構來提升其制度化水平，并通過聯合管理機構確定具體的工作任務。在推進跨境水資源合作的進程中，域外國家的介入仍然是一個重大的影響因素，尤其是美國加大對瀾湄流域水利基礎設施的投入以及非政府組織對水資源合作的介入直接影響了瀾湄水資源合作機制的開展。在此背景下，中國不僅要通過增加具體的措施來促進水資源合作的發展，還要通過擴大自身的影響力，削弱湄公河國家對中國的消極評價。瀾湄流域國家作為一個整體在跨境水資源合作方面應該共同參與，不能僅依靠一個或幾個國家的力量，應鼓勵各國積極參與進來。當前參與主體的具體類型主要是政府部門和相關企業，未來應該擴大參與主體，把非政府組織也囊括其中，推動瀾湄國家命運共同體的建設。

4.1 建立聯合管理機構，明確工作任務

瀾湄水資源合作機制中，工作小組主要負責開展與落實國際水資源合作的工作,雖然短期成效較顯著，但其仍無法承擔統一流域委員會的工作，所以沿岸各方應密切合作，形成一個發展和管理瀾湄流域的相關規范，若有可能，應組建適當的流域委員會，將共同的標準提升至國際法的層面，保證該標準的執行更有影響力[30]。要想建立流域委員會，可以先通過建立統一的聯合管理機構來獲得國家更多授權，逐步提升制度化水平，從而更好地促進跨境水資源合作，更好地應對合作過程中發生的沖突。聯合管理機構可以包括以下幾個方面的工作：①開展流域內的聯合監測，例如根據各個國家的情況設立建立聯合或協調的水質目標和標準，保證在開發利用水資源時減少對水資源的損害。②開展監督與評估的工作。一方面，通過對流域國開展水資源開發利用情況的監督，可以及時向相關國匯報有關情況。另一方面，通過跨境環境影響評價，對相關項目預測和評估，減少給環境帶來的不利影響。③開展緊急環境事故的預防和協調工作。在進行水資源的開發利用過程中，可能會突發污染事故，雖然合作機構不具備執法的權力，但是由于工作期間掌握較多流域信息，可以發揮中間協調作用，減少沖突發生。

4.2 擴大自身影響力，有效應對流域外國家的干擾

水資源問題一直是流域外國家試圖攻擊中國的焦點，中國作為上游國家更容易成為別國攻擊的對象。把阻礙中國發展的因素轉變為促進中國在瀾湄流域發展的動力，更能擊破其他國家的謊言，樹立中國的正面形象。首先，應擴大中國在瀾湄流域的影響力。水資源問題關聯著許多其他問題，要更加專注打造水資源合作，使之成為我國推行瀾湄合作的優勢領域。一方面，其他國家利用輿論損害中國的形象時，中國應該利用輿論進行反擊，并通過完善信息共享平臺，進一步促進知識和信息的共享，使流域外國家編造的謊言不攻而破。另一方面，加強與其他合作機制的合作，尤其是與湄委會的合作。湄委會也在調整自己的結構，試圖減輕域外國家對湄委會事務決策的影響。中國可以通過與其合作交流，提升自己在瀾湄流域的影響力，掌握瀾湄流域的國際話語權。其次，應加強與湄公河國家之間的聯系。一方面，應加大對水利基礎設施的投入，水利基礎設施的建設常為西方大國所把控。例如美國在瀾湄流域打造一些示范項目，強調在湄公河-美國伙伴關系中的建設重點是關于水利基礎建設和水安全相關項目的建設。中國應加大對湄公河流域國家的資金投入，致力于水利基礎設施的建設[31]，并通過一些示范項目快速提升中國在瀾湄地區的影響力，加強湄公河國家對中國的信心。另一方面，中國可以用先進的水利經驗引導其他五國。新中國治水事業有70多年的發展歷史，具有豐富的治水經驗，可以為湄公河國家借鑒。

4.3 鼓勵流域國共同參與，形成統一整體

瀾湄流域國家作為一個整體，不應以一個國家的經濟實力或者國家地位來判斷其在瀾湄流域享有的權利和承擔的職責。在合作過程中，不論國家大小都應該平等參與到事務決策當中，應該從相互平等、共同協商的角度出發，而不是置身事外。瀾湄合作的經驗也可以表明，“共商共建共享”的原則，能發揮制度本身蘊含的巨大能量，更易激發參與國合作的積極性，提升各個國家的主人翁意識，為制度源源不斷地注入動力。在合作的過程中，各個國家的地位是平等的，在享有利益的同時，國家也要承擔相應的責任。在官方層面，可通過地方政府洽談拉近國家之間的關系，通過加快建設基礎水利設施、相關科技文化之間的交流等來增加國家之間的信任程度。在民間層面，我們可以通過增加成果展示的類型增加民眾對跨境水資源合作的了解，比如在各國高校內展示瀾湄合作成果、激勵各國學生積極參與、在電視臺播放宣傳片等，使廣大民眾了解瀾湄流域取得的成績等增強全流域的信心，推動湄公河國家以參與者的身份積極行動起來。

4.4 增加合作主體類型，促進多元合作

對外開展水資源合作的主體不應該僅包括政府和企業，還應該包括一些非政府組織。例如美國一直借助非政府組織保護水資源的名義介入瀾湄流域的水資源開發活動，其中最有影響的是“國際河流組織”，該組織會對水電站的建設進行環評并把結果發給投資方，最終影響水電站的建立。雖然該組織的一系列活動并不是當地政府支持進行的，但實際上已經影響到相關活動的決策，而且環評的結果會直接對民眾的態度產生影響，不利于水資源的開發利用。瀾湄合作機制可以通過非政府組織加強與民眾之間的聯系，促進地方支持水資源合作機制的建設。我國作為發起國更應該發揮帶頭作用，促進非政府組織參與對外援助?？梢酝ㄟ^政府和企業的資金和技術支持，加速培育非政府組織，在國內經過實驗后再對國外進行援助[32]，形成多主體參與的援助模式。

5 結 語

瀾湄流域作為東南亞重要的跨境流域之一，流域各國都為水資源的合作做出了相應的努力，在國際合作原則的基礎上構建了許多相應的合作機制。由于現存的合作機制在成員國組成、合作議題和資金來源等方面尚存在著不足，這為中國提出瀾湄合作機制創造了機遇。瀾湄合作機制倡導國際軟法治理，具有重要意義，在這一創新性的舉措下，瀾湄水資源合作取得了一系列成績，發揮了國際軟法的作用。但瀾湄水資源合作機制仍然存在著不足，可以通過建立聯合管理機構、擴大自身影響力、鼓勵流域國共同參與、增加合作主體類型等措施來推動跨境水資源合作的活動開展，促進瀾湄國家命運共同體的建設。