山東省農作物種業市場監管現狀及對策

文婷婷 韓曉濛 郎麗娜 張天雨 李長杰

（1 山東省種子管理總站，濟南250100；2 中共山東省委黨校（山東行政學院），濟南250101；3 山東省濟南市歷城區港溝街道農業綜合服務中心，濟南250102）

山東地處34～38°N 谷物種植“黃金帶”，四季分明、氣候溫和、陽光充足、土壤肥沃，是全國糧食作物和經濟作物重點產區，農業總產值1.21 萬億元，穩居全國首位，糧食總產連續9 年突破500 億kg，連續2 年站上550 億kg 新臺階。山東是農業大省，也是種業大省，其中小麥、玉米、大豆、蔬菜等農作物常年種植面積1066.67 萬hm2左右，糧、棉、油、菜等用種量每年約18 億kg。目前全省主要農作物良種覆蓋率在98%以上，設施蔬菜品種國產化率在80%以上，良種對糧食增產的貢獻率達47%，農業用種總體安全得到保障。

1 種業市場監管的沿革

1.1 種業監管體制的演變新中國成立以來，我國種子產業經歷了計劃經濟“四自一輔”時期、改革開放“四化一供”時期和市場經濟產業發展時期3 個階段[1]。2000 年以前我國種子產業基本上處于計劃經濟管理體制之下，種子工作遵循行政、技術與經營于一體的“三位一體”管理體制，種子機構既是管理單位，也是經營單位。各級農業部門的種子公司是種子生產經營的主渠道，種子經營以縣級種子公司壟斷經營為主。

2000 年《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）實施以后，開始實行種子市場準入制度，打破了國有種子企業一統天下的壟斷格局，我國種子市場全面放開，種業監管體制進入依法監管時代。2006 年國務院辦公廳印發《關于推進種子管理體制改革加強市場監管的意見》，啟動種子管理體制改革。文件要求國有種子企業與所屬農業行政主管部門徹底脫鉤，事企分設，剝離了種子管理機構的經營職能，同時賦予種子管理機構行政許可、行政處罰、行政管理的職能，要求各級種子管理機構加強對種子市場和種子質量的監管，由此，種子管理機構開始肩負起種業市場監管職責。

1.2 法律法規體系的構建與完善1989 年國務院頒布《中華人民共和國種子管理條例》。農業部門以該條例為依據實施種子管理職能，配合公安、工商、技術監督進行聯合執法辦案。2000 年《種子法》頒布實施，農業部門開始成為獨立的執法主體，省、市、縣3 級開始健全種子執法管理隊伍，開展種子執法監管工作。目前《種子法》已經4 次修訂，相關法規、配套辦法也已制修訂，現代種業制度體系日趨成熟完善。

1987 年山東省政府頒發實施《山東省農作物種子管理條例》，這是山東省首次制訂、頒發的農作物種子管理法規，種子管理工作開始走上依法行政、依法興農、依法治種的法制化道路[2]。1991 年和2019年分別2 次對《山東省農作物種子管理條例》進行修訂，最終出臺《山東省種子條例》。

2 山東省種業市場監管情況

依法監管是現代種業健康發展的根本保障，是確保國家糧食安全的重要基礎。近年來，山東省認真貫徹落實黨中央、國務院關于推進種業振興的重大決策部署及《種子法》《山東省種子條例》等法律法規，起草《山東省農作物種苗管理辦法》，制定出臺《山東省農作物救災備荒種子儲備管理辦法》《山東省農業行政處罰自由裁量基準》等，深入開展種子質量年、監管執法年、品種權保護、質量監督抽查等專項行動，不斷強化監管措施，市場環境總體平穩有序。

通過開展普法培訓、執法比武、業務骨干評選等活動，全省種業系統人員的業務能力和工作水平得到切實提高，知法守法意識和專業技術能力進一步增強；省、市、縣各級農業農村部門不斷加大市場監管力度，引導種子生產經營者強化質量管理意識和責任意識，種子質量顯著提高，抽檢合格率多年保持在98%以上；全省各級種子管理部門和農業綜合執法機構密切配合，高度重視種業市場監管和知識產權保護工作，查處了一批違法違規種子企業和經營門店，在行業內形成強大震懾作用，市場經營環境持續優化，有效保證了農業生產用種安全。

3 存在問題

3.1 種業法規體系有待健全目前種業法規體系還不是十分完善和健全，比如種苗行業管理制度缺失，種苗生產經營許可、市場監管執法、案件糾紛處理等缺乏相關依據，制約了全省種苗產業做大做強和健康穩定發展。另外，部分涉農法律法規自頒布以來，修訂工作沒有及時跟上，相關規定與基層實際情況脫節，可操作性不強，需要盡快修訂完善。

3.2 監管執法人員業務素質亟待提升近年來，因為單位機構改革、職能調整，監管執法人員未得到及時補充，現有監管人員業務素質參差不齊、執法能力不足。比如在市場檢查時，有些工作人員對生產經營不規范行為界定不清；在辦理侵權等疑難案件時，法律適用不清楚；部分縣（市、區）綜合執法部門的執法人員不會辦種業案件、不愿辦種業案件，導致種業執法被弱化、邊緣化。

3.3 機構職能需進一步理順種業市場監管與行政執法銜接不緊密，全省各級種子管理部門大多為事業編制，無行政監管和行政執法權，執法部門有行政職能，卻缺乏業務技能，因此部分地區市場監管工作未能有效開展；另外在執法任務較重的縣級層面，40%的縣實行跨領域、跨部門綜合執法，農業執法職能由當地綜合行政執法局承擔，部分種業違法案件由農業農村部門調查取證并作出違法性質認定，然后書面移交給綜合執法部門決定是否立案處罰，這種執法模式既浪費時間，又降低執法效率。

3.4 市場秩序仍不規范部分企業對種子質量重要性認識不足，品質把控不嚴，使得質量不合格產品進入市場，尤其是種子純度不合格問題突出；部分生產經營者受利益驅使，生產經營套牌侵權、假冒偽劣、未審先推、包裝標簽不合格等種子，嚴重擾亂市場；近年來，隨著電商平臺興起，種子銷售也開始向線上轉移，但由于監管手段缺乏，網絡銷售種子的各類違法案件也日益增多。

4 對策措施

4.1 完善地方配套種業法規制度打好種業翻身仗，法治是重要保障。建立健全種業法規制度對于加快傳統種業向現代種業轉型發展，實現由種業大省向種業強省跨越具有十分重要的意義。要堅持做好調查研究，廣泛聽取各界意見，了解立法需求，查缺補漏。推動《山東省農作物種苗管理辦法》、主要農作物品種審定標準等制修訂工作。

4.2 加強從業人員技能培訓市場監管效率取決于監管者的素質、能力，當務之急就是要提高監管人員的專業化水平和技能。要持續加強種業法律法規培訓宣傳，著力提升種子管理者依法行政能力、種子執法者行政執法能力、種業企業規范生產經營管理能力和用種者依法維權能力。還要加強能力建設，爭取支持，配備必要的技術設施、裝備、經費。

4.3 理順執法管理體制理順執法管理體制，明晰職責邊界，是推進依法行政，提高管理服務水平的必然要求。要全面梳理政務服務事項，明確機構、崗位具體履行各項法定職責，厘清行業監管和行政執法的關系，健全完善上下銜接的種子管理體系。強化部門聯動，建立完善工作協調機制和信息共享機制，形成職責明確、配合密切、執行有力的監管執法機制，確保種業行業監督管理各項措施落實到位。

4.4 全面凈化種業市場市場的規范化、法治化將著力推動資源的優化配置和高效利用，為構建新發展格局和推進高質量發展提供有力支撐。要持續加強行業監管，扎實開展專項行動，嚴格落實“雙隨機，一公開”要求，突出重點季節、重點市場、重點作物、重點品種日常監管，加大種子網絡銷售平臺監管力度。強化案件查辦，對各類違法行為重拳出擊、整治到底、震懾到位，加強跨區域、跨部門種業執法協作，加大對案情復雜、社會影響較大的違法案件的查處力度。全面營造創新主體有動力、市場主體有活力、市場運行有秩序的良好種業發展環境。