政府服務能力提升視角下營商環境評估的創新方法與實踐路徑
——基于第三方營商環境評估的參與式實踐

鄭祖玄，余 萍

（河南大學 經濟學院，河南 開封 475004）

一、問題的提出

打造一流營商環境，是順應經濟全球化新形勢、國內改革發展新要求的必然選擇。2018年4月，習近平主席在博鰲亞洲論壇上發表主旨演講時指出，“投資環境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資”，形象地說明了營商環境的重要性。緊隨其后，我國政府以企業市場主體為中心開展了新一輪優化營商環境改革。在中央政府的推動下，各級政府全面推動了營商環境的優化工作，帶來了我國營商環境的極大改善。根據世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》，我國營商環境便利度在全球190個經濟體中大幅提升，從2017年的第78位，升至2018年的第46位，又升至2019年的第31位，連續兩年被世界銀行評選為全球營商環境改善幅度最大的10個經濟體之一[1]。

隨著國內對營商環境認識的加深，眾多智庫和研究機構包括樊綱團隊、中國社會科學院倪鵬飛團隊、中國人民大學國家發展與戰略研究院等紛紛參與營商環境評估工作，并先后出臺和發布了多個營商環境的評價體系。在這一過程中，越來越多的地方政府為了更好地優化營商環境，開始委托第三方機構對所在地區營商環境進行評估，但很多評估機構采用的指標體系、評價方法等與世界銀行通行的評估存在較大差異。這種受地方政府委托開展的第三方營商環境評估與世界銀行開展的營商環境評估差別在哪里？到底應該以什么樣的視角來進行營商環境評估？不同模式、不同目的下營商環境的評價對象是否應保持一致？如何根據不同的評價目的，建立科學的營商環境評價體系和方法？如何有效利用營商環境的評價結論改進地區營商環境？上述種種成為了當前營商環境評估必須認真思考并有待解決的問題。

二、文獻回顧

營商環境一詞來源于2001 年世界銀行“Doing Business”的項目調查。依據世界銀行的觀點，營商環境是影響不同行業和企業經營效率的地理環境、基礎設施、政策、機構等要素的總和。世界銀行從2003年發布第一份營商環境報告至今，經過近20年的探索和積累，從企業開辦、經營、破產等企業全生命周期的各個環節，設立了包括“開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、產權登記、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、合同執行、破產辦理”10 個方面的1 級指標和42 個二級指標[2]，形成了一套較為完善的營商環境評估指標體系，它成為國際上普遍認可的衡量標準。此外，國際上較為知名的還有經濟學人智庫（EIU）每五年發布一次的全球各個國家或地區的營商環境排名。

近年，我國也有越來越多的機構發布了區域或城市營商環境評價體系。如樊綱團隊的中國分省企業經營環境指數[3]、中國社會科學院倪鵬飛團隊的城市競爭力報告[4]、中山大學的城市政府公共服務能力評價[5]、中國社會科學院的中國城市基本公共服務力評價[6]、中國人民大學國家發展與戰略研究院的《中國城市政商關系排行榜（2018）》[7]等，這些評價集中在省級和城市政府提供的各類公共服務質量上。除此之外，普華永道發布的《中國城市營商環境報告2018》[8]研究視角和所用方法與眾不同，其構建的營商環境指標來自微觀企業的行為本身，考察企業在城市間注冊與遷移情況，通過評價企業遷移前后運營效率的差別來衡量營商環境，是一種以結果倒推原因的評估。

除機構外，一些學者也通過構建營商環境評估指標進行地區營商環境評估。楊濤從市場發展、政策政務和科技創新3個方面構建了營商環境評估的一級指標和18個二級指標，并通過對企業家群體的調查對魯蘇浙粵4省的營商環境進行了市場實證研究[9]。張三保等構建了省份營商環境的評價指標體系，并對各省份營商環境進行了評價分析[10]。這些學者從不同層面、不同角度展開了對營商環境評估的研究，但上述研究評估的目的基本上都是服務于企業，特別是私營企業的投資決策，并沒有站在政府主體的角度討論營商環境評估。彭向剛、馬冉從建立服務型政府的視角，借鑒國外營商環境評價方法，按照政務營商環境優化的目標要求，從需求識別、服務職能、服務能力、服務供給等四個方面三級遞階層次確立政務營商環境評價體系[11]。許珂、周明從內部和外部兩個角度分析了地方政府優化營商環境的動機，提出要以優化營商環境為契機推動政府理念和政府職能的轉變[12]。在營商環境評估與營商環境建設的研究上，李志軍等提出營商環境評價的原則、指標及方法，在對全國200多個城市營商環境評價的基礎上，提出要深化“放管服”改革，提升政府服務效率等優化營商環境的建議[13]。程金華反思了世界銀行的營商環境評估體系在中國實踐的扭曲和異化，提出要探索營商環境建設與評估的“中國道路”，并給出了相關建議[14]。但上述學者均是從一般意義上探討營商環境評估與營商環境建設，由于研究視角和研究側重點的差異，沒有就國內目前廣泛存在的地方政府委托第三方機構進行營商環境評估，通過“以評促建”加強營商環境建設的實踐展開深入研究和探討。實際上，自2018年國家發改委對全國多個城市開展營商環境評估后，各地方政府就紛紛委托第三方機構開展地區營商環境評估，力圖實現“以評促建”。但目前學界對地方政府開展的第三方營商環境評估研究較少，尤其是對政府委托主導的基于地區內部的營商環境評估研究相對薄弱，而這又將是我國未來一段時間營商環境評估的重點。因此，有必要從政府主導提升政府服務能力的角度總結和探討某一城市或地區在營商環境評估過程中的實踐經驗，探索營商環境建設與評估的“中國道路”。

三、營商環境評估的差異化

2018年以后，我國開始在國家層面進行城市營商環境評估。國家發改委借鑒世界銀行的有關做法，按照國際可比、對標世行、中國特色原則，構造了3個維度23個符合中國國情的評價指標體系，在2018 年對全國22 個城市實施營商環境試評價，2019 年又將評估城市擴大到包括直轄市、計劃單列市、部分省會城市和地縣級市等40 余個城市。其后，多個省份參照這一評價指標體系，結合經濟社會發展實際，開展了對省域內各地市或縣（市、區）的營商環境評價工作。為了能夠獲得較好的評估結果，越來越多的省級以下政府開始借助于第三方機構開展地區營商環境評估，期望通過評估發現問題，縮小差距，從而達到“以評促建”的效果。這種由中央政府逐層遞推到下級政府的營商環境評估，盡管參照了世界銀行的評估，但顯然兩者之間存在著明顯的差異。中國官方開展營商環境評估是為了“以評促建”，通過評估創造良好的營商環境。隨著營商環境評估自上而下層層推進，不同層級的政府主體主導的營商環境評估呈現出不同的實踐特點。筆者以連續幾年參與地方政府委托的營商環境評估親歷為例，站在地級政府層面對比分析以世行為代表的營商環境評估和我國二級地方行政區主導開展的營商環境評估的差異，對不同層級政府實施營商環境評估所體現出的實踐特點給出解釋。

（一）評估目的：從企業的投資決策參考到政府治理能力的提升

回顧世界銀行的《營商環境報告》可以發現，其營商環境評估的一級指標是依據企業的生命周期而設，指標體系涉及企業投融資、企業運營、合同執行及解決破產的諸多環節。這些指標關注的是涉及企業投資運營的微觀環境，評估的二級指標也圍繞著企業的具體需要而展開。這種以市場主體為視角的評估是目前各類營商環境評估的主流做法。盡管不同的學者、機構或組織對世界銀行的《營商環境報告》持有不同的觀點，但評估以市場主體的視角來開展，服務于企業的投資決策和運營則被廣泛地接受。

反觀目前國內地方政府委托第三方開展的營商環境評估，盡管是為了企業創造好的商務環境，但是其出發點卻是政府基于內審視角為提高政府服務水平和服務能力、強化政府治理能力而采取的一種管理方法和手段。這種政府委托第三方開展的營商環境評估實際上表明政府作為責任主體，愿意為促進地方發展建立自我約束框架，形成良好的政府治理能力以推動地區經濟與社會的健康發展。它在一定程度上轉變成為以管理為核心，秉承績效評價的公共行政管理評估，其目的更多是為了提高政府的公共行政管理水平。這樣的評估目的使得評估結果不僅可以供企業的投資決策和運營參考，也可以被用于政府對下轄各職能部門的業績評價。從這個意義上說，地方政府委托第三方實施的營商環境評估更側重于政府主管部門作為督促政府治理能力和行政效率提升的手段和工具。地方政府通過營商環境評估，更好地激勵政府下轄的各個行政分支甚至公用事業公司發揮主動性，以創建更好的營商環境。因此，現階段我國多級地方政府委托第三方開展的營商環境評估，實際上更多的是經濟發展背景下地方政府以管理功能為核心，強化政府治理能力的有益探索。它是“由國家機關主導，秉持績效評價的行政管理理論話語，采取一種形式性、執行性和確定性的內部視角”的管理型評估[15]。地方政府主導下的營商環境評估契合了國家提出的提升政府治理能力的方向和要求，也為各級地方政府提升行政管理能力提供了借鑒。

（二）評估對象：從同一級別的經濟體到不同職能的行政分支

現有營商環境評估的對象通常是某一些特定范疇的經濟體，如國家、城市或者地區。該類型評估的典型代表是世界銀行對全球經濟體的營商環境評價。由于評估對象是處于同一層級的經濟體或者經濟區域，選取相同的指標進行評比易于實現。這種可比性的存在，又使得評估得分更多地體現出序數性而非基數性——評估結果的排名遠遠重于評估得分本身。世界銀行發布的《營商環境報告》即為明證。與之類似，對同一級別經濟體的營商環境評估，同樣也發生在上級政府主導實施的評估活動或機構、團體基于不同側重點對同一層級經濟體之間的比較評價，如國家發改委對各省份營商環境的評估，中國社會科學院組織開展的中國城市基本公共服務力評價。但是，這種同一層級經濟體的營商環境評估，遞次推進到二級行政區甚至三級、四級行政區，顯然很難再加以復刻。原因在于地級行政區下轄的三級行政區數量有限，但是各級行政區所具有的職能部門卻為數眾多，如果要實現“以評促建”的管理結果，二級、三級行政區地方政府更好的決策選擇是針對下轄的各級職能部門進行考核，通過細化各職能部門涉及營商環境事項發生的環節來尋找具體改進的工作落腳點。

基于上述邏輯可以發現，當前我國二級及以下行政區地方政府委托第三方實施的營商環境評估，其評估對象已經從世界銀行對國家層面或中央政府對省級層面這種同一級別的經濟體轉向地方政府下屬的職能各不相同的行政分支、地方公用事業公司和下一級政府。評估對象從宏觀、中觀經濟體到微觀組織機構的轉變，意味著營商環境評估不再是對某一層次單元整體的水平評價，不再是對一個地區營商環境結果進行反映。評估對象的差異化決定了以地級政府為代表的二、三級行政區的營商環境評估不能再簡單地針對評估對象采取同樣的評價內容和評價標準，而是要針對性地對地區內部各職能部門優化營商環境的措施和過程進行評價，從而在評估內容上完成轉變。

（三）評估內容：從狀態評價到行為評價

在營商環境指標體系中，世界銀行的《營商環境報告》最為成熟。與其他頗具盛名的營商環境評估指標體系相比，世行的營商指標體系被認為“已經相對成熟、穩定”[16]。這一指標體系也在全球范圍內被廣泛實踐，在學術界有廣泛的影響力[17]。現有的營商環境評估大多參照世界銀行的體系來進行，評價對象是一組可比的經濟體，評估工作用來衡量各經濟體之間整體營商環境的優劣。這種評估是反映政務服務、基礎設施等軟硬件營商環境實際水平的狀態評價。但是，以市場主體的經濟活動事項發生的結果作為評估依據雖然能夠直觀看出一個區域或城市營商環境水平的好壞，但是卻無法細化到事項發生涉及的環節和具體影響因素。評估的結果雖然可以作為企業投資經營決策的參考，卻難以給政府治理提供具體的幫助。

世界銀行對經濟體營商環境的這種狀態評價，如果復制到二級行政區地方政府的營商環境評估活動中，就會導致政府在落實優化營商環境工作時不易找到有效的措施。由于地方政府進行營商環境優化的一個重要外部動因是壓力型體制下的上級政府縱向勢能傳導[12]，為了在國家賦予的優化營商環境高級別的政策位階考核中達成理想的結果，地方政府需要完成任務下壓，通過監督、激勵各級職能部門的行為以達成優化營商環境的結果。在這樣的背景下，僅通過對各職能部門的狀態評價很難有效評判評估對象的行為。這也就決定了營商環境評估在內容設計上必須立足于各職能部門的業務特性、職責范圍，要著眼于各職能部門優化營商環境工作應該“做什么”以及“如何做”。基于這樣的訴求，評估指標就必須從對同一經濟體的狀態評價轉變為對政府職能部門的行為評價。由于各職能部門的職責范圍各有不同，地方政府要想實現管理性評估的目的，這種行為評價就需要根據各職能部門工作職責涉及營商環境的相關具體業務設計不同的指標，反映評估對象履行具體職能的關鍵節點，在滿足數據的可獲得性的同時對職能部門的服務質量、服務效率等情況做出評估，從而實現從狀態評價到行為評價的轉變。

（四）評估方式：從獨立第三方評估到對委托人負責的第三方評估

在已有文獻中，大多數學者支持以獨立第三方的方式進行營商環境評估。第三方評估避免了評估者既當“運動員”又當“裁判員”所帶來的評估主體單一、評估過程不透明等諸多弊端，其優勢毋庸置疑。世界銀行組織實施的營商環境評估，正是嚴格實施獨立第三方評估的操作典范。但是，世行這種完全獨立的第三方評估在我國當前尤其是二級行政區地方政府實施的營商環境評估的實踐體系下卻很難實現。究其原因在于地方政府委托第三方實施的秉持績效評價的管理型評估，執行評估的第三方機構并非基于自身主觀目的而實施行為，而是接受委托人委托而承擔工作。這種委托與被委托的關系，決定了第三方評估機構不可能保持完全的獨立性，必須考慮并反映委托人的訴求。此外，為了實現地方政府作為委托人監督、激勵各級職能部門行為的管理目標，接受委托的第三方評估機構在工作實施中還需要借助于委托人的權威，以方便獲取數據并得到被評估對象的支持和配合。從這個意義上來說，當前我國二級行政區及次級行政區地方政府為了在國家營商環境評估考核中達成理想的結果委托第三方機構開展的營商環境評估，第三方機構的獨立性顯著區別于世界銀行開展的第三方評估，其獨立性差異的關鍵在于當前我國各級地方政府普遍實施的第三方評估，本質上是對委托人負責的第三方評估。

當然，這種對委托人負責的第三方營商環境評估，其非完全獨立的屬性并不意味著評估結果的不公正和不透明。在地方政府委托第三方機構開展營商環境評估的過程中，雖然第三方機構不獨立于委托人，但其仍獨立于被評估對象。為了保證對被評估對象的獨立性，第三方評估機構要接受并執行委托方提出的保持獨立于被評估對象的工作紀律。而基于保持機構自身口碑和未來與地方政府繼續合作的動機，接受委托的第三方機構也會注意保持自主性，應主動避免與被評估對象私下接觸。

四、政府服務能力提升視角下營商環境評估的創新方法

營商環境優化是國家治理體系的一個環節和一項非常具體的工作。要更好地完成這項具體工作，達成令人滿意的結果意味著需要采取有效的管理方法。二級行政區及次級行政區政府主導的營商環境評估在評估目的、評估對象、評估內容和評估方式上與世界銀行發起的營商環境評估存在著巨大的差異。這種差異意味著地方政府在實施基于提升政府服務能力的管理型評估時，必須采取創新性方法和技術，以區別于世界銀行、中央及其他機構對同一層級經濟體進行的營商環境評估。結合連續幾年開展營商環境評估的實踐，評估團隊使用了創新的評估技術和評估方法，這些技術和方法包括：構建同指標和異指標綜合的多級評價指標體系，數據質量控制，評價得分的標準化方法。

（一）評估指標構建：同指標和異指標綜合的多級評價指標體系

筆者參與的營商環境評估同樣是圍繞營商環境的便利化、國際化、法治化、市場化而展開的，但是與世界銀行的評估指標存在很大的差異。以世行為代表的評估是同指標評價，多個被評估對象均采用相同的評價指標體系，如世界銀行指標體系中“獲得電力”指標中存在一項“每年系統停電小時數”，這一評價指標應用于城市營商環境評價時對任一城市均適用。而我國二級及次級行政區地方政府在營商環境評估中，由于需要通過“以評促建”達成監督激勵下屬各職能部門的目的，因此，在評估過程中除了需要構建狀態評價指標，還需要制定一系列行為評價指標。此外，考慮到政府服務的共性和各職能部門的業務異質性，制定營商環境評價指標時既要有適用于各個被評估對象的同指標體系，也需要根據不同職能部門的業務特性、工作職責針對性構建差異化指標體系，以區別于世界銀行或其他機構基于同一層級經濟體的同質評價。基于達成管理型評估的構想，在反復調研討論和多輪評估之后，評估團隊構建了包含5個一級指標、26個二級指標、55個三級指標及為數眾多的四級指標的綜合評估指標體系。

依據地方政府委托進行營商環境評估構建的評估指標體系中，包含了數量指標、效率指標、非現場辦理能力指標、服務態度指標以及投訴與反饋狀況指標等5個一級指標。這些一級指標都是對政府職能部門行為的評價，適用于各個被評估對象。其中，數量指標主要通過當期職能部門提供的公共服務數量與歷史數據的對比關系來衡量被評估對象的工作量；效率指標主要考察被評估對象是否可以履行其承諾的服務時限；非現場辦理能力指標主要考察職能部門是否可以通過線上服務的方式辦理全部或者部分業務；服務態度指標則考察提供公共服務時工作人員帶給服務對象的感受；投訴與反饋狀況指標則反映被評估對象的公共服務不被認可時的救濟渠道。

在構建一級指標的基礎上，考慮到各職能部門職責范圍的不同，評估團隊根據各職能部門的工作職責設定了具有差異性的次級指標。在設計二級和三級指標時，評估團隊遵循以下原則：二級指標應當反映被評估對象涉及營商環境建設的主要職能；三級指標必須反映被評估對象履行具體職能的關鍵節點，且滿足數據的可獲得性。最終，評估團隊在廣泛聽取市場主體和群眾意見，并在與委托人多次溝通、體現委托人管理訴求的基礎上，構建了二級行政區兼顧適用性與針對性的同指標和異指標相融合的多級評價指標。作為示例，“政務公開透明度”一級指標所涵蓋的二級和三級指標見表1。

表1 營商環境評估一、二、三級指標示例

（二）評估數據質量控制：內外業團隊分工核驗與八維數據質量控制體系

在參與的營商環境評估指標構建中，同指標異指標綜合的多級評價指標體系客觀上帶來了數據質量控制的難題。由于被評估對象的職能不同，底層評估指標呈現出極大的多樣性。而二級行政區營商環境管理型評估的屬性決定了在評估過程中不僅要評估現狀，還要評估一段時間以來的工作成效，這又帶來了存量數據與流量數據的處理問題。此外，管理型評估的數據不僅包含客觀數據，還包含反映職能部門服務態度等方面的主觀數據。這些千差萬別的數據類型以及總數高達4000 多的龐大數據指標為評估團隊數據質量控制帶來了巨大的挑戰。

為了確保數據質量的可靠性，評估團隊將人員分為外業調查團隊和內業核查與分析團隊。外業團隊由研究區域經濟與社會發展的博士和碩士研究生構成。外業團隊在開始數據采集前，由老師給予嚴格培訓。在數據采集過程中，外業團隊分小組由博士生帶隊，依據評價指標體系通過組織企業家座談會、走訪企業、隨機采訪辦事群眾、查閱資料、觀察及實地體驗職能部門工作等方式多渠道地采集第一手數據。

在評估實踐中，為了解決數據質量控制問題，評估團隊設計了數據質量控制體系以保證數據的可靠性。在數據質量控制過程中，評估團隊要求每一個數據均應包含8個方面的數據描述：數據類型、數據的單位、數據的指標方向、數據的理論極值、數據的參考值、流量數據或存量數據、主觀數據或客觀數據、數據的來源。其中，數據的參考值往往源自職能部門對社會公眾的承諾，如辦理某項公共服務業務的最長時間；又如流量數據與存量數據，在收集流量數據時，考察評估周期內所有時長的流量指標，而非某一時間節點處的存量指標。在收集企業或者公眾對某項公共服務的主觀評分等主觀數據時，為了控制主觀數據的人為偏差，數據收集時評估團隊往往通過隨機抽樣以保證數據的可信度。

完成數據收集后，負責數據分析和處理的內業團隊還會通過多方來源數據比對以核驗數據的真實性與準確性。在一輪核驗后，內業團隊還會再通過小組數據互換進行交叉校驗，最終完成評估數據的質量控制。在整個數據質量控制過程中，評估團隊始終配備有統計學的專業教師全程跟蹤和參與。對于整個營商環境評估的數據，評估團隊通過專業化的團隊配置、嚴格的數據收集標準和控制流程、數據校驗方法保證了數據的可信度與效度。在確保數據質量的情況下，內業團隊最后才依據評估辦法對數據進行統計檢驗、無量綱化的標準處理、分層加權加總及數據可視化，并最終撰寫評估報告，給出評價結果。

（三）評分方法：標準距離法

營商環境評估作為融合了同指標和異指標的綜合評估，職能部門由于崗位職責的差異導致其行為評價指標并不具備可比性。為了解決各項評價得分在不同評價對象之間無法直接比較的問題，評估團隊設計了跨職能部門的標準分評價方法，即“標準距離法”。

“標準距離法”的評分辦法，首先是以指標的參考值（通常是職能部門承諾值或者此項指標在其他多個地級市同類職能部門的平均值）定義基礎分值，然后計算被評估對象的實際調查值與參考值之間有多少個標準差，以標準差為單位來衡量隨機變量偏離參考值的距離，最后根據偏離的距離得出最終評分。相比世界銀行2015年以來開始使用的“前沿距離法”“標準距離法”的評分辦法避免了在營商環境評估過程中默認被評估對象的某項指標是服從均勻分布的隨機變量假定。盡管“標準距離法”無法保證被評估對象的得分一定位于0—100 分之間，但是這一方法以標準差為單位來檢驗偏離距離的方法更能反映社會經濟指標度量的一般規律。此外，“標準距離法”的評分方式能很好地體現委托人對評估對象的管理要求。它以政府的管理標準作為參考值，通過評分充分體現各職能部門工作的偏差，有利于管理部門依據標準實施獎罰。總體來看，評估團隊結合地方政府的評估訴求和評估實踐，綜合平衡選擇了有利于達成管理目標的評估方法。這種評分方法的變化，更契合地方政府主導下營商環境的管理型評估。

五、政務能力提升視角下營商環境評估的實踐路徑

近年，隨著國家層面對營商環境工作的重視和推進，各級地方政府也積極推進營商環境評估工作。對于二級行政區及次級行政區地方政府來說，營商環境評估是為了達成“以評促建”的目的，最終實現區域內營商環境優化。作為親歷者，筆者認為，要真正通過營商環境評估實現政務服務能力提升，達到“以評促建”的目標，必須注意以下幾點：

（一）地方政府必須高度重視營商環境評估工作

要保證“以評促建”能夠取得良好的效果，一個關鍵因素就是地方政府的高度重視。在評估團隊接受委托后，地方政府就下發了政府工作文件，將優化營商環境建設作為市政府重點工作。為了保證評估工作的順利進行，市政府召開了營商環境建設大會明確要求全市各職能部門、地方公用事業公司、下一級政府等配合第三方評估機構的評估工作。除了在營商環境開始時期的宣傳及政策下達，市政府對營商環境評估工作的重視還體現在日常工作中。評估團隊要求每隔兩個月開展一次評估，每期評估結束后，市政府會召開優化營商環境雙月通報點評會，通報各職能部門和下級行政區的評估得分。市領導依據每次的評估結果和評估報告，對營商環境建設中出現的負面典型、問題清單解決情況進行點評，并提出工作要求。評估團隊則跟蹤收集市政府及下屬職能部門對每次評估反饋的意見，修正和調整評估實施過程中存在的問題與不足。正是地方政府對營商環境評估工作的高度重視，才有力推動了營商環境評估工作的順利開展，也才能夠達成良好的政府服務能力提升的管理效果。

（二）第三方評估機構在對委托方負責的基礎上要保持高度的獨立性

近年，隨著各地對營商環境的愈加重視，越來越多的評價機構接受委托參與地方營商環境評估工作。在這一過程中，出現了不少亂象。有些機構在接受委托開展營商環境評估時，或因為人情或因為壓力，或因為評估對象的“糖衣炮彈”，致使評估結果失去公正性。在筆者參與的營商環境評估中，營商環境評估團隊在保持評估獨立性方面做到了自覺、自律。一方面，評估團隊制定了嚴格的紀律，要求團隊成員除了在評估工作中與被評估對象進行溝通交流，在其他時間、場所需要保持與被評估對象的隔絕，保證評估工作不受被評估對象的影響。另一方面，評估團隊還從制度流程上保證評估工作的獨立性。在調查數據收集階段，評估團隊組織的外業小組在調查時通過電腦抽簽隨機派工，通過評估小組的隨機分配杜絕與被評估對象建立固定關系而產生的關聯，抵消人情關系對評估工作的影響。此外，在數據核驗與評估打分階段，核驗團隊與打分團隊均作為內業成員，不和評估對象發生直接接觸，通過規范的流程設計保證工作的獨立性。

（三）評估團隊要具備專業性

在開展營商環境評估過程中，評估團隊的專業性也是達成營商環境評估效果的一個重要因素。

在筆者參與的營商環境評估中，評估團隊由教授、研究員、副教授、講師、博士研究生、碩士研究生40 多人構成。其中既具有對地區經濟發展具有深刻認識的專家，又有在市場調查、統計等專業知識方面精通的師資隊伍和學生團隊。評估團隊多層次、多專業的人員搭配和小組式的分工與組織，給予了委托方充分的信心。在具體的評估實施工作中，評估團隊更是充分發揮專業所長，圍繞著幫助委托人實現管理目的這一宗旨，與委托人反復溝通討論，在理解委托人訴求的基礎上，通過明確評估目的和作用、評估范圍和對象、評估要求等，在評估指標設計、數據收集、數據分析、報告撰寫等方面高質量完成工作。

（四）營商環境評估要具有連續性

要求地方政府堅持不懈地推進營商環境評估，在下屬的各職能部門、事業單位和下級行政區形成行動慣性。持續不斷的評估可以使得各職能部門、機構和下級行政區逐漸養成負責的工作態度和良好的服務意識。連續性的另一方面則要求地方市政府與第三方評估機構持續合作。持續性合作降低了評估機構與評估委托方的溝通成本，便于評估機構很好地理解和把握委托方的訴求，并隨時根據委托方的管理要求進行工作修正。此外，持續性合作可以讓第三方評估機構不斷總結評估實踐，完善和修正營商環境評估工作。這種連續性合作通過所獲數據和資料的持續對比，更容易讓地方政府和評估機構意識到工作中的進步和問題，并通過后期的修正不斷優化。

六、結論與啟示

本文依據營商環境第三方評估的實踐，探討了二級行政區地方政府實施的營商環境評估與當前國內外通行的營商環境評估之間的差異，總結了地方政府營商環境第三方評估的創新方法和實踐路徑。主要的研究結論與啟示如下：

營商環境評估不僅可以為企業投資決策提供參考，也可以服務于提升政府公共服務能力。我們不僅需要有反映一個經濟體營商環境現狀的評估，還需要有體現政府履行公共服務職能的管理型營商環境評估，后者在我國各級政府大力推行營商環境建設的背景下顯得更為迫切。

政府主導的管理型營商環境評估是提升政府行政效率的有效手段和途徑。管理型營商環境評估的最終目的在于“以評促建”，通過第三方評估促進各職能部門改善工作態度，提升政務服務水平和工作績效，實現政府公共服務能力和治理能力的不斷提升，最終推動營商環境的整體優化和改善。

管理型營商環境評估要求評估方獨立于被評估對象，但應反映作為委托人的上級政府的管理目標。對于管理型評估來說，評估指標體系應當反映提供公共服務的職能部門是否完成其社會承諾。一套科學的指標體系需要有恰當的數據質量控制體系，需要有反映社會經濟事務發生發展規律的評分方法。

營商環境建設是制度化的長期過程，需要具體可實施的量化指標和相應的制度保障。在優化營商環境建設中，行為評價比狀態評價更為重要。通過行為評價，可以對行為主體的行為進行及時監督和糾錯，更利于實現優化的結果。