基層政策執行中的話語沖突與調適策略
——基于Y區M村的案例研究

楊 露，周建國

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023）

一、問題的提出

基層治理是國家治理體系和治理能力建設的有機組成部分，也是當前學術研究和政策實踐的關注熱點。2019 年3 月召開的全國“兩會”，頻繁提及“為基層減負”“破解基層治理難”以及“破除基層形式主義”等政策話語，這表明基層治理業已密集納入頂層設計議程并引發廣泛關注。黨的十九屆五中全會明確將提升基層治理水平作為“十四五”期間的重要任務。2021年4月，中共中央、國務院發布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，明確指出基層治理之于國家治理體系與治理能力現代化的重要意義。然而，基層治理的有效性往往受阻于以政策執行偏差為主要表征的治理問題[1]，基層政策的有效執行已然成為提升基層治理效能的關鍵路徑和助推國家治理現代化的重要環節[2]。

作為國家貧困治理的關鍵舉措，精準扶貧、精準脫貧與鄉村振興一脈相承。精準脫貧政策的整幅圖景已呈現于眼前，政策過程中政府與民眾的互動行為與邏輯漸趨明晰化，這為我們提供了觀測精準脫貧政策的宏觀場景與微觀行為的絕佳機會。所謂宏觀場景意指政策文本到政策話語的逐級建構，所謂微觀行為意指政策話語到政策實踐的互動過程。本文基于政策話語分析視角，解析基層政府與政策受眾在“政策文本—政策話語—政策實踐”鏈條中的互動行為，探析基層政策執行中的執行主體與目標群體的話語指向是什么，雙方話語是一致還是沖突。若一致，對政策執行成效有何影響？若沖突，沖突點源自哪些話語敘述，并異化為何種話語表達？如何從話語沖突走向成功對話？通過基層政策執行的話語分析，以期在理論上為基層政府與基層社會之間的互動行為提供一個嶄新的分析視角，在實踐上為鞏固脫貧攻堅政策效果、實現鄉村振興戰略以及促進脫貧攻堅與鄉村振興的政策銜接提供一個補充的解題思路。

二、文獻述評與研究方法

（一）文獻述評

基層政府作為基層政策執行的關鍵行動者，通過體系內互動與體系內外聯動以促進政策的有效執行。其一，正式與非正式機制影響下的不同層級政府之間的互動行為。互動行為有賴于運行體制、機制對不同層級政府的組織和聯結。首先，較為典型的解釋當屬權威體制下的基層政策執行。例如，各級政府在壓力驅使下自上而下地執行政治任務與行政命令的壓力型體制[3]，通過政治動員貫徹落實上級政策意圖與維護中央權威體制的“運動式治理”[4]，以及單中心的治理權力與多元化的治理主體相結合的新型治理結構[5]。其次，非正式機制介入層級關系以影響基層政策執行。非正式機制的發出主體和參與范圍有所差別，基層政府運用“擱置與模糊執行”[6]與主動“加碼”[7]的非正式策略執行政策，上級政府通過“下派干部”[8]介入基層政策執行，以及上下級政府間的“共識式變通”[9]與“共謀行為”[10]。再次，正式與非正式機制共同作用于基層政策執行過程。作為正式機制的壓力型體制與其衍生的非正式容納機制共同應對政策壓力[11]，以及權力支配與“講政治”的正式機制作用于政策執行“前臺”，利益置換和“講情面”的非正式機制作用于政策執行“后臺”[12]等研究，闡釋了兩種機制交互影響之下的基層政策執行。

其二，基層政府與基層社會之間的交互影響。公共政策沿自上而下的執行鏈條最終落入城鄉基層社會。然而，權威體制主導下的政策過程與基層社會的有效治理之間存在張力[4]。這也決定了基層政府與基層社會互動的重要性與必然性。基層政策的有效執行絕非基層政府單方面輸出公共政策，目標群體被動接受其政策，而是政策執行主體和政策目標群體相互作用的過程[13]，也是將政策執行主體的行政控制與執行客體的多元參與相結合的過程[2]。多元主體的行為互動有助于實現基層政府與基層社會兩個圈層的有機連接，延伸并豐富基層政策的執行場域。例如，在我國貧困治理中，黨政機構、社會組織、私人組織與個人聚合而成的多元主體共同迎戰貧困[5]。另外，基層官員的政策執行主體與潛在目標群體的雙重身份也有助于實現基層政府與基層社會的聯結[14]。

綜上可知，學界基于兩個層面對基層政策執行的互動機制進行了較為全面的研究：一是行政體系內影響基層政策執行的正式與非正式機制；二是基層政府與基層社會的互動。以往研究尚存不足：第一層面的部分研究將執行主體與執行客體割裂開來的研究范式未能綜合考察政策執行主體與目標群體的行為互動及其對政策效果的影響。第二個層面的研究未能通過恰適視角捕捉政策過程的微觀互動行為。另外，有些研究聚焦于基層政策執行的偏差、失效以及困境等，其中有些話語表述難掩對基層政府與基層官員的苛責意蘊。不同于既往研究，本文主張將政策執行主體與政策執行客體納入統一的分析框架，以政策話語為“媒介”同時聯結政策主體與政策客體、政策文本與政策實踐。透過政策話語分析視角，闡釋政策行動者在“政策文本—政策話語—政策實踐”鏈條中的互動行為及其內在機理。這一動態過程既闡明公共政策在執行場域的形態轉換，又展現以基層政府為基準點聯結上級政府與基層社會的互動行為。此外，注重考察基層政策執行的現實場景與真實邏輯，不對基層工作人員預設“標簽”，避免對其過分苛責與污名化[15]。

圖1 作為媒介的政策話語

（二）研究方法

本文綜合采用案例研究、文本分析與實地調查等質性研究方法。首先，以Y 區精準脫貧政策執行為案例，選取該區2015—2022年《政府工作報告》為政策文本來源，利用文本分析軟件NVivo 進行詞匯挖掘和主題探索，通過分類、匯總相關節點的編碼參考點數顯示Y 區精準脫貧政策的話語指向；然后根據Y 區脫貧政策的主導話語對鄉鎮政府干部、M村干部以及部分脫貧戶和非脫貧戶等政策行動者進行非結構化訪談，測量Y 區政策話語重構與民眾自我闡釋的一致性或沖突性；最后嘗試解答前文提出的研究問題。研究數據的主要來源為政策文本、非結構化訪談與參與式觀察，補充來源為新聞報道，符合案例研究的三角互證原則。

三、政策話語分析視角探微與分析框架

（一）政策話語分析視角

1.話語分析闡釋政策過程的恰適性

話語是一面多棱鏡，在政策過程中反射出多種多樣的色彩。話語分析是政策科學研究由實證主義轉向后實證主義的一種具體范式。政策話語分析為厘清公共政策的話語指向[16]，闡釋基層政府政策執行的真正意圖，提供一個有力的分析視角。一方面，話語分析適用政策過程的理論依據內蘊于政策話語分析的定義、功能與適用范圍。政策話語分析是以建構主義、現象學、詮釋學為基礎，通過對與政策相關的文本、口頭表達、歷史事件、論辯等一系列語言和非語言材料的研究，展現和批判人們對政策問題的意義建構過程[17]。政策話語分析持有詮釋、批判等不同取向，適用于各種語言或非語言材料的研究形式。英國語言學家費爾克拉夫提出話語分析應在文本、話語實踐以及社會實踐三個向度開展[17]。另一方面，話語分析用于政策過程的現實基礎，一是公共政策作為政治產品的模糊屬性[18]，便于研究者從不同維度詮釋政策意涵；二是公共政策以政策文本為重要載體，政策話語借助政策文本進行意義宣稱；三是政策執行是實現政策文本轉化為政策實踐的一種活動。基于政策屬性、政策載體與政策執行的多維考量，話語分析既可作為明晰、解讀與重譯上級政策意圖的工具，也可用于觀測政策過程中的互動行為。

2.話語分析解讀官民互動的契合性

政策話語是政策文本到政策實踐的一種轉化工具，基層政府對上級政策進行話語建構與重構，民眾對經基層政府加工處理的政策文本與政策實踐做出自我闡釋。由于基層政府與民眾所處立場、闡釋依據以及政策理解的差異使然，政策文本、政策話語到政策實踐的鏈條容易出現沖突點或斷裂帶。一方面，自上而下的政策話語獨白導致民眾聽不懂、不理解。政策文本到政策實踐的轉化遭受官方話語危機[19]，表現為形式主義、官僚主義話語盛行，政府公信力喪失。另一方面，民眾對政策話語“反應不大”或“反應過激”。前者指政策受眾對執行過程和結果漠不關心與被動接受；后者指利益相關者通過不恰當途徑表達意愿與爭取對話資格的行為，如表征政府與民眾零和博弈邏輯的“鬧大”[20]現象。基于話語分析視角重新審視基層政府與民眾的互動行為，有助于厘清雙方的話語指向、消弭話語沖突。

（二）政策話語分析框架

既有研究基于不同的理論面向探索政策執行過程的互動行為及其內在邏輯。例如，美國學者麥克拉夫林于1976年提出的政策執行互動調適模型，用于闡釋教育政策執行過程的動態互動與互相調適[21]。互動調適模型的關鍵構成要素包括政策本身、政策執行主體與政策目標群體，強調政策執行主客體之間的互相調適。國內學者也提出了可以借鑒的理論概念或模型，如“適應性執行”[22]和“調適性聯結”[23]等。不同于既往研究對基層政策執行的解釋路徑和研究視角，本文將話語視作基層政策執行過程中政策主體與政策客體的互動媒介、政策文本與政策實踐的轉換機制，側重于考察文本到實踐的轉換過程、主體與客體的互動行為所展現的一致或沖突話語，以及如何調適政策執行場域的話語沖突。

圖2 分析框架

四、基于Y區M村精準脫貧政策過程的案例分析

（一）Y區政策文本到政策話語的一致性建構

1.Y區情況概述

Y區①位于A省東北部，全區轄12個街道、24個鄉鎮，常住人口約180萬，總面積2868平方千米，支柱產業以農業和低端制造業為主。因病致貧、因病返貧是Y區深度致貧的“重災區”。“住上一次院，三年活白干，多年努力奔小康，一場大病全泡湯”是Y區貧困根源的真實寫照。2017 年，Y 區因病致貧33692 人、16205 戶，其中重度殘疾26202 人，占深度貧困人口的65%以上。2018年，Y區政府網站顯示，建檔立卡貧困戶由12.3萬人下降至4萬人。2020年12月，Y區所在市扶貧開發局宣布全市60余萬貧困人口全部脫貧。精準脫貧政策效果的邏輯延續被具化為鞏固脫貧攻堅成果與實施鄉村振興戰略。現階段正處于政策銜接和官民互動的關鍵時期，這為我們觀察與研究基層政府與民眾之間的話語互動提供了絕佳的現實情境。

2.政策文本選取

選取政策文本的依據主要基于以下兩點考慮：一是彰顯基層政府的主導性政策話語。《政府工作報告》作為中央與地方政府最為權威的公文形式，報告內容無疑可以最大程度體現政策話語指向。二是政策文本的發布時間與政策關鍵階段相契合。精準脫貧政策于2014年前后提出，繼而進入國家議程。通過對各級政府官方網站發布的政策文件進行初步分析，發現2015—2016年精準脫貧政策發文數量較少，內容大多關乎貧困人口的識別、認定與管理等。2017年至今為密集發文期，精準脫貧政策在健康脫貧、教育脫貧、產業脫貧、就業脫貧等領域全面布局。2020 年是打贏脫貧攻堅戰的收官之年，2021—2022 年則處于后脫貧時期。綜上，選取Y區2015—2022年政府工作報告，可以展現精準脫貧政策的話語指向。

3.政策話語分析

利用NVivo 軟件對選定政策文本進行主題探索、關鍵詞抽取、統計編碼點，明晰Y區精準脫貧政策的話語指向。首先，對政策文本進行自由編碼、按照段落探索文本主題，大致了解Y 區精準脫貧政策的全貌。主題分析結果顯示，建設、發展、項目、產業、改革等與經濟發展相關的政策話語占據主導地位，城鄉、扶貧、農村、教育等利好脫貧的政策話語占據較大比重。其次，歸納統計“扶貧”子節點類別及其編碼參考點數。通過匯總、分析“扶貧”話語指向的二級節點，明確扶貧工廠、扶貧工作、村扶貧項目、健康扶貧、教育扶貧、智力扶貧等政策話語，有助于進一步了解Y 區政府的政策領域與話語指向。再次，通過對扶貧子節點的分類歸納與抽取關鍵項，將其編碼為保障性扶貧政策與開發式扶貧政策作為一級節點。其中，保障性扶貧政策包括公共文化服務、基本生活保障（吃穿住）、基礎設施建設、教育扶貧、健康扶貧五個二級節點，開發式扶貧政策涵蓋產業扶貧、就業扶貧、金融扶貧、電商扶貧以及美麗鄉村建設五個二級節點。（見表1）

依據表1，Y區政府精準脫貧政策的話語指向體現為兩個層面。

一是Y 區精準脫貧政策的話語建構與話語指向。在話語建構方面，Y 區政策話語與中央政府的一致性。Y區政府工作報告中涉及“精準脫貧”的起始時間為2015年，與精準脫貧政策進入頂層設計的時間大致相符。Y區政府對脫貧攻堅的重視程度與中央政府的政策倡導力度保持一致。Y 區2015—2016 年《政府工作報告》涉及脫貧政策的內容不多。隨著2017 年黨的十九大召開，國家將“打贏脫貧攻堅戰”置于突出位置。Y 區政府脫貧工作相關的發文數量呈明顯增長態勢，之后的《政府工作報告》關于脫貧工作的著墨分量亦隨之劇增。這充分說明，基層政府在建構政策過程上與上級政策話語的一致性。在話語指向方面，Y 區精準脫貧政策廣泛部署于基本生活保障、基礎設施建設、公共文化服務、健康、教育、產業、就業、金融、電商以及美麗鄉村建設等領域。編碼參考點舉例（見表1）簡要說明各個政策領域的具體舉措。依據編碼參考點數量，產業脫貧、美麗鄉村建設、基本生活保障等領域是精準脫貧政策的重點方向，其他領域的政策部署同樣受到重視。此外，保障性扶貧政策與開發式扶貧政策齊頭并進，體現Y 區精準扶貧政策布局的均衡性。

表1 Y區精準扶貧政策編碼統計表

二是Y 區精準脫貧政策在各個領域的主導話語。首先，關于保障性脫貧政策話語。公共文化服務在于提供活動場地、建設活動設施等有形產品，以及提供電影、戲曲、信息服務等無形產品。基本生活保障則是滿足脫貧戶的吃、住、用等基本需求。基礎設施建設強調完善農業基礎設施、修繕農村道路等硬件設施。健康脫貧旨在為脫貧戶中的孤寡老人、存有身體或智力缺陷等無勞動能力或弱勞動能力人群提供全面的醫療保障。教育脫貧是阻斷貧困代際傳遞的重要手段，主要舉措為資助貧困學生、優化辦學條件，脫貧與扶智、扶志相結合。其次，關于開發式脫貧政策話語。產業脫貧是Y 區政府最為關注的領域，提倡發展農村特色種養業，因地制宜開發文旅、光伏等產業。電商脫貧作為一種新興脫貧方式，為脫貧戶開網店、辦物流提供便利條件。金融脫貧主要是面向脫貧戶發放小額信貸，供其集資創辦農業合作社以獲取分紅收益。就業脫貧的具體舉措是開展免費就業技能培訓，開發公益性就業崗位。美麗鄉村建設主要關注鄉村環境治理。保障性脫貧政策在于實現“兩不愁三保障”，即吃、穿不愁，教育、住房、醫療有保障。開發式脫貧政策旨在促進農戶創業增收，實現鄉村振興。

通過對Y 區政府的政策話語分析，發現基層政府循著中央政府的政策話語進行一致性建構。Y區政府的脫貧攻堅政策體系布局較為完整，廣泛分布于保障性脫貧政策與開發式脫貧政策的諸多領域。雖說文本形態的公共政策在層層傳遞的過程中容易出現目標置換、信息扭曲或其他差錯[24]，但政策文本分析結果顯示，各級政府依據上一級政策指示進行話語宣稱或建構，主導性政策話語偏差現象并不多見。可見，Y 區脫貧攻堅政策的主導話語在很大程度上還原了頂層設計的初始愿景。也就是說，地方政府與中央政府的政策主導話語鮮有明顯的背離和歪曲，這也驗證了政策文本到政策話語的自上而下逐級建構的一致性。

（二）M村政策話語到政策實踐的沖突性場域

1.M村情況概述與選取依據

M 村位于Y 區東北23 公里，全村轄19 個自然莊，共950 戶5180 人，耕地8000 余畝。M 村自精準脫貧政策實施以來，評定脫貧戶200 戶左右。選擇M 村作為調查對象的部分原因在于，根據筆者參與某國家級貧困縣脫貧評估工作的直觀體驗，脫貧戶歷經國家、自檢、上級以及第三方的多輪檢查，加之村干部“游說”、配合“迎檢”等外力作用，他們的話語表達較為雷同。有些村民對檢查事項輕車熟路，評估人員問題還沒說完，村民就搶先作答。相較于典型的貧困村，M村受外界“關注”相對較少，更有利于探尋民眾的真實話語。

2.政策話語重構與闡釋的運作邏輯

鄉鎮政府與村級組織是基層政策執行的實然主體。通過非結構化訪談考察鄉鎮政府與村組干部的話語重構及其依據、民眾的自我闡釋及其依據以及雙方在政策執行場域的互動行為，訪談對象包括負責M村脫貧工作的鎮政府干部及其工作人員、村組干部、脫貧戶以及非脫貧戶，訪談旨在透過相關行動者的話語、行為及其互動展現M村精準脫貧政策的執行邏輯。

首先，關于鎮政府的話語重構及其依據。在多數情況下，鎮政府直接轉發區政府精準脫貧相關的政策文件，比較注重領會上級政府的文件精神和主導話語，而較少有權限、有能力制定新的政策文件。在與村級組織的互動中，鄉鎮政府依據上級政策與文件精神，通過召開會議、下發文件、組織學習與村級組織進行對接、交流，傳達上級政策和任務，通常以召開會議、口頭宣講等方式作為政策信息的傳播渠道，一般不形成正式的政策文件。此外，鎮政府依據本地實際制定非正式政策的情形較為普遍，他們為有效落實脫貧政策付出諸多努力。不過，對于脫貧戶是否充分理解、樂意接受與深度享用政策等問題仍欠缺考慮。其次，關于村級組織的話語重構及其依據。鄉鎮駐村工作隊、村級組織及其工作人員直接面向民眾，按照鄉鎮指示與他們進行互動。村級組織通過鎮政府下發的正式與非正式文件、參與會議等渠道獲取政策信息。村級組織一般無權制定新文件，而以上級文件“精神”作為行事準則。繼而通過類似方式將政策傳達至村委班子、扶貧專干、扶貧小組長。包干扶貧負責人、扶貧小組長與脫貧戶進行直接互動，其中扶貧小組長與脫貧戶接觸最為密切。M 村有6 名小組長，每個小組長分管2—3個自然村的扶貧事務。再次，關于脫貧戶的自我闡釋及其依據。脫貧戶主要通過扶貧小組長的政策宣傳獲取政策信息，繼而根據自身理解進行政策話語的自我闡釋。多數脫貧戶無須掌握政策“全貌”，通過扶貧小組長的話語傳遞即可了解與自身相關的政策內容。需注意的是，扶貧工作人員的不完整話語表述還有可能充斥一些模糊、片面的話語，從而形成脫貧戶與基層工作人員互動的障礙因素。

可見，政策文本到政策話語的轉換大多彰顯上下級政府間政策的同構性，政策話語到政策實踐的運作過程則體現沖突性。話語目標的多重性、話語理解的差異性以及話語傳遞的不對稱性，都有可能引致基層政策執行場域的互動沖突。由于處在自上而下政策話語傳遞末梢，基層政府與作為其行政延伸的村級組織是官方話語的最后一級“持有者”和“轉譯者”。同時由于處在國家與社會的交疊地帶，基層行動者具有多元化解讀官方話語并依此與民眾展開互動的天然優勢。假使基層政策行動者僅僅充當機械的“傳聲筒”角色，盡說些民眾難以理解的政策話語，自上而下的政策話語與民眾話語的自我闡釋之間則會出現斷裂點。相反，基層行動者的重構話語與民眾的自我闡釋話語之間的有效互動，則有助于彌合政策執行過程的裂縫。

3.政策執行場域話語沖突的現實表征

通過現實觀察發現，話語動機、話語表達與話語地位的沖突橫亙于政策執行主體與客體之間。

一是話語動機沖突表現為民眾話語追求局部利益、短期利益與官方話語追求整體利益、長遠利益。根據保障性與開發式脫貧的政策特征，可以將其分別視為實現局部利益、短期利益與整體利益、長遠利益的政策集合。一方面，保障性政策旨在實現“兩不愁三保障”，普及范圍較廣、實施力度較大，切合脫貧戶的利益訴求，同時使用吃、穿、住、看病等通俗易懂的話語表達。官方話語與民眾話語往往體現出較高程度的一致性。另一方面，開發式脫貧政策的受眾面相對較窄，對脫貧戶的準入要求相對較高，前期需要投入一定資源且不符合短期利益。同時，伴隨著脫貧戶不理解的話語表述，容易形成沖突性話語。按照頂層設計的政策愿景，保障性政策與開發式政策理應同步推行，抑或不同階段側重點略有不同，兩者絕非沖突和互斥關系。然而，政策執行主體與目標群體對政策的錯誤解讀和理解偏差，致使兩類脫貧政策時有利益沖突假象。

二是話語表達沖突體現為政策術語與通俗用語的沖突。政策術語是指政策主體建構政策的專門用語，通俗用語指的是政策目標群體慣用的表達方式。政策術語的使用有利于在黨政系統內部形成一致的政策認同，降低政策執行過程產生的交易成本，如Y區精準脫貧政策頻繁使用的“互聯網+脫貧”“三大革命”“三清四拆”“垃圾分類處理”“農村金融服務”等專門術語。在基層政策執行場域，政策術語與通俗用語的表達方式存在差異，容易導致政策受眾自我闡釋的以偏概全“錯誤解讀”現象。例如，訪談時詢問脫貧戶如何進行“垃圾分類處理”，他們的普遍話語為“農村哪里會搞什么垃圾分類處理，能賣廢品的垃圾自己就收集起來了，其余垃圾往門前的化糞池一倒就行了”②。官方話語的“垃圾分類處理”基于改善農村人居環境和促進可持續發展的考量，而民眾話語建構于實用主義之上，尚以“有用”或“無用”詮釋與踐行政策內容。幫扶人員與脫貧戶的認知、能力和資源有限，難以全面、精準地重構和闡釋政策術語，致使政策術語與通俗用語難以形成交匯點。正如訪談過程中一位扶貧小組長所透露的：“有些政策我們自己也不太懂，上面怎么說我們就怎么做。跟村民說了他也不懂，干脆就不說了。”

三是話語地位沖突體現在以基層政府為基準點的上下互動過程。一方面，基層政府與上級政府之間的權威差異。基層政策執行依托的政策文本和政策話語來源于上級政府，加之上級政府享有對基層政府的控制權和約束力。基層政府明知有些政策不合實際或執行方式有待改善，但迫于上級權威和壓力又不得不執行，以致剛性執行與消極執行的現象交替出現。如“廁所革命”“垃圾分類處理”等美麗鄉村建設的主導話語，與村民目前的生活習慣和行為方式存在沖突，有些基層工作人員不加以引導而采取硬性執行方式。再如消極執行，M 村脫貧戶大多因病致貧，村中多處張貼“新農合”政策的宣傳彩頁，但調研發現有些扶貧專干并未充分宣傳“家庭簽約醫生”等相關政策。另一方面，基層政府與基層社會（民眾）的權威沖突。由于基層政府與政策受眾之間不均衡的話語權力和地位使然，官方話語與民眾話語時有背離[25]。作為國家權威的代理人，基層政府及其基層行動者通常處于占據話語權的優勢位置。民眾話語由于傳輸渠道狹窄、力度弱、聲音小等限制因素，則常常處于弱勢地位。諸如“怎么方便怎么實施”“（脫貧戶）不需要不宣傳”等異化的政策話語過于關注執行效率，而漠視脫貧戶的真實訴求。再如，官方話語將推行“廁所革命”視作“農村環境治理的重要舉措”，而民眾話語則將其闡釋為“不方便”“不實用”，雙方話語背離的結果體現為“必須拆掉”和“偷偷蓋”。

（三）話語沖突的內在成因與調適策略

1.話語沖突的內在成因

一是話語動機層面的利益沖突緣于民眾“實質性參與”不足。精準脫貧政策的目標群體主要是相對弱勢群體，他們基本沒有多余心力關注自身是否充分參與政策過程。加之脫貧專干和工作人員傳達的政策話語，有時夾雜著脫貧戶聽不懂或不關心的政策內容。訪談中多位脫貧戶提及“國家政策好啊，現在日子越過越好了”，表示他們對精準脫貧政策效果的充分肯定。但問及具體享受哪些政策時，“不知道享受哪些政策”“脫貧手冊上都寫著呢”等話語也體現他們不大關心政策的具體內容。可見，脫貧戶的參與意識不強，加之話語表達能力有限、話語力量薄弱以及話語渠道狹窄。此外，脫貧戶接收政策內容的渠道較為單一，通常采用廣播、電視與口口相傳等方式。當然，鄉村社會不乏積極主動參與政策過程的“能人”，他們往往更能理解和接受官方話語。例如，針對脫貧戶的金融脫貧舉措“脫貧戶五年內免息使用小額信貸創辦農村合作社”，脫貧戶中的“能人”可以精準把握此項幫扶政策的真正意圖，帶頭創辦農村合作社。

二是話語表達層面的用語沖突緣于官方話語與民眾話語的不兼容。基層政府與政策受眾處于兩個迥然不同的話語系統，各自有其慣用的表達方式和闡釋邏輯。當賦有不同能力和知識的主體使用某一種話語時，這些各不相同的形態可歸結為不同的身份、位置、主體能占據或接受的立場[26]。“任何一個有效運轉的組織都需要自上而下與自下而上的良好溝通”[27]，更何況兩個系統之間的溝通與互動。一方面，基層政府與村級組織作為官方話語在基層的傳達者和踐行者，受諸多因素限制難以形成全面、準確的政策理解，加之傳播過程中夾雜著“噪聲”，僅能將有限的話語資料轉述給政策對象。另一方面，民眾話語源于基層工作人員有限的話語敘述。民眾對官方話語進行自我闡釋之后，繼而形成與官方對話的話語資本。基層政府與政策受眾開展話語互動有賴于前者為后者提供充足的、易理解的政策話語，后者依此進行自我闡釋，從而實現雙方的話語互動。但在現實情境中，基層政府往往傾向于將主導性政策話語操作化為可測量、易實施的指標和任務，這可能導致政策話語的真實性、完整性與全面性，難以實現官方話語與民眾話語的有效互動。

三是話語地位層面的權威沖突緣于以基層政府為基準點的上下互動不充分。政府與社會的互動一直是公共政策和公共行政的核心。作為行政體系與基層社會的“連接點”，基層政府旨在消解漫長行政鏈條中國家治理體系與基層治理體系之間的張力，彌合國家政策的統一性與地方實際的差異性之間的矛盾[28]。基層政府的獨特位置決定了它與上級政府、基層社會的互相依賴關系。就基層政府與社會之間的關系來說，基層政府與基層社會的距離最為接近，也更接近能夠參與政策過程的民眾[29]。基層政府和公職人員應以服務人群為主要關注對象，理解人們各自不同的獨特性以及他們所身處的情境，針對每個不同的個案，提出不同的行動方案[30]。然而，基層政府通常依靠自身理解判斷公眾偏好，政府與社會之間的互動是淺層次的[31]。占據話語主導權位置的基層政府傾向于以統一標準、固定模式與例行慣例回應個性化的民眾，喪失對基層社會訴求的回應能力以及與基層社會民眾的互動能力[32]。

2.話語沖突的調適策略

官方話語與民眾話語的沖突現象雖然為增進雙方相互了解提供契機，但也弱化了政策效果，降低脫貧戶對精準脫貧政策的認同感和滿意度。鑒此，提出以下調適策略以消弭話語沖突。

一是提升公民意識，推進實質性民主參與。公民參與是公共政策的合法性基礎。作為公民參與的一種特殊實踐，話語有著發聲便捷、意圖明晰的顯著優勢。話語表達作為民眾直接參與政策過程的重要形式，有利于塑造“參與型政治文化”[33]，從而促成全過程人民民主落地于政策實踐過程。激發公民意識對于實現政策執行主體與客體之間的成功對話尤為關鍵。公民意識是“作為國家的公民對自身權利、在國家社會中的地位以及公民對國家和社會應擔負的一種責任和義務的覺醒和認識”[34]，同時也是對自身公民身份的認同。不同的身份和角色意味著擁有相應的權力或權利，利用自身的知識和能力通過一定的渠道（話語）運用這些資源才是身份的最好體現。精準脫貧政策涉及多個領域，脫貧戶除了關心與自身短期利益密切相關的保障性脫貧政策之外，更應關注實現自身與村集體長遠利益的開發式脫貧政策，積極參與政策過程，爭取話語空間，促使自身利益訴求被代表、被理解的局面轉向實質性參與。

二是促進話語耦合，消弭系統性話語偏差。官方話語和民眾話語分別屬于自上而下與自下而上的話語模式，話語模式耦合有助于矯正話語系統的偏差狀態。自上而下的話語模式為政策行動者提供廣泛認同的政策目標和相對完整的話語體系，保證地方政策話語與中央的一致性。同時還可以彰顯政府話語的權威性和統領性，保障政策執行效率。然而，自上而下逐級傳遞的官方話語具有較強的專業性，這可能會降低政策的傳播效果和可理解性[35]。此外，未有效納入民眾話語的自上而下的話語獨白可能引致雙方話語沖突。自上而下與自下而上的話語模式耦合有助于官方話語和民眾話語產生交集、達成共識與協調行動，從而促使“話語偏差”轉向“成功對話”。一言以蔽之，自上而下的官方話語在行政體系內部沿著政策執行鏈條逐級建構，當政策落到基層執行場域時，自下而上的民眾話語有助于獲得目標群體的認同和參與。消弭系統性話語偏差的關鍵不在于自上而下抑或自下而上話語模式的二元選擇，而在于探索官方話語與民眾話語的聯結機制，促進不同話語系統的深度耦合。

三是融入民眾話語，實現全過程成功對話。官方話語與民眾話語的有效互動是緩解雙方話語權力不均衡狀態的關鍵路徑。因此，有必要基于話語分析視角重新審視政策過程，探尋民眾話語融入政策過程的內在機制。雖然話語沖突較多地顯現于政策執行階段，但政策過程是一種具有系統性、連貫性與復雜性的活動，話語互動范圍不可囿于執行場域而需拓展至政策全過程。首先，在政策制定階段嵌入協商制度[36]，搭建話語互動平臺。話語互動不僅需要借用制度性話語宣稱，也要通過公共場所的充分討論，將規則和理念滲透到雙方的話語表達之中。通過協商和互動，將民眾話語中的訴求與意愿納入政策制定。其次，在政策執行階段理順官方話語和民眾話語的轉換機制。作為政策文本、政策話語到政策實踐的中轉站，鄉鎮政府與村級組織對雙方話語的有效銜接起著關鍵作用。基層組織應將上級政府的抽象話語轉譯為具體話語，進而通過政策實踐將話語傳達至村級組織和政策受眾。同時，村級組織也要積極向鄉鎮政府傳遞民眾話語。基層政府對上級政策的轉譯、傳遞與民眾的自我闡釋是一個循環往復的過程，多次重復互動之后才有可能形成一致話語。再次，在政策評估階段綜合考量多方話語。尤其是民眾的話語表達，借由他們對政策執行的直觀感受、切身體驗與話語表述評估政策效果。

五、結論與討論

通過文本分析、深度訪談與參與式觀察，本文聚焦基層政策執行場域的話語沖突，依次探討Y 區政府的政策話語指向、鄉鎮政府的話語重構策略、村組干部與脫貧戶的話語互動以及脫貧戶對政策的自我闡釋，完整呈現基層政策執行過程從政策文本、政策話語到政策實踐的轉換邏輯以及政策執行主客體之間的動態互動。此外，本文構建的分析框架為基層政策執行過程的互動行為提供一個新的研究視角。不管是遵循多元主體參與基層治理的發展取向，還是實現鄉村振興戰略的現實路徑，政策話語分析都是一個值得借鑒的研究進路。不足之處在于：受個案諸多限制因素影響，本文不試圖得出一個普適結論，而是基于基層政府與政策受眾話語一致或沖突的發生場景，厘清雙方話語互動的真實邏輯，為基層政策有效執行提供一個新的解釋路徑。

（一）明晰官方話語與民眾話語的一致與沖突

從政策過程來看，話語的一致性內蘊于政策文本到政策話語的轉化過程，自上而下逐級建構的政策話語具有較高的同質性。話語的沖突性生成于政策話語到政策實踐的轉換過程，尤其是基層政策執行場域主客體的話語互動沖突。從政策內容來看，精準脫貧政策的保障性政策與開發性政策分別形成一致性話語與沖突性話語。一方面，保障性脫貧的政策話語大多與脫貧戶的切身利益和需求密切相關，同時也屬于脫貧攻堅政策反復提及的重點話語，如“兩不愁三保障”、基礎設施建設等。保障性脫貧政策的一致話語有助于增強脫貧戶對國家政策的認同感，鞏固脫貧攻堅的政策效果。另一方面，開發式脫貧政策涉及產業體系、人居環境、公共服務、城鄉融合等宏大愿景，這些話語表述可能會阻礙普通民眾對開發式脫貧政策的認知、理解和接受。然而，開發式脫貧政策的沖突性話語正是實現下一階段政策目標的有力推手。脫貧攻堅戰的勝利號角已然吹響，強化保障性脫貧政策的一致話語，消弭開發式脫貧政策的沖突話語，有助于實現精準脫貧與鄉村振興的有效銜接。

（二）激活基層自主治理與拓寬民眾話語空間

基層政府作為政策話語與民眾話語的“交匯點”與“中轉站”，其角色功能體現為對下傳達與解讀政策話語的“話中音”與“言中意”，對上聚合民眾意愿與話語訴求。但調研發現，一方面，相較于依據民眾訴求與意愿進行話語重構與傳遞，一些基層人員似乎更樂意奉上級文件與精神為圭臬，“完成任務”“應對檢查”等高頻話語不斷擠壓民眾話語的生存空間。另一方面，由于普通民眾對基層工作的不充分了解與不完全認可，加之雙方溝通障礙和互動匱乏，有些民眾容易對基層官員產生“誤解”與“責怪”。鑒此，基層政府應跳脫上級任務與自身冗余事務的裹挾，創設充足的自主治理空間。政策受眾在充分理解政策、廣泛參與政策的過程中，積極主動向政策執行主體輸送自身話語。政策受眾的直接感受、切身體驗與意愿表達所形塑的民眾話語，倒逼基層政府將更多注意力資源轉向與民眾的話語互動。因此，激活基層自主治理與拓寬民眾話語空間，有助于緩解基層政府的治理困境，同時為基層治理增添更多生機與活力。

（三）銜接脫貧攻堅政策體系與鄉村振興戰略

脫貧攻堅戰役取得全面勝利，但這并不意味著精準脫貧政策的“過時”。“摘帽不摘政策”“脫貧不脫政策”“5 年過渡期”“穩定過渡”“杜絕返貧風險”“后脫貧評估”等政策話語與政策實踐均顯示脫貧攻堅政策體系的生命力和延續性。2020年之后，步入由消除絕對貧困到消除相對貧困的嶄新階段，新征程下的貧困治理仍需順延脫貧攻堅的政策邏輯，并將其與鄉村振興戰略有機銜接[37]。脫貧攻堅政策體系中的保障性脫貧政策為實施鄉村振興戰略奠定豐厚基礎，開發式脫貧政策則為其增添動力活力。脫貧攻堅政策與鄉村振興在目標設置、政策內容與治理主體上存在較大的重疊空間，但實現二者的有效聯結并非易事[38]。基于話語分析視角，鞏固保障性脫貧政策在貧困治理實踐中積淀的話語基礎，厘清開發式脫貧政策與民眾互動中的話語盲點，探尋保障性脫貧政策、開發式脫貧政策與鄉村振興戰略的話語重合點，進而在政策文本、政策話語到政策實踐的現實轉向中，實現脫貧攻堅政策與鄉村振興戰略的整體銜接。

注釋：

①遵循學術研究既有規范，本文對調查中涉及的省、市、區、鄉鎮、村以及村民等地點和人物名稱均進行匿名處理。

②文中涉及相關政策話語與民眾話語皆來源于對脫貧干部、脫貧工作人員、脫貧戶以及非貧困戶的訪談。