清廉單元的標準化建設研究

王俊杰 吳敏敏 蔣洪勇 黃湘媛 陳雅瑩

摘 要：自2017年6月浙江省第十四次黨代會首次提出建設清廉浙江以來，清廉浙江已成為該省全面從嚴治黨的“一張金名片”。本文以麗水市清廉村居標準化建設為例，通過文獻研究、實例研究、比較研究、訪談研究等方法，以標準化的視角、理論、思維和工具，總結清廉單元標準化建設工作經驗，發現問題不足，試提出了清廉單元標準化建設體系的構建建議，以期為全省乃至全國的清廉單元標準化建設提供參考。

關鍵詞：清廉浙江，清廉單元，清廉建設，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.08.012

浙江省第十五次黨代會指出，要全域深化清廉浙江建設，以清廉單元建設為重點，做實做細清廉建設顆粒度。作為全域深化清廉浙江建設的重要抓手和重點內容，清廉單元建設已具備較好的工作基礎和實踐經驗，但目前尚未形成統一、權威、科學、規范的標準體系。為踐行打造新時代清廉建設高地的新使命，有必要對清廉單元標準化建設進行研究和總結，厘清相關理論概念與實踐邏輯，探索構建清廉單元標準化建設體系。

1 推進清廉單元標準化建設的意義

清廉單元建設的迭代升級，必須建立在高質量發展的基礎上。將標準化的思維方式和工作方法引入清廉單元建設，通過系統化思維、精細化管理、項目化推進、數字化賦能，將建設體系向精細、具體的方向不斷延伸。推進標準化建設，有助于解決當前清廉單元建設中存在的問題和困惑，有利于推動清廉單元建設具體化、制度化、標準化、規范化，真正實現清廉單元建設顆粒度的細化、實化。

2 清廉單元標準化建設概念的研究和引入

2.1 清廉建設的概念

清廉建設是浙江在推進全面從嚴治黨向縱深發展的重要抓手，也是工作目標，其內容涵蓋黨的政治、思想、組織、作風、紀律和制度建設全方位，其范圍覆蓋經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設各領域，其建設目標和評價標準包含干部清正、政府清廉、政治清明、社會清朗四個維度，標志著浙江率先進入了科學治腐的階段。

2.2 清廉單元的概念

清廉單元是對清廉建設工作對象的劃分，以根據各領域、系統、行業的權力、資源、資金、社會影響等情況不同，各有側重、有針對性地推進該領域、系統、行業的清廉建設各項工作，是清廉建設的重要抓手。

2.3 清廉單元標準化建設的定義

清廉單元標準化建設是指在推進各領域、系統、行業清廉建設過程中，導入標準化的理念、方法、工具、技術，將清廉建設各模塊進行梳理、設計、制定、實施、檢查、評估、反饋、應用，從而構建內容優化、流程細化、評估量化的標準體系和工作規范。

3 清廉單元標準化建設的探索實踐

3.1 麗水市清廉單元標準化建設情況

2019年，各清廉單元建設首先在麗水市松陽縣開展試點工作，并形成了計劃管理、項目推進、過程檢查、考核評價全流程工作機制。截至2022年6月，該市各清廉單元均制定了建設標準，部分清廉單元同時制定了評價指標。其中，清廉村居單元于2022年5月份發布了《清廉村居建設規范》（DB3311/ T215-2022）市級地方標準；清廉民企發布《浙麗·清廉民營企業建設標準指引（試行）》，明確“6+X”一級指標和40項二級指標。此外，該市于2022年1月發布了全國首個《廉潔文化建設指南》（DB3311/T207-2022）市級地方標準。

3.2 麗水市清廉村居標準化建設的內容與啟示

3.2.1 標準的主要內容

《清廉村居建設規范》共分9個章節，并附12項村級小微權力運行流程規范，29項村干部履職負面清單。嚴格按照《標準化工作導則—第1部分：標準化文件的結構和起草規則》（GB/T 1.1-2020）的規定起草，兼顧了統一性、實用性原則，明確了清廉村居建設在總體方向和基本要求上的“最大公約數”。

3.2.2 思考和啟示

（1）“標準化”必將引領各領域治理體系和治理能力現代化。“標準化”就是要自上而下推動治理體系的系統梳理，標準化有利于將清廉建設科學、規范、有機地融入地方治理、部門治理、行業治理、單位治理、基層治理之中，推動各地各部門工作高質量發展。

（2）“標準化”必須建立統一規范又各有特色的指標。“標準化”是一個科學高效的工具。但在研究中發現，目前各地、各清廉單元的標準化建設存在不平衡、不統一現象。同時，由于行業主管部門之間缺乏充分的信息交流和資源共享，導致不同的標準之間出現了交叉重疊。

（3）“標準化”必須在推廣應用中見成效。《清廉村居建設規范》的實施是清廉單元標準化建設中的一個環節，應當將“標準”的宣傳推廣、實踐應用作為評價“標準化”工作是否成功的重要依據，廣泛開展標準化建設的普及和培訓工作，定期進行效果評估，及時進行調整改進。

3.3 當前清廉單元標準化建設存在的問題

3.3.1 頂層設計不到位

近年來，浙江省以清廉單元建設為重點，全方位全領域推進清廉浙江建設，但目前還缺乏一套完備的管理規范。一方面，尚未出臺標準化規劃文件，缺乏系統的頂層設計及標準化體系建設指引，導致職責分工缺乏制度性規范，標出多門、標出無門等問題突出；另一方面，在標準需求調研、起草以及實施等方面尚無完備工作機制，尚未建立清廉建設相關方面的標準化技術委員會或分標委，導致清廉建設標準體系缺少專業系統的設計，標準化研究應用進度緩慢。另外，標準化工作專業性要求較高，需要專業技術支撐，但目前在清廉建設標準化方面的服務研究機構和標準化人才相對較少，影響了清廉建設標準化工作水平。

3.3.2 標準體系不統一

從形式上看，有的通過市場監管部門發布了正式的地方標準，有的則是內部工作指導或規范。例如麗水市發布了清廉村居、廉潔文化建設地方標準；而有的清廉單元則為“示范標桿培育標準”“評估指數”“對照檢查清單”“重點任務貫標導引”等各類形式。從主體上看，目前清廉村居、清廉交通單元由省級主管部門統一制定了示范標桿培育標準，其他單元目前以各地市自行制定為主；從內容上看，各地市、各單元對標準化建設的側重點不同，具體指標模塊設置各不相同，有的側重于具體業務工作，有的側重于流程體系，導致標準條塊分割明顯，標準的外部融合性和內部延續性不夠，標準結構關系模糊，開放性和穩定性不足，更新升級不便。

3.3.3 實施效果不明顯

清廉單元標準化工作目前尚處于探索階段，缺乏成熟的經驗基礎和科學論證，導致標準實施落地不到位，如一些標準重制定輕實施，一些標準缺乏實施反饋、效果評價機制，有的建設標準與評價指標之間不協調、不銜接，不能真實、全面、有效地反映標準本身是否科學以及實施的效果是否有效，影響了標準體系的科學性和嚴肅性。

4 全面推進清廉單元標準化建設的建議

4.1 明確建設目標

4.1.1 探索一套科學的標準體系

運用標準化手段與方法，借鑒清廉單元標準化建設經驗，圍繞各清廉單元建設內容和要求，總結提煉通用的基礎性建設指標，并結合各領域實際細化個性標準，編制兼顧共性與個性、可復制、可推廣的標準，形成一整套科學、合理的標準體系，確保清廉單元建設有方向、有指引、有要求。

4.1.2 健全一套閉環的運行機制

圍繞各清廉單元建設全過程，借鑒PDCA質量管理循環理論（Plan-Do-Check-Act）（見圖1），建立健全組織、實施、評估、處置的閉環管理機制，使清廉單元標準化建設向整體性、系統性轉變，確保清廉單元建設實現全過程管理。

4.1.3 建立一套合理的評價機制

以干部清正、政府清廉、政治清明、社會清朗的“四清”目標為導向和評價維度，從主體責任落實、工作成效、社會反響、建章立制等方面，對清廉單元建設工作進行動態研判分析，將日常工作評估、黨內外民主測評與民意調查等客觀評價相結合，并明確問題查處類負面項和工作評比類正面項，建立一套量化考評體系，確保清廉單元建設責任可量化、進度可評估、效果可感知。

4.2 應遵循的原則

4.2.1 堅持理論指導與實踐操作相結合

既要立足于理論原理，將標準化的理念、方法、工具、技術以及職責、范圍、流程等導入清廉單元建設日常工作，按照統一、簡化、組合、協調、優化等要求，對清廉單元建設的主體要素進行科學部署與規劃設計，明確標準化建設的內涵與外延，確保指標的代表性和權威性。又要立足于實踐操作，以準確、可行、通俗、簡潔的形式體現主體、流程、指標、考評、應用等標準要素，保證標準體系在不同地域、不同層級、不同領域可理解、可執行、可操作，確保標準化指標具有良好的執行效果。

4.2.2 堅持統一規范與分類指導相結合

既要立足于黨章黨規黨紀和憲法法律法規，通過標準化的工作方法實現制度的有機整合，確保清廉單元標準化建設在符合黨的政治、思想、組織、作風、紀律和制度建設要求的基礎上開展工作，又要立足于實際，充分考慮不同清廉單元之間的領域、行業等差異，豐富建設內涵，彰顯單元特色，處理好標準的統一性和差異性、穩定性和適應性的關系，在追求普遍統一的基礎上提高針對性、實用性和差異性。

4.2.3 堅持檢查評估與持續改進相結合

既要遵循標準化工作的規律，通過加強監督檢查和工作指導，推動清廉單元建設標準化工作落實落地，促使各清廉單元自查自糾，形成自我約束，又要加強結果運用和反饋，根據檢查評估的情況，結合形勢、政策、風險的變化，及時對相關標準進行調整完善。特別是充分發揮數字賦能作用，推動清廉單元建設標準持續改進、創新，進而推動清廉建設迭代升級。

4.2.4 堅持典型示范與復制推廣相結合

既要堅持邊推進、邊總結、邊規范，通過對各清廉單元示范樣板標準化建設的經驗總結，不斷深化規律性認識，并將其上升為制度、標準，逐步形成一整套適用全省的、具體可操作的清廉單元建設標準范式，又要以標準化為引領，將清廉單元建設標準復制推廣到各地域、各領域、各層級，通過以點帶面、抓綱帶目，形成清廉建設全域推進、全線共進態勢。

4.3 構建“1+3”標準體系

在總結實踐經驗的基礎上，根據標準化相關理論，建議從以下4個方面構建全面的清廉單元建設標準體系。

4.3.1 總體架構

根據標準的統一性原理，需要在遵守黨章黨規黨紀和憲法法律法規的前提下，從不同清廉單元的多樣化指標中總結歸納具有重復性、統一性的共性標準；根據統一規范與分類指導相結合的原則，需要在共性標準的基礎上，根據不同領域、單元的特征，提出有針對性的重點指標；根據閉環管理理論，需要建設全流程管理標準，以保障標準的實施和改進。因此，課題組試提出以黨章黨規黨紀和憲法法律法規為依據，以通用標準為基礎，以領域標準為補充，以保障標準為支撐的“1+3”標準體系（見圖2）。

4.3.2 通用標準

根據“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”的新時代黨的建設總要求，并通過對現有不同清廉單元建設標準中共性指標的總結歸納，試提出以“思想政治”“組織管理”“紀律作風”為主要內容的通用標準模塊（見圖3），并對各子模塊的部分指標作了去特性化處理，以使之適用于不同領域單元。

（1）思想政治模塊，突出加強黨的全面領導，把政治建設擺在首位，把“兩個維護”貫穿各清廉建設全過程、各方面，包括黨的政策決策執行、黨組織建設、學習教育、意識形態等內容。

（2）組織管理模塊，側重于指導清廉單元建設主體內部加強自我管理，完善治理體系，提升治理能力，包括組織結構、決策機制、人事管理、內控機制、工作流程、法治建設等內容。

（3）紀律作風模塊，主要針對清廉單元建設主體在紀律建設和作風建設的組織、制度等方面提出規范性要求，包括反腐敗機構、廉潔風險防控、懲戒與獎勵機制、監督體系、檢舉舉報機制、行風建設等。

4.3.3 領域標準

在領域的分類上，按照各領域組織機構的職責功能、業務特點，結合現有的“7+N”清廉單元劃分實踐。本文試將清廉建設領域劃分為5大領域，即黨政機關、事業單位、企業單位、社會團體、群眾性自治組織（見圖4）。

（1）黨政機關模塊。黨政機關，主要指黨的機關和行政機關。黨政機關是政治機關，在清廉建設中應起到龍頭帶動作用。因此，在黨政機關推進清廉單元標準化建設：

一方面，要突出政治性。從政治監督、關鍵少數、黨風政風、機關黨建等方面提出規范性要求。具體而言，要壓實管黨治黨政治責任，健全機關政治生態研判和處理機制；加強對“一把手”和領導班子監督，推動規范有效用權，構建親清政商關系；推進數字化改革，開展“三服務”，推動黨員干部聯系服務群眾，樹立正確選人用人導向，落實容錯糾錯機制等。

另一方面，要注重業務性。由于黨政機關各部門、系統所管理服務的內容不同，在具體業務和工作要求上也不同，因此在突出政治性的基礎上，還需要根據不同的機關類型，著重在規范履職上提出各有側重的規范性要求。

（2）事業單位模塊。事業單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。這一領域的清廉單元建設應側重于突出基本公共服務提供、群眾反映強烈問題治理、專項經費規范使用和管理、專業人才招聘和管理、學術（科研、賽事、活動）規范、下屬單位監管等方面。

（3）企業單位模塊。企業單位是指以盈利為目的的獨立核算的法人或非法人單位，本文主要指國有企業和民營企業。清廉國企建設應突出國有資產規范運作、嚴格監管，治理違規投資經營損失、賤賣國資、違規借貸、違規擔保、關聯交易、內幕交易等國企人員失職瀆職、以權謀私、利益輸送，以及金融風險背后的腐敗問題；清廉民企建設應著重引導民營企業建立健全企業懲防體系，將廉潔風險防控納入企業內部流程控制，強化員工廉潔從業教育，規范政商交往行為，加強市場監管和行業自律等。

（4）社會團體模塊。社會團體是指公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。主要分為兩個大類，一類是由機構編制部門管理的群眾團體；一類是經民政部門核準登記的社會團體，即一般意義上的“社會組織”。本文所稱“社會團體”主要指群團組織和社會組織，結合清廉建設實際，社會團體在開展清廉單元建設時，應突出自覺接受黨的領導、團結聯系服務群眾、促進經濟社會發展、依法依章程開展工作等方面。

（5）群眾性自治組織模塊。群眾性自治組織是指由群眾直接選舉產生的非政權性質的群眾自我管理、自我教育、自我服務的群眾性組織。在通用標準各項要求的基礎上，清廉村居建設標準應突出對民主自治、基層治理、小微權力運行、集體“三資”管理、“三務公開”、維護社會穩定等方面提出規范性要求。

4.3.4 保障標準

為有力有效推動清廉單元標準化工作的實施、評估和完善，根據清廉浙江建設的相關部署要求，結合標準化理論和實踐中的經驗做法，試提出包括“組織保障”“機制保障”“數智保障”“文化保障”四個子模塊的保障標準（見圖5）[1]。

（1）組織保障模塊。應成立全省推進清廉單元標準化建設工作領導小組或在清廉浙江建設工作專班下設標準化建設專項小組，形成專班專項推進、牽頭部門主責、省市縣鄉協同配合的工作格局。應制定全省清廉單元標準化建設工作方案，對動員部署、對標建設、檢查評估等工作進行安排，推進各項任務落細落實。應制定“1+7+N”建設標準，制定全省統一的清廉單元建設標準，發布省級地方標準，并輔以個性標準，為各清廉單元標準化建設提供規范性指導。

（2）機制保障模塊。一是要建立協調聯動機制。清廉單元建設標準化工作涉及多個部門，標準的制定主體（主管部門）、配合部門和標準化部門（市場監管部門）之間應加強協調配合。標準的制定主體部門要統籌協調，做好清廉單元標準化建設規劃，建立清廉單元標準化建設配套規定；其他部門應做好協助配合；標準化部門要提供技術支持???????? 并負責發布[2]。二是要建立督導檢查機制。建立清廉單元標準化建設常態化督導檢查，及時發現、反饋問題，以形式靈活的督查問效促進清廉單元標準化建設各項工作規范化開展，有效避免應付了事、弄虛作假等形式主義問題。三是要建立動態調整機制。建立由反腐敗領域的專家學者、紀檢監察機關、各清廉單元建設主管部門和市場監管部門等組成的委員會或協調機構，定期開展清廉單元標準化建設的調研與研討，參與各類清廉單元建設標準的制定。四是要建立考核評估機制。以“四清”目標為總框架，在“5+N+1”指導性評價指標的基礎上，借鑒“透明國際”組織的“全球清廉指數”，結合各地探索，如麗水市的基層政治生態評估、“清廉指數”等，建立與清廉單元建設標準相適應的考核評價機制。五是要建立結果運用機制。把清廉單元標準化建設列入黨風廉政建設主體責任考核、黨委政府目標考核等重要內容 。

（3）數智保障模塊。一是要加強教育培訓。建立清廉單元標準化建設的教育培訓機制，組織相關單位、人員開展清廉單元建設標準體系的宣傳、培訓，確保其掌握標準化建設的內容和方法；同時，積極推動標準化建設內容納入新時代紀檢監察學科理論體系[3]。二是要加強理論研究。與院校開展合作，建立清廉建設標準化人才培養機制，支持開展清廉單元標準化建設相關研究，支持標準化專家和行業專家組建標準團隊，打造專家智庫，成立標準化技術委員會或分標委。三是要加強數字化監督。以數字化改革為牽引，以公權力大數據監督應用建設為抓手，推動數字化技術有機嵌入清廉單元標準化建設。

（4）文化保障模塊。廉潔文化既是清廉建設的重要組成部分，又是清廉建設的引領、支撐和基礎。要將廉潔文化作為基礎保障，貫穿各領域單元清廉建設全過程各方面，制定廉潔文化建設相關標準。特別是要加強廉潔文化品牌的標準化建設，在“浙里清風”品牌的引領下，對其內涵、標準、標識（LOGO）等作出規范，形成統一的品牌、標準、標識，增強浙江廉潔文化的品牌辨識度和凝聚力。

5 結 語

推動清廉浙江建設全域深化，打造新時代清廉建設高地，離不開標準化工作的引導。本文以麗水市清廉村居的標準化建設為重點研究對象，采用文獻研究、實例研究、比較研究、訪談研究等方法，以標準化的視角、理論、思維和工具，來審視清廉單元的標準化建設工作，從中總結經驗，發現問題，并進行了初步的研究和探索。在此基礎上，試定義了清廉建設、清廉單元和清廉單元標準化建設的概念，試提出了清廉單元標準化建設的目標、原則，試構建了包含通用標準、領域標準、保障標準的“1+3”標準體系，以期為全省乃至全國的清廉單元的標準化建設提供一定參考。

參考文獻

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霍修勇.基層黨組織標準化建設：邏輯理路、實踐局限與應然取向[J].理論導刊，2021（2）：35-41.

祁雪春.基層黨組織標準化建設：邏輯理路、原則導向與實踐方案[J].求實，2020（1）：16-26.

（責任編輯：張佩玉）