PPP模式在內蒙古生態環境保護中的應用研究

阿茹娜 楊大鏞

一、引言

1982年，英國政府首次提出PPP（Public-Private Partnership,PPP）的概念，我國譯為“政府和社會資本合作”，但是時至今日，關于這一概念，國際上也未形成統一的解釋。

1985年，這一創新性融資方式，由香港企業家引入中國，兩地公司合作完成中國首個PPP項目——深圳沙角B電廠建設項目；1995年廣西來賓B電廠建設項目，是中國首個國家推動并成功進入移交階段的PPP項目。

2013年底開始，中國密集發布了一系列政策，帶動PPP項目的規范化。同一時期，國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》（中發[2015]12），昭示進一步加強生態環境保護的決心。至此，作為兩項國策的契合點，又具備諸多優勢的PPP模式，受到各地方政府追捧，得到迅猛發展。

截至2021年末，中國財政部（PPP）綜合信息平臺項目管理庫，入庫項目數為10243個,總投資金額162077億元。生態環境類項目數為959個，占項目總數的9.4%；生態環境類投資額為10739億元，占總投資額的6.6%；總投資金額排在“交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發”之后，位列第四。

二、PPP模式在內蒙古生態環境保護中應用的現狀

截至2021年末，中國財政部（PPP）綜合信息平臺項目管理庫中，內蒙古的入庫項目數為272個，總投資金額2427億。其中，生態環境類項目為79個。

表1 中國探索試行階段典型PPP項目

（一）所屬行業

PPP模式在內蒙古生態環境保護中應用以來，主要集中于3個行業：污水處理、生態環境綜合管理、垃圾處理。截至2021年底，內蒙古的這三類項目分別為30項、17項和11項，占總數的84%。在全國范圍內，環境保護類PPP項目也主要集中于這三個行業，由于在全國范圍內這三類項目實施較廣，為內蒙古環境保護類PPP項目的發展，提供了諸多可借鑒的先進經驗。

（二）回報方式

現有PPP項目的回報方式有三類，政府付費、可行性缺口補助和使用者付費。內蒙古的生態環境類項目中，30個項目采取“政府付費方式”、41個項目采取“可行性缺口補助方式”、8個項目采取“使用者付費方式”，各自占比依次為38%、52%和10%?！笆褂谜吒顿M方式”占比較低，政府的財政負擔依然較重。

表2 內蒙古生態環保類PPP項目（截至2021年底）

（三）運作方式

PPP項目主要的運作方式有：BOT、TOT、ROT、BBO、BOO、OBFO、OBFOT、LOT、MC、O&M等。內蒙古的生態環境類項目中，56個項目采用BOT模式，占項目總數的71%；另外，2項OBFOT、4項TOT、9項ROT、1項O&M、7項其他。運作方式以BOT為主，其他方式運用較少，創新性不足。

（四）所屬階段

按中國財政部（PPP）綜合信息平臺項目管理庫統計口徑，PPP項目實施階段主要包括：準備階段、采購階段和執行階段。內蒙古的生態環境類項目中，62個項目已進入執行階段，落地率達到78.5%。與居全國第一的——北京的落地率（98.2%）相比較，還是有較大的差距。

三、內蒙古生態環境類PPP項目實施中存在的問題

（一）政府方面

1.法律制度不完善。2016年，《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》向社會發布，但到現在為止未最后成文。雖然法律未成文，但隨著一系列政策的提出，PPP項目的管理制度得到了進一步完善。由于中央層面的法律制度的缺失，沒有明晰的、針對生態環境類PPP項目的專業法律制度做依據，地方政府處理各方矛盾時沒有法律依據，不利于糾紛的解決，成為生態環境類PPP項目在內蒙古廣泛實施的主要障礙。

2.政府過度參與。內蒙古生態環境類PPP項目中，30個項目采取“政府付費”。長此以往，短期內PPP項目可以降低政府一次性付費壓力，但是長期來說，財政負擔依然非常沉重，不利于內蒙古經濟的可持續發展，優化回報機制勢在必行。

3.政府監管不到位。對于PPP模式這種新鮮事物，地方政府對制度規則、運作方式、項目流程、管理方式，學習研究不足，認為是解決公共服務融資的好辦法，就盲目上馬。內蒙古亦存在上述現象，政府對PPP了解不足，未建立起適合地區特點和行業特點的績效評價體系，導致政府監管中出現了過度干預和管理不足等兩個極端，未形成規范合理的監管流程和監管制度。

(二）社會資本方

1.私有資本參與不足。在我國，PPP項目建設過程中，出現了國有企業偏好。根據《中國環境報》（2020），中國十大生態環境類PPP項目的社會資本方均為國有企業。內蒙古亦存在上述現象，生態環境類PPP項目的國有企業參與率在80%以上。這就嚴重違背了通過PPP項目吸引非國有資本參與公共服務的目的，變相加重了財政負擔。

2.社會資本方的資質不足。生態環境類PPP項目存在收益低、技術復雜、長期性、資本密集等特殊特征。部分社會資本方對自身能力和項目復雜性認識不足，暴露出技術能力、融資能力、運營能力的不足。出現了部分入庫項目因社會資本方無法攻克技術難題令項目受阻、社會資本方的資金鏈斷裂令項目受阻等一系列問題。在2017年和2018年，內蒙古出現了大量中國財政部（PPP）綜合信息平臺項目退庫的現象，凸顯了社會資本方資質不足的現象。

（三）新興行業的分布數量不足

傳統行業的PPP項目回報機制和績效要求較明確，有諸多的成功案例可借鑒，但新興行業制度不夠明確，風險較大，社會資本不敢介入。這就導致內蒙古的生態環境類PPP項目主要涉及生態環境的綜合治理、垃圾處理、污水處理等領域，占比高達84%；生態旅游、新能源、生物質能、海綿城市等新興行業占比不足20%。其次，草原生態惡化是內蒙古現階段最嚴重的生態問題，但是草原生態保護類PPP項目僅2項，該領域PPP項目的缺失，不利于內蒙古草原生態環境的改善。內蒙古的生態環境類PPP項目主要集中于傳統行業，不利于內蒙古的經濟結構調整和經濟的高質量發展。

（四）鄉村生態環境類PPP項目缺失

內蒙古生態環境類PPP項目，主要涉及城鎮，涉及鄉村的項目較少。內蒙古地廣人稀，鄉村相對比較分散，所以PPP項目很難形成規模效應，風險較大，社會資本不愿介入。其次，鄉村PPP項目，涉及地方政府、社會資本、村民、村民自治組織等多方參與者，利益關系更為復雜，矛盾沖突更難協調，不利于各方達成合作協議。

四、完善PPP模式在內蒙古生態環境領域應用的建議

(一）制定地區性的相關政策

為加快PPP項目在內蒙古環境保護領域的推廣，在中央層面法律制度還不完善的前提下，內蒙古應該把握相關部門的現有政策的主旨，結合地區特點和行業特點，制定適合本地區的相關政策。廣泛聽取各方意見，分析過往相關糾紛，總結經驗教訓，借鑒國際國內的先進經驗，才能有針對性地制定出一套符合各方利益的管理制度。

（二）推行EOD模式

內蒙古生態環境類PPP項目中，“政府付費”的占比較高，財政負擔較重，優化回報機制勢在必行，而EOD模式的實施是優化回報機制的有效手段之一。EOD（Ecology-Oriented Development）就是通過組合開發等方式，將收益性差的生態環境類PPP項目與收益性強的關聯產業有效融合，通過關聯產業的收益，反哺生態環境類項目。內蒙古的生態環境類項目也可以與生態旅游、生態農業、生態牧業、生態養老等產業結合，提高生態環境類項目的自我造血功能，降低政府付費的壓力。其中難點在于識別關聯產業，找到與生態環境類項目可以有效契合的關聯產業，這是EOD模式有效實施的關鍵。

（三）引導激勵支持私有資本積極參與PPP項目

1.為私有資本提供更多的參與機會。首先，合理設置生態環境類PPP項目的準入門檻，避免隱形壁壘，為私有資本參與提供公平競爭的環境。其次，為提高私有資本的競爭力，也可以引導私營企業聯合競標；私營企業和國有企業混合競標等，通過強強聯合提高社會資本方的資質。再次，成立項目基金引導私有資本入股，以股權投資的方式令更多的私營企業和個人，參與PPP項目，提高私有資本的參與率。

2.為私有資本拓寬融資渠道?，F階段，社會資本主要通過銀行長期貸款獲得所需資金，單一的融資渠道，提高了項目各方的風險，成為項目成功的最大障礙。一是充分利用生態環境領域的財政補獎政策，加大對具有示范作用的PPP項目的財政補助；二是大力發展綠色金融，鼓勵各級銀行為生態環境類PPP項目提供優惠的傾斜性貸款；三是成立項目基金，可以廣泛吸收社會各界的股權投資；四是引入世界銀行、亞洲開發銀行、國開行等金融機構的優惠資金支持；五是綜合運用股權、擔保、融資租賃等資本市場金融化理念，引入市場化運作模式。

3.在內蒙古建立專業的咨詢機構。PPP模式作為新興投融資方式，政府和社會資本都缺乏相關知識的掌握和運作經驗。在內蒙古，引進和培養專業人才，建立專業機構，提供專業服務，才能保證項目各方有問題時，能及時得到專業的指導和協助。

（四）嚴格執行按效付費制度

根據內蒙古的實際情況和生態環境類項目的特性，進一步細化績效考評體系，構建有針對性的專業績效考評體系。通過嚴格規范的評價，如實掌握生態環境改善的效果。政府根據生態環境改善質量進行付費，既可以完成環境改善的目標，也可以倒逼合作方進行技術革新提高創新能力，平衡經濟效益和生態效益，實現經濟和生態的雙贏。

（五）均衡PPP項目在各領域的發展

傳統行業，重點在于修復和綜合治理，屬于事后管理；新興行業，重點在于預防環境破壞，屬于事前管理。健全新興行業的管理制度，降低各方風險，加強新興行業中PPP項目的應用，從污染源頭治理環境，才是最經濟的做法。

內蒙古鄉村經濟，借著“鄉村振興”的政策紅利，得到了長足發展，與此同時，鄉村生態環境的治理也得到了政府高度重視，但與城鎮相比治理力度明顯不足。建議以“鄉村生態環境類PPP項目”為突破口，通過政策傾斜、金融支持、咨詢指導，推動鄉村振興，全面實現小康社會的建設，實現內蒙古鄉村經濟的可持續發展。

在內蒙古，重視生態環境的保護尤為重要。可以嘗試將PPP模式引入草原生態保護中，解決草原生態補償的資金缺口，資金使用效率等問題，恢復內蒙古的草原生態環境。

隨著社會各界對PPP模式的日趨了解，相關市場的日趨成熟，PPP 模式對內蒙古環境保護的貢獻愈發明顯。但當前生態環保PPP 的發展仍然面臨著政府監管不力、政府和國有企業過度參與,新興行業推廣難度較大,社會資本方資質不足等一系列問題。建議引導激勵私有資本積極參與PPP項目，發揮更大的作用；大力推行EDO模式；建立科學合理的績效考核體系；均衡PPP項目在各領域的發展，堅持科學發展PPP項目。