托育服務體系普惠政策的價值分析

楊詩琪

摘?要：托育服務是保障和改善民生的重要內容，它關乎著我國數百萬家庭的健康成長。從價值選擇、合法性、有效性三方面對托育服務體系普惠政策展開價值分析發現，破解人口日益老齡少子化，解決優質托育服務供給不足及嬰幼兒“無人照護”和“養育成本高”社會難題是政策的價值追求；堅持教育的公益性和普惠性原則，堅持多主體、多元化、多層次的普惠托育服務，堅持重點向弱勢家庭傾斜的原則是政策的合法性體現；國外托育服務體系普惠政策實施與我國普惠托育服務的發展是政策的有效性體現。

關鍵詞：托育服務體系；普惠政策；價值分析

中圖分類號：F27?文獻標識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.03.026

十九大報告中提出“幼有所育”意味著政府要加大投入對孩子出生后提供優質的看護成為當務之急，讓“幼有所育”真在做到0-6歲兒童全覆蓋。2019年國務院下發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（下文簡稱《指導意見》）明確我國托育服務體系發展，應當貫徹公益性和普惠性的發展原則；2021年《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步提出發展普惠托育服務體系，完善嬰幼兒照護服務和早期發展的政策體系；同庚5月，中共中央政治局會議明確提出進一步優化生育政策，實施三孩政策，發展普惠托育服務體系，推進教育公平與優質教育資源供給。普惠具有普遍性、非歧視性和非互惠性，在此之上我國托育服務體系普惠政策的發展應是堅持社會多元主體參與，面向大眾的、普遍的和收費較低的、優質的托育服務體系。教育政策的出臺都有其一定的價值取向，我國的托育服務體系從傳統的福利型托兒所到市場化、社會化托育機構再到政府引導社會力量參與的托育服務體系，也反應了當前托育政策的價值走向。普惠性政策是指能夠給人民群眾提供利益、實惠等的公共政策，制定托育服務體系普惠政策，對嬰幼兒的照護服務發展具有現實的意義。

1?托育服務體系普惠政策的價值選擇

教育政策是價值選擇的結果，教育政策的研究應關注價值問題。教育政策的制定是針對什么樣的教育問題，其教育價值的選擇就反映什么樣的具體內容。當前我國托育服務體系發展供給不足是民生建設的重要問題，針對這一問題，國家大力提倡發展普惠托育服務體系，以改善嬰幼兒托育服務供給不足的難題。普惠托育服務政策的價值選擇，是基于我國當前社會難題發展的基礎上而提出的，其價值選擇重點是解決如下幾個方面的問題。

1.1?破解人口日益老齡少子化的社會難題

當前，我國正處于人口轉型的關鍵時期，人口老齡少子化已成為人口變化的重要發展趨勢。據第七次全國人口普查數據表明，預計在“十四五”時期我國人口將步入中度老齡化階段。為此，黨的十九屆五中會議明確提出“優化生育政策，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本”，成為我國主動適應人口老齡化進程的重大措施。但是，由于生育、養育、教育成本高昂，人們的生育觀念普遍轉向了少生優育，“不愿生”“生不起”“養不起”等成了制約生育的關鍵因素。為解決人民群眾“不愿生”“生不起”“養不起”的難題，中共中央和國務院頒發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出“實施三孩生育政策，提高優生服務水平，發展普惠托育服務體系，重點是降低生育、養育、教育成本”。為緩解我國人口老齡化、少子化的嚴峻態勢，國家實行三孩生育政策，建立積極的生育支持政策體系，發展普惠托育服務體系，滿足人民的生育需求，這將有助于解決人民群眾對生育的擔憂，讓更多家庭愿意用好、用足生育支持政策，促進三孩生育政策的實施。可見，健全普惠托育服務體系是破解人口老齡少子化的重要前提。

1.2?解決優質托育服務供給不足的社會難題

當前，我國嬰幼兒托育服務正處于初步發展階段，托育服務行業長存在著托育服務質量不高、發展不規范不專業、普惠資源稀缺與不平衡、社會辦托機構問題眾多等問題。而家長對于托育服務的需求不再滿足于僅簡單的看孩子、有人帶孩子，公立的、有質量的、專業規范的托育服務機構已成了家長嬰幼兒托育服務的重要需求。有研究調查發現，目前青年父母照護孩子存在的最大困難就是優質托育服務資源短缺，造成了大多數父母不愿選擇去讓孩子入托的原因。針對優質托育服務供給的問題，《指導意見》在規范優質托育服務發展的方面提出了具體的要求：“健全嬰幼兒照護服務的標準規范體系，強化組織領導和部門協同，加強監督管理和示范引領的作用”。在大力發展普惠托育服務政策的過程中，要堅持以政府為主導，進一步強化政府對托育服務質量的監督力度，建設符合國家和地方標準規范的嬰幼兒照護服務機構，在全國建立一批示范單位，進一步強化示范引領的輻射功能，不斷提升托育服務的總體水平，發展讓廣大家長放心的普惠托育服務體系。

1.3?解決嬰幼兒“無人照護”和“養育成本高”的社會難題

全面二孩政策實施以來，家庭的育兒矛盾日益突出，育兒經濟成本高、無人照管、影響事業發展等的后顧之憂，都是影響人們生育意愿持續低迷的原因。有對我國6個省12個市的青年父母研究發現，近一半的家庭都認為存在入托難、收費貴、離家遠、優質服務少的問題，“幼無所托”是束縛生育政策實施的最主要原因，發展普惠性的嬰幼兒托育服務體系才是最緊迫的問題。此外，我國托育服務受市場經濟的影響，公立的托育機構很少，托育服務主要以商業模式發展，導致了托育服務營利性與非營利性供給模式的失衡，“入托難”“入托貴”為阻礙我國托育服務發展的重要問題。我國廣大的育齡夫婦都存在著“想生”但“不敢生”的困擾，其主要就是缺乏其配套的政策設施，生育后面臨嬰幼兒“無人照護”“養育成本高”的難題，為了解決困擾廣大人民群眾的煩心事，亟需加快發展多主體、多形式、靈活多樣的普惠性托育服務體系。只有通過大力發展普惠性托育服務制度，建立社會公辦的面對全體人們群眾服務的，提供便利、普惠性可達、高質量和多樣化的嬰幼兒照護普惠性服務項目，減少生育、養育、教育的成本，方能從根本上解決嬰幼兒“無人照護”和“養育成本高”的難題。

教育政策的制定要符合社會的公平性與公益性的要求，普惠性突出教育的公平公正的原則，注重社會服務的大眾化、參與主體的多樣化、服務價格的平民化。發展普惠托育服務政策有助于積極應對我國人口老齡少子化，更利于解決了我國優質托育服務供給困難和嬰幼兒“無人照護”“養育成本高”的難題，是一項促進教育公平，具有社會公益性，促進社會發展的教育政策。

2?托育服務體系普惠政策的合法性

教育政策的合法性，是指教育政策的價值選擇要遵循社會相應的普遍規律和標準，要獲得社會各界的廣泛認可、接納和遵守，其在本質上是教育政策價值選擇的目的，它是為了滿足人們的基本需求、價值理想和追求的價值選擇。托育服務體系普惠政策的合法性主要體現在以下幾個方面。

2.1?堅持教育的公益性和普惠性原則

《教育規劃綱要》和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》都明確提出了我國學前教育必須堅持貫徹公益性和普惠性的原則，而目前普惠性學前教育工作已獲得了已取得了相當的進展，在一定程度上解決了我國“入園難、入園貴”的問題，人們開始轉向對托育服務發展的關注，發展普惠性托育服務體系成了人民群眾的急切所需。在積極推進普惠性學前教育和促進教育公平過程中，普惠托育服務體系成了嬰幼兒照護服務建設的核心。在十九屆五全會上，指出了建設國家普惠托育服務體系要堅持公益、普惠的基本方針，并指指出國家應優先支持普惠的嬰幼兒照護服務，建立面向廣大社會群眾，創造就近方便、普惠、優質的托育服務體系。普惠托育服務體系必須具有公益性，且是公辦的、價格較便宜的、有優質保教服務的，滿足人們托育服務需求的，才有助于改變我國嬰幼兒照護服務發展不足的局面，進一步促進我國教育的公平性與公益性。

2.2?堅持發展多主體、多元化、多層次的普惠托育服務

為快速有效地普及嬰幼兒照護服務及建立有質量的服務體系，就須明確政府部門的職能，提高政府部門在嬰幼兒托育服務體系中的主導作用。“十四五”規劃綱要將發展普惠托育服務體系制定為明確的政策方向，各級政府出臺各項政策措施，將嬰幼兒托育服務納入公共服務的管理體系中，明確從國家政策層面引領普惠托育服務體系的發展。《指導意見》強調“堅持政策引導并支持社會多方力量參與、多種方式服務供給的原則”，并指出要更加充分發揮中央政府預算內的服務撬動功能，政府提供政策優惠的支持，加大對社區發展的支持力度，并鼓勵有能力的單位和有條件的幼兒園提高托育服務。另外，托育服務機構要以家長的實際需要為基準，進行全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化、全方位的普惠托育服務模式，與地方政府實行嬰幼兒照護服務配套的育兒假、產休假等措施，為建設發展普惠性托育服務體系提供了有力的保障。由此通過教育市場化的積極引導，公辦民營、民辦公助等各種方式引導和扶持社會力量組織或提供嬰幼兒托育服務，增加了普惠托育服務資源的供給，促進嬰幼兒托育服務體系多主體、多元化、多層次的發展，為解決我國嬰幼兒托育服務供給的不足提供了指南與方向。

2.3?堅持重點向弱勢家庭傾斜原則

普惠性，就是普及全體人民及滿足人民的美好生活需求、促進教育機會均等、做到實質上普惠民生。當前，中國3歲以下嬰幼兒托育服務在城市地區發展速度較快，在農村地區托育服務發展較為滯后，城鄉間3歲以下嬰幼兒托育服務資源嚴重失調。有學者提出“要讓所有孩子有機會站在同一條起跑線上”，這表達了對貧困地區家庭嬰幼兒發展的擔憂。《指導意見》中建議“加強對農村和貧困地區嬰幼兒照護服務工作的支持”“發展嬰幼兒服務應對有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務”。將農村和貧困地區托育服務的發展，納入國家普惠托育服務體系建設的重點內容，使普惠服務的對象優先面向有照護困難的家庭，其次是有照護需求的家庭，讓這些困難家庭得到高質量低成本的托育服務，從政策上引導普惠托育服務體系惠及弱勢家庭，特別是農村和貧困地區家庭，有利于更進一步提高了我國基礎教育的公平性，具有一定的合法性。

3?托育服務體系普惠政策的有效性

教育政策的有效性，是指教育政策在實際執行中是否合理地實現從政策目標變成政策結果，即教育政策的理想價值與現實價值是否相符，即這一目標能否在實際過程實現。在國外已實施了普惠托育服務體系政策，將托育服務納入公共服務發展中，具有社會福利性，并作出了實際的有效行動，我國也有多個省市在探索具有社會福利性的托育服務發展，構建多元化、多種力量參與的普惠托育服務體系。

3.1?國外托育服務體系普惠政策的有效性

根據國際研究表示，0-3歲是幼兒發展的關鍵時期，對個體未來發展有著關鍵的重要性，高效優質的嬰幼兒服務可以促進3歲以下嬰幼兒的全面發展，減少義務教育階段輟學的現象，有效釋放勞動力，擴大就業市場，減輕家庭壓力，實現社會公平等。近年來，越來越多的發達國家已經意識到3歲以下嬰幼兒照護服務發展的必要性，這些發達國家也對發展普惠性托育服務的必要性達成了共鳴。

1965年美國的“開端計劃”（Head?Start?Program）為貧窮兒童提供托育服務、早期教育、保健檢測等，大大地改變了貧窮兒童的生存和教育現狀；1998?年世界經濟合作與發展組織（?OECD）?發表《強勢開端：?早期教育與保育》推進政府機構進一步發展普惠性托育公共服務的進程，把可獲得（?availability）?、可負荷（?affordability）?、有品質（?quality）?視為普惠性托育公共服務開展的根本理念和重點任務，力爭使各種消費水平的普通公民均可得到嬰幼兒托育服務地機會；此外，英國、挪威等國家在普惠性托育服務與早期教育的發展方面也取得了顯著的效果。在當前各國人口老齡化嚴重，人們的生育意愿降低，發展托育服務體系普惠政策強化政府政策的支持主導，將政府的財政投入作為有力的支撐，并支持多元的托育服務供給，惠及全體兒童，提供優質普惠的嬰幼兒托育服務與早期教育服務。

3.2?我國托育服務體系普惠政策的有效性

就國內外情況而言，目前我國的托育服務尚處在探索階段，2019年國家發布《指導意見》明確開展普惠性托育服務，首次從國家層面上為托育服務提供發展指導，起到了引領、導向和規范的作用。同年制定了《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》重點支持建設一批具有示范性的單位，在全國的托育服務建設中充分發揮示范引領、帶動輻射的作用，支持優質普惠托育服務體系的建設。在此之后，全國各省、地區等地區結合自身的實際情況陸續出臺相關托育服務政策，對此政策文件進行了進一步的細化，并開始嘗試與探索。

普及而有質量的托育服務是億萬家庭的共同期盼，也是我國普惠托育服務體系發展的重要內容。托育服務體系普惠政策的制定，是國家實現教育公平的重要舉措，有利于解決我國嬰幼兒“無人照顧”“養育成本高”與優質托育服務供給困難的難題，強調為有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要服務的價值選擇具有較高的合法性和有效性，有助于破解我國人口老齡少子化，促進社會的和諧穩定發展。

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